空心村与村民自治

张永栋

摘 要：村民自治是村民进行自我管理的伟大实践，是建设社会主义民主政治的应有之义。国内学者普遍认为，村民个体是村民自治的当然主体，是村民自治过程中最重要的因素。近年来，我国城市化的发展引起大量农村人口流向城市，使广大农村地区特别是偏远地区出现了“人去村空”的空心村现象。对于人口迁出地的农村来说自治主体的缺失显然不利于村民自治的成长，而去往城市的农民工由于失去了在农村生活的经验，即使返乡也很难形成治理乡村的能力。解决空心村村民自治困境需要基层政府、农村政治性维权组织以及村两委三方形成合力促成村民自治的完善。

关键词：空心村；村民自治；农民工

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）03-0051-02

村民自治作为社会主义基层民主的伟大创造，对于建设社会主义民主政治、维护社会稳定具有重要作用。村民作为村民自治的核心主体，其自治能力的高低直接影响到村民自治的有效性。农民工作为城市化进程中不可缺少的一环在为城市发展做出巨大贡献的同时，也使得人口迁出地的农村出现“空心化”。而且进城务工的农民工越来越年轻化，80、90后的新生代农民工成为农民工主力。“空心化”导致了村民自治主体的缺失，特别是新生代农民工的缺失不利于村民自治能力的提高。

一、空心村背景下的人口单向流动

空心村又称空壳村或空洞村，国内学者主要从地理意义上和经济学意义上对其概念进行界定，还有学者认为空心化还应包括服务、精神与文化上的无形空心化。本文主要讨论的是经济学意义上的空心化，即大批文化素质较高的青壮年劳动力进城，村里只剩下老人、妇女和儿童。这种农村人口空心化是20世纪90年代以后出现的新现象，是中国社会经济转型的必由之路[1]。转型期的中国经济有一个很大的特点是市场化。党的十八届三中全会明确提出：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用”，“促进商品和要素自由流动”。无论是用人单位还是劳动力都顺应市场规律，满足自身的需求，这就促使了人口在空间上的流动。根据美国学者Ensile提出的“推拉理论”，影响人口迁移的因素包括迁出地的“推力”因素和迁入地的“拉力”因素。现代城市较农村具有更好的职业、更高的收入水平、更好的居住条件等是吸引大量农民工涌入城市的“拉力”因素。而且政府部门对农民工也采取越来越优惠的政策，如降低房屋首付以解决农民工的住房问题，农民工工会在保障和维护农民工权益方面也发挥着越来越重要的作用。因此，农民工也努力融入城市生活，想改变农民身份成为新市民。农村的“推力”作用表现在作为人口迁出地，城镇化的发展使得农村农用土地减少，失地的农民为了维持生计只能涌向城市。农产品的价格增长远低于物价的增长，通常一家农户的收入只够勉强糊口，大大低于在城市打工的收入。贺雪峰认为，从结构上分析我国农村农户的构成，主要有进城农、半耕半工农、中坚农民、老弱病残户。而半耕半工农在这里占到70%，“是当前中国农村最为基本且不稳定的结构”[2]。家庭中年轻的农民进城务工，年老的在家务农。反过来，半耕半工农的农户结构也免去了农民工的“后顾之忧”，加剧了农村“空心化”。

人口单向流动的结果不仅意味着农村青壮年劳动力的流失，在政治层面上也表现为村民自治主体的缺位。新生代农民工作为农民工最大的亚群体，理应成为村民自治的主体。

二、新生代农民工成为新的政治参与主体

（一）新生代农民工成为农民工主力，具有较高的政治素养

根据《2015年新生代农民工调查报告》中国家统计局公布的数据：2009年，全国农民工总量为2.3亿人，外出农民工数量为1.5亿人，其中，16岁～30岁的占61.6%。这些大多是80、90后的新生代农民工，平均年龄23岁，初次外出务工岁数基本上为初中刚毕业的年龄，很多都是中学毕业就参加工作，基本上失去了务农的本领，他们代表了现阶段进城务工的劳动力的大多数。新生代农民工正逐渐成为具有政治参与意识的新农民，实现了村民自治主体的代际更替。首先，与他们的父辈祖辈相比，新生代的农民工大都是受过初高中甚至大学教育的公民，他们的童年和青少年阶段都是在学校度过的，学校就是他们政治社会化最早的媒介，因此他们拥有较强的权利和义务意识。其次，对于大多是20世纪八九十年代出生的人来说，他们更易于接受网络新媒体，所以就会有更多的途径和机会参与到政治生活中来。周雪虹在他的《文化反哺》中就认为，在转型期的中国农村，受惠于改革红利的新生代农民工较老辈们更多地吸收了现代化的文化成果。他们表现出来的特点是更容易接受新鲜事物，较父辈们能够具有较高的维权意识和民主意识。因此他们反过来教授自己的父辈们知识。最具有代表性的就是网络的使用。作为最广泛的传播媒介，大多数老一代农民工必须向自己的子辈们学习如何使用网络。

