社会治理视域下的网络秩序引导策略探析

冯荣

摘 要：网络秩序失衡已经成为网络社会治理中的突出问题。从X市所有县市区的市民网络参与情况调查分析来看，网络秩序总体上平稳有序。但也存在着政府单边治理现象比较突出、网络以管代治情况比较普遍、网络法治能力水平比较滞后、行业组织扶持力度比较有限等问题。建议基于社会治理的视域，大力推动网络多元治理，逐步调整以管代治模式，不断推进网络法治建设进程，注重培育网络行业组织，重视加强网络名人统战，着力提升网民网络素养，深化推进政府上网工程等。

关键词：社会治理；网络秩序；网络治理

中图分类号：D668 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）03-0100-04

信息技术的迅猛发展，悄然地将人类带入了互联网时代。作为一种现代科学技术和新兴社会文化，互联网切切实实地给人类生活带来了巨大的影响和冲击。在增加人们便利性和自由度的同时，也带来了诸多现实问题，甚至直接导致了网络社会秩序的失衡，比如网络侵害、网络欺诈、网络威胁、网络色情、网络谣言等丑恶行径。这些问题对正处于社会转型和矛盾凸显期的我国思想舆论、社会稳定和信息安全等方面构成了严峻的挑战。网络俨然地成为社会问题的聚焦点，更是各级政府紧盯不放的桥头堡。从当前解决网络秩序失衡的治理途径来看，无外乎几种典型：一是政府部门通过建章立法直接加强对网络的监管与治理；二是政府部门运用行政手段强化对网络运营商等信息承载传播平台的监管；三是政府部门通过行政许可鼓励民间成立行业协会加强互联网的规范引导。虽然这些都可能较好地维护网络秩序的区域平稳，但在一定程度上却存在着“政府单边治理”的缺陷。这就意味着政府组织被视为网络社会秩序维护的唯一主体，网民等受众基本丧失了参与公共治理的权利与义务。因此，进一步剖析网络秩序现状，把握网民在网络参与中呈现的外在表征，便成了网络秩序治理研究的题中之义。

一、当前网络秩序的总体特征

以X市所有县市区的327万网民为总体，采取随机和整群抽样相结合选取调查对象。共采集有效普通网民样本466个，网络界人士（含意见领袖、网络大V、活跃网友、论坛版主、知名博主等）97个；走访政府互联网管理有关职能部门（如宣传部、公安局、经信局、电信局、文广新局等）58个。发出调查问卷593份，收回577份。问卷总体信度α=0.847。

从结果聚类分析来看，X市网络秩序总体上呈现良好、有序的发展态势。第一，各种社会规范能够得以正常施行，网络犯罪率低。绝大多数网民、网站运营商能遵守法律法规和社会道德风尚，承担社会责任、恪守“七条底线”，发挥着弘扬主旋律、传播正能量的作用。第二，网络社会结构相对稳定，秩序失衡和冲突可控。除了个别县市区外，近年来X市各县市区涉舆情的国内知名网络事件较少。网络舆情事件均能够在政府和其他社会各界的协同下有效化解。第三，网络管理机构健全，监管与引导有效。X市建有互联网宣传与管理办公室、公共信息安全与网络监察支队等，各级政府职能部门和各界人民群众按照一定的社会分工，在网络上下各司其职、相互支撑，较好地维护了X市社会秩序的稳定与和谐。

与此同时，网络秩序也存在着区域性的特征，甚至呈现出发展的不平衡。第一，越是经济体活跃的地方，互联网发展越是迅猛，“网民化”程度越高，网络秩序引导难度越是加大。比如，W县经济较为发达，网民总体思想也更加复杂，很大程度上加深了网络治理的难度。第二，越是经济落后的区域，互联网发展越是缓慢，网络社会也越稳定有序。比如，X、S等县市网民比例相对较小，两地的网络生态环境也相对较好。第三，越是接近政治中心的县市区，网民的活跃度、论坛的遍布率越是居于高位。比如J、H两个区的网络论坛总数就占据了X市22个主要论坛的54.55%。第四，越是历史文化凝厚的地方，网民素养越高，网络秩序引导也越凸显成效。比如，L市网民中有高中及以上文化程度的比例达93.7%，近年来几乎没有出现过在全国范围产生广泛影响的网络事件。第五，越是外来务工人员多的地方，网民文化水平越是偏低，网络秩序引导越趋复杂。特别是W、L两县区，网民整体素质相对偏低，文化程度在初中及以下的高达27.5%。

二、网络秩序管理中存在的问题

网络社会的发展在推动整个社会发展的同时，也强烈地冲击着政府的治理体系。集中体现在网络社会自身的隐蔽性、内生性、超域性，切切实实地挑战着政府公共舆论、社会动员、意识形态、信息安全等公共治理秩序。

（一）政府单边治理现象比较突出

网络社会最显著的特征就是网络主体行为和身份的虚拟性。网民可以在其中自由自在地发表见解，从事着与现实社会天壤有别的活动。因而不存在着简单的谁支配谁、谁管理谁的单边治理行为。但从调查来看，X市网络社会的外生秩序管理依然以政府的单边管控为主，管理理念相对滞后。第一，“政府家长”以其公共管理的权威性和行政手段的强制力左右着网络秩序。除了两个县市区在2014年7月份相继成立了“网络界人士联谊会”，作为政府网络治理组织形式的有益补充，其他均处于观望的态度。即便是成立于2007年5月的“X互联网协会”，在协助政府引导网络秩序方面成效依然不明显。第二，政府与网络社会其他群体沟通交流不多、作用发挥不够，直接挫伤了广大网民的积极性，以至于只有12%的网民愿意参加网络达人和政府有关部门共同参与的线下民主恳谈活动，直接导致的结果就是，政府“孤独”地承担着网络秩序引导的社会责任。

（二）网絡以管代治情况比较普遍

网络带给人们便利的同时，也犹如一把双刃剑影响着人们。一旦处理不当，就会加剧暴露互联网的劣根性。调查表明，X网络秩序管控受传统观念的影响，仍重“管”而轻“治”。第一，部分县市区没有充分认识到互联网管理方式的异化，对于当前存在的网络秩序问题，采取简单粗暴的压制管理方式。本地论坛一出现稍有偏激的言论，就责令网管人员无序删帖、全力封杀，直接造成了网民对本地论坛的不信任，“间接上则导致了政府与人民群众在网络上的‘二元对立”[1]20。受此影响，尽管有60.2%的网民不相信网络论坛中的信息是真实准确的，但仍有30.4%的网民会转载到其他网络论坛中。第二，在同一个地域越是政府部门管制的网站，网民的参与性和活跃度越是偏低。相反，越是民间力量主导的网站，网民的参与性和活跃度越是偏高。以W区本地两个不同管理背景的网络论坛为例，截至2016年1月28日，A论坛注册会员33 077、当日发帖量44，而B论坛注册会员159 174、当日发帖量338。

（三）网络法治能力水平比较滞后

互联网，从来没有也不可能摆脱法律而独立存在。法依然是社会管理的重要手段和社会和谐的主要工具。从总体上看，X市网络法治整体水平还是不高。第一，在2015年之前由于没有立法主体资格，至今未出台互联网相关的地方性法规，甚至适合本区域特点的互联网相关规定、制度也较少。除了工商局制定的《X市网络团购行为管理规定》等，少有相关管理制度见诸公共视野。在网络治理的过程中，相对缺乏有效灵活的纲领性文件，直接影响和制约了工作效果。第二，现行的国家法律法规从当前来看，仍滞后于互联网的发展。1994年2月国家颁布《计算机信息系统安全保护条例》，开启网络立法序幕以来，相继出台了《关于加强网络信息保护的决定》《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》等法律、法规和规章，但网络法治建设仍任重而道远。比如，现有的《刑法》难以覆盖和制裁网络社会中所有的网络犯罪行为类型；又如现有的法律无法有效地约束和控制网络信息的生成、侵蚀，甚至污染；再如，公民网络侵权行为的可诉讼性和可操作性不强，司法保护和法律救济仍需不断完善等等。

（四）行业组织扶持力度比较有限

网络社会秩序的生成必然伴有其内生的自组织的发展。从其滋生机理来看，网络秩序的调控离不开这些自组织作用的发挥。调查来看，政府对这些网络自组织的扶持力度还是略显不够。第一，各类网络行业组织发展较为缓慢，数量较少。现已建成的主要有成立于2007年5月的“X市互联网协会”、2013年7月的“X市网商协会”等。累计会员单位（人数）规模较小。第二，这些民间行业组织的带头作用、纽带作用和引领作用没有发挥好。网络秩序的调控能力还很有限，突出地表现在没有推动形成统一的行业服务规范和标准来约束一些网站经营者、销售商和网络技术公司的从业行为。大多停留在每年定期组织举办的年会，会议的主要议程也仅为本行业的沟通交流，参会人员的规模也相对影响力较小。政府部门在此也疏于对他们的日常指导。