（二）新生代农民工具有较高的政治参与意识与参与能力

新生代农民工政治参与是指新生代农民工通过各种方式参加政治生活，并直接或间接地影响政治体系的构成、运行方式和规则以及公共政策的政治行为[3]。与父辈们相比，作为农民工最大的亚群体，他们具有较强的政治参与愿望和利益诉求。调查显示，有高达85.3%的调查对象经常或偶尔收看、收听时事新闻；有83.1%的调查对象经常或偶尔与家人朋友谈论国家大事；经常或偶尔关注党的路线、方针、政策的新生代农民工占71.7%。而老一代农民工，他们更加依赖于农村的生活环境，不善于或者不愿意利用新媒体获取新闻信息。同时，新生代农民工具备了使用现代网络、电视等媒体的能力。阿尔蒙德指出，公民参与分三种类型：狭隘观念者（村民型）、服从型（臣民型）、参与者（参与型）。新生代农民工的政治社会化主要是在学校或毕业后来到城市才形成的，因此受传统的村民文化影响较小。为了更好地融入城市，他们对于参与政治生活更加积极，趋向于一种参与型的公民参与。而老一代農民工更趋向于村民型、臣民型，或者居于两者之间的一种公民参与。因此，无论是从政治社会化的过程，还是从政治参与的意识来看，新生代农民工都比父辈要更加积极地参与到政治生活当中。

三、农村“空心化”下的村民自治主体“错位”与“缺位”

（一）“空心化”对村民自治主体“错位”形成助力

村民自治这一概念早在19世纪20年代就已经提出，但是作为一项制度规定最早出现在1982年的《宪法》。1982年我国修订颁布的《宪法》第111条，规定“村民委员会是基层群众自治性组织”。对于村民自治的概念，我国政界和学术界一致认为：“村民自治就是农民作为主体，对村内事务进行自我管理、自我教育和自我服务，以保障自身的权利和履行义务的一种组织方式。”自20世纪80年代以来，在结束了人民公社的组织管理形式之后，村民自治作为村民自我管理的形式逐步走向成熟，但是改革开放给乡村管理带来红利的同时也暴露出一些问题。来自“乡政”和村党支部的干预导致村民不能正常管理本村事务，形成村民自治主体的“错位”。从村民自治主体来讲，一方面，表现在村民以外的主体因素。“乡政”对“村政”的干预，《村委会组织法》第4条规定了乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。但事实上由于乡镇政府是最基层政权，作为县和村的连接点，都会对村民自治施加压力。还表现在村党支部对村委会的影响。《村委会组织法》第3条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用：依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”但是在实际运作中，因为村两委成员兼有村党支部和村委会的双重身份，以及村委的党员身份，使得村党支部包揽了村内的事权、财权等重要事务。

那么怎样判断村民是否拥有了主体地位，充分行使了自己的权利呢？村民自治主体应包括两个特征：首先，村民自治主体必须是法律上规定的享有村民自治权利的主体；其次，村民自治主体必须能够依法参与村民自治活动、行使村民自治权利。村民自治主体既享有村民自治权利同时也能行使村民自治权利[4]。由于农村劳动力的外流，这些具有较高政治素养的村民不能参与到村民自治的日常事务中来，村民自治主体缺失，自治的有效性就不能得到保障，“乡政”与村党委对村务形成干预就有了更大的空间。