（五）与网络界人士沟通比较缺乏

网络界人士是指在长期的网络活动过程中形成的具有一定社会地位和影响力的“网络人”。调查来看，政府有关部门长期受传统“家长作风”的影响，认为“网络社会管理是政府的事”，缺少与他们的沟通交流。主要表现在：第一，大多数县市区没有建立与网络界人士相应的有效沟通机制。政府与他们之间缺少一个符合双方意愿的沟通平台。一旦网络上有重大舆情产生，没有他们的支持，政府只能孤独地承担“灭火”的任务。有些人“旁观一身清”，而有些人则扮演着“网络推手”的角色。其实从调查来看，还是有65.3%的人表示愿意积极参与各种线下活动，甚至直接参与协助网络治理。第二，有些县市区对网络界人士的范围情况掌握不够。调查发现，有几个县市区的政府部门对本地的网络界人士情况掌握得相当有限。比如说，个别的县市区有关部门基本不知道属地论坛主要管理员、版主的情况。即便是所“掌握”的几位网络界人士也长期在外县市区某单位工作，参与当地论坛活动较少。再比如，有个别县市区掌握的网络人士数量极为有限，甚至是网监等关键部门提供的网络“重点人物”也仅20多人，有些严格上还不能称之为网络界人士。

三、网络秩序治理的对策与建议

治理是“或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和”。其不同于管制，相反是以调和为基础，同时涉及公私领域，持续的相互作用的过程。显著特征就是管理主体的多元性，不仅包括政府、市场，还包括公民个人与相关社会组织。从治理理论的主张来看，其与网络社会运行的多主体、无中心具有天然的契合之处。

（一）网络秩序治理的方向

治理的理论与网络社会的特性有着天然的趋同性，因此，网络秩序的治理方向必然要契合着“治理”的基本精神。

1.治理主体的多元化。倡导治理主体的多样化，既要求政府建立以行政治理为主导的网络管理组织体系，又要积极推进行业自律协会的组建，还要号召广大网民互相监督。政府、行业、网民三位一体的治理结构是确保网络社会和谐的重要砝码。

2.治理方式的法制化。“虚拟社会”实质就是“网络社会”，“网络人”也就是现实社会的人[2]1。网络社会同样也需要法治，需要法律的规范和调控。换句话说，要保证网络社会文明、健康、有序发展，确保网络信息安全，网络法治建设仍是最基本的手段。

3.治理手段的科学化。网络社会的治理离不开先进的网络技术管理手段作为支撑，这是积极实现网络监管的重要基础，也是有效应对网络危机的主要工具。另外，在“网络疆域”无界的现实情况下，网络社会的治理，还需要多方协作、多层协作。

4.治理过程的系统化。网络社会是与现实社会相互辉映、交相影响的。对于网络社会的治理离不开传播信源、载体和受众三个环节。正如拉扎斯菲尔德所言“大众传媒往往通过两个过程向受众传递信息”[3]132。换句话说，信息和舆论不是直接流向一般受众，而是要经过“意见领袖”的观点过滤，再传给那些不太活跃的人。

（二）网络秩序引导的策略

网络社会秩序的生成是多元的，综观来看包含了内生秩序的自组织发展、技术规范秩序的演化、外生秩序的政府管控、虚拟社区的治理均衡等。网络秩序管理就是指政府部门以及其他社会组织运用法律、规章和道德等管理手段，通过实施组织、引导与控制等管理行为，保障网络社会规范有序运行，促进网络社会生态和谐稳定。

1.大力推动网络多元治理。网络社会区别于现实社会，在于它的虚拟性、无中心性和超地域性。政府与网民的关系不是简单的谁管理谁、谁支配谁的问题。第一，从治理对象来看，网络管理的主体是多元的，客體也是多元的，并且呈现出交叉影响的复杂局面。尽管网民是网络行为的主要践行者，但不能否认政府以及其他社会组织也是网络行为的实施者、参与者，只要是处在一定的社会中就不能脱离他人的监督。第二，从治理的手段来看，单靠行政的手段不足以调整网络中的各种社会关系。即便是依靠法律法规也同样有不尽如人意的地方。特别是对于一些不触及“法制底线”的网民来说，很难简单地用行政或法律的手段去约束他的行为。与之相对应地，道德自律和伦理约束就显得更加重要。第三，从治理的过程来看，除了要治理好承载信息传送的信道（如网站、移动客户端等）外，还必须要着眼于信宿的分析研判和信源的追溯挖掘。因此，我们必须要从行政管理的“二元结构”撤出，一是要发挥政府在网络治理中的主导作用，二是要用多元的思维和开放的理念主动去适应网络社会主客体的多元化和网络组成单元参与网络行为形式的多样化，三是要在复杂的网络秩序治理过程中提高公共秩序的维护能力。总之，“多元治理意味着在应对网络风险时从单一国家政府层面走向国家与社会及公民个体的合作共治。”[4]1