（二）“空心化”造成村民自治主体缺位

大量农民工进城务工造成了农村的“空心化”，而村民自治是村民的自治，村民自治主体是村民自治的核心因素。村民自治是一种广大村民群众广泛参与村庄公共事务的直接民主形式，是农村基层的群众自治，要求由村民自己管理本村事务，广大村民群众以主人翁的身份自觉参与到公共生活中，自主管理本村事务。据统计，2010年我国农民工总量达到2.42亿人，其中外出农民工1.53亿人。至2015年，农民工人数更是达到了2.74亿人，外出农民工的人数为1.68亿。因此，缺乏群众基础的村民自治势必会使村民自治出现合法性危机，村民不能了解村内的具体情况，就不能很好地维护自身的利益，也不能履行基本的义务。村民群众是村民自治的主体，村民会议和村民代表会议是村民自治的组织和权力机构。村民会议由于参加会议人员相对要少得多，容易召集，有利于提高民主决策的效率而成为村民民主决策的主要形式。根据我国《村委会组织法》第20条规定“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表”。村民代表的产生方法一般有两种：一是根据村住户的多少，由村民按户推选产生，一般五户至十五户推选一人；二是由各村小组推选产生。中国有2.7亿的农民工离开农村来到城市，而留在农村的大部分是“6199部队”，作为村民代表的青壮年只有在村里进行换届选举等重大事务的时候才返乡。常年脱离农村生活的外出农民工逐渐对自己的家乡由熟悉到陌生，甚至有些童年的时候就离开家乡，对农村事务更是一无所知。他们只是拥有农民身份，其实已经完全适应了城市的生活而急于融入城市。与此同时，《村委会组织法》对于村民代表资格的规定是在本村居住六个月以上的村民才具有村民代表的资格。这就决定了常年在外打工，“候鸟式”返乡的农民工们即使因为自家的土地、房屋等财产依然在农村，也不能作为村民代表参与到民主决策中，更不用说日常的民主管理、民主监督。村民自治主体的“缺位”和“失位”使村民自治的合法性受到挑战，村民作为真正的自治主体得不到保障，不利于村民自治的民主化建设。

四、村民自治主体的回归

近年来，村民自治主体的构成又有了新变化，退休老干部重新出任村干部成为了乡村治理的新乡贤，这无疑是对村民自治主体的有效补充。退休老干部具有多年丰富的从政经验，而且掌握着一定的政治资源，对村民自治做出越来越多的贡献。但是他们再次回到农村开展工作也会存在一些问题。比如在城市工作和生活多年，家属都长期在城市生活，那么退休老干部必须往返于城乡之间。乡镇政府和村委会应了解具体情况，对这些退休老干部以及家属给予住房等生活保障，以留住退休老干部。另外，各级政府应给予退休老干部以政策性支持，支持他们招商引资，对村民集体贷款提供优惠政策等。为促进退休老干部返乡常态化，乡镇政府和村委会还应完善干部管理体制机制，完善对于退休老干部的管理。

农村留不住人，新生代农民工不愿返乡，这是现在农村自治主体缺失的根本原因，而农村留不住人则是因为农村经济不发达。由于城镇化的发展，农民失去了赖以生存的土地，在“民以食为天”的中国，没有土地的农民必然会另寻出路。即使还留有部分土地，也是贺雪峰所说的半耕半工式的农户。新生代农民工长期在城市务工，已经完全脱离了农村的生活和农业生产，徒有农民之名，其实已经在向新市民转变。农村发展是得靠政府和社会各界的帮扶，但是最主要还是得靠农民自主创新。“中国第一村”华西村、安徽凤阳县小岗村都是农村改革的典范。只有农村經济发展了，农民最基本的温饱问题解决了，农村才会留住人。另外，对于返乡的新生代农民工也要给予优惠政策，鼓励农民自主创业，加大农业补贴力度。

对于原有的村民代表要加强培训，紧跟时代步伐，实现村级管理的现代化。现在农村两委普遍存在着开会才露面的现象，平日都不在村里的工作岗位上，这样很难对村里的日常事务进行掌握。乡镇政府应做好对村委的考勤监督，做好对村干部的理论知识培训，提高其政治参与能力。村民自治主体是维护村民自治权的核心，特别要转变村民自治主体的传统政治观念，作为村民与上级政府的桥梁，及时掌握村民的利益诉求，做好上传下达才会减少群体性事件的发生。很多农民维权的突发事件都是因为农民在自己合法利益得不到很好保障的情况下情绪得不到疏解才酿成的，如果能及时了解农民的情况、传达农民的意愿，对农民做好情绪疏导工作，也许就不会发生那么多的农民上访事件。

参考文献：

[1]周祝平.中国农村人口空心化及其挑战[J].人口研究，2008（32）.

[2]贺雪峰.中国农村家庭代际分工分析[J].统计与管理，2015（10）.

[3]赵排风.城市化进程中新生代农民工有序政治参与问题研究[J].河南社会科学，2008（4）.

[4]褚海梅.村民自治主体的错位与回归[D].济南：山东大学，2010.