2.逐步调整以管代治模式。网络治理不同于管制，相反则是以调和各种社会关系作为基本的目标和方向。如果政府在认识上过于夸大网络的负面作用，弱化网络同时也发挥着促进社会进步和经济发展的正能量，把网络社会视为“洪水猛兽”来加以防范。那么“官本位”“政府家长”等思想必然会被一些工作人员直接运用到网络管理的过程中，从而导致管理多于服务、压制多于引导，最终滋生网民的内心反感和对政府公信力的质疑。因此，必须适时地转变工作模式。第一，要从根本上打破“一管到底”“包打天下”的工作局面。在网络社会的秩序管控和引导中，做好该做的事、分内的事，比如法制的健全、规则的制定、职能的划分以及必要的管制，担当起适度治理、领导治理的作用。在网民、网站等不触及网络“七条底线”的情况下，宽容地接纳网络行为的多样参与和异己表达。第二，要创新社会管理体制，树立有限、责任、法治和服务政府的观念。具体来说，就是要重塑一种扁平的、高效的网络状组织取代“金字塔式”的层级管理，按照“公共治理”的基本精神，更加注重意见沟通调和与矛盾协商解决，使其成为互联网生态环境下的新型政府组织形态，逐步实现从网络“总管”转向“善治”的跨越。

3.不断推进网络法治建设。网络社会秩序的维护是以法律法规作为基础的，没有法律法规的调控、规范和保障，网络社会秩序就无法保证健康、有序、和谐和稳定。党的十八大以来，中央多次提及要加强网络法治建设，加大依法管理网络力度和推进网络依法规范有序运行。2014年2月，中央网络安全与信息化领导小组第一次会议上，习总书记再次强调了抓紧制定立法规划、完善法律法规、依法治理网络空间的工作要求。十二届全国人民代表大会第三次会议还正式赋予了设县市区的地级市正式的立法权。因此，政府应当积极响应中央的号召，针对法律法规薄弱的现状，着力加强互联网法治建设。一是要在已经出台的《X市网络团购行为管理规定》等基础上着重梳理并研究制定适合本区域发展特点的互联网管理相关制度，做好顶层设计和统筹规划。二是要主动适应本地移动互联网、物联网、云数据、微媒体等新技术的发展，积极推进规章制度的废、改、立，构建比较合理、相对科学和贴近实际的互联网制度体系，确保良好的网络生态秩序。三是要加强互联网相关法律知识、政策的宣传教育。努力实现最广大市民的知网、懂网，知法、守法，有序上网、上文明网。

4.注重培育网络行业组织。网络治理不是以支配作为基础的，在治理的过程中更加注重的是各种伦理关系和社会矛盾的调和，并且同时涉及公、私部门。这就要求我们必须重新审视和界定政府在网络中的作用以及扮演的角色，建立起区别于现实社会的自主自治的网络体系。在政府行使公权力的同时，给予公民一定的网络话语权和“经营”相同网络事务的自治权。第一，要加强对现有互联网相关行业协会的扶持和培育，积极促进他们的道德自律和行业自治。强化对他们的思政教育、业务指导和必要管控，借助他们协助引导互联网业界依法、诚信、文明办网，推动本地互联网行业持续、健康、有序发展。第二，要加紧扶持建立一批依附于互联网，配合政府协同治理网络的民间行业组织，引导互联网行业积极履行社会责任、促进社会发展。在当前网络立法相对滞后的现状下，这些行业组织无疑会彰显其行业约束的成效，能够较为有效地填补了政府调和网络社会关系的部分职能。第三，要充分认识到随着互联网的大发展、大融合，行业组织的协同治理作用是不可或缺的。必须重视和加强与行业组织的日常交流与合作，发挥其在互联网秩序治理中不可或缺的特殊作用。比如，北京首都互联网协会，就是通过建立“网络新闻信息评议会”“网站自律专员”“妈妈评审团”三种机制协同政府部门对互联网企业等形成了有效的约束。

5.加强网络名人统战工作。网络界知名人士是来自社会各方、带有很强“草根性”的平民。从在网络中发挥的作用来看，他们既是网络的参与者，又是网络的推动者，更是网络的引领者，甚至很多时候扮演着网络“意见领袖”的角色。他们的思想观点往往能够左右網民的判断，甚至“在一定程度上影响着社会化媒体中信息与意见的走向”[5]53。因此，政府要始终做到“守土有责、守土尽责”，就必须加强对他们的统战工作。第一，要在互联网的秩序引导中，注重与这些网络界知名人士的沟通，积极搭建形式多样的平台吸引他们以合适的身份投身到弘扬社会主旋律、传播网络正能量的践行中。第二，要充分发挥他们在网民中形成的影响力，凝聚广大社会力量，协助政府维护网络秩序、清朗网络空间。不能忽视有65.3%的人表示愿意积极参与各种线下活动甚至直接参与网络治理的强烈意愿。第三，在网络界人士政治参与意愿调查的基础上，成立全市乃至全省层面的“网络界人士联谊会”。积极发挥这个常设平台网罗人才、汇聚人心和集中人智的突出功能，促进网络界人士的沟通、交流与合作，巩固和壮大更宽泛层面的爱国统一战线，在加快推进经济社会发展与和谐社会构建中，发挥弘扬主旋律、传播正能量的引领作用。

6.着力提升网民网络素养。网民是网络的重要组成单元，更是网络行为的主体。在网络秩序维护中，除了要完善法律法规、加强网络治理和行业协会自律外，更需要广大网民的自觉践行与维护。调查显示有44.4%的网民愿意相信网络能够为公共利益服务，并且有51.8%的网民认为浏览网络信息能够促使其看待问题更加理性。能否提高网民的自身素养、公共责任感和参与网络治理的意愿在很大程度上决定了网络秩序治理的成效。一是要进一步加大宣传和教育引导。着重强化全体国民的网络自律意识，积极培育网络慎独精神，努力培养他们客观看待公共事件、坚持维护公共利益的理性思维，用包容、开放的姿态来对待互联网上的信息传播。二是注重对广大网民网络知识的普及和网络素养的提升。针对网民总体网络素养不是很高的实际，充分利用广播电视、报刊报纸以及微信微博等多媒体形式营造氛围，努力促其进行自我学习与提升。三是要搭建免费开放的网络教育培训平台。利用工会职工学校、网络社区大学、单位文化俱乐部等公共场所，加强上网技能培训、网络安全教育，以及灌输互联网的相关知识等。

7.深化推进政府上网工程。“政府上网工程”至今依然具有较大的现实意义，不仅符合政府转变管理职能、提升服务质量的要求，而且有利于政府推进政务信息公开、有效促进与社会各界的沟通。第一，要坚定站位，看好自家部门网站的“自留地”。各级政府部门要提高对互联网在促进经济社会发展中的认识，积极利用部门网站发布面向广大市民的公共信息资讯，消减因信息不透明、发布不及时滋生的社会隐患。同时，要按照“谁主管、谁负责”的要求，加强对信息发布审核环节的把关，加强对部门网站安全性的检查，确保“守土有责、守土尽责”。如X市的微信公众平台“X发布”，不仅增加了信息发布的公信力和权威性，更加彰显了政府的执政自信。第二，主动靠位，守好舆情信息涉及的“责任田”。网络社会虽不同于现实社会，但多少也折射着社会的影子，有时候还经常与网下的社会舆情相辉映。政府必然要高度重视、勇担责任，“与其让网民们把帖子转发到天涯、百度，还不如让他们在本地的论坛进行宣泄，至少政府部门可以与之进行网上交互……”如，X市公安局的“警民恳谈”，不仅加强了与人民群众的沟通，而且在一定程度上也调和了社会矛盾。第三，要努力占位，勇涉手机“微网时代”的“试验区”。X市人口603.8万，手机网民就高达287万，手机成了上网的主力大军。应该接受并重视这个互联网“微时代”发展以及用户即时信息获取方式逐渐多元的现实，努力谋求占位，在官方微博、微信建设中迈出坚实的脚印，做到“哪里有网络、哪里就建阵地”。

参考文献：

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[3]E·M罗杰斯.传播学史[M].殷晓蓉，译.上海：上海译文出版社，2005：132-133.

[4]杨海蛟.现代网络治理的应对之策[N].中国社会科学报，2013-08-16（2）：1-2.

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