地方政府民生性公共服务满意度评价研究

官 永 彬 刘 陈 倩 廖 小 琴 熊 楠

(重庆师范大学 地理与旅游学院，重庆 400047)

地方政府民生性公共服务满意度评价研究

官 永 彬 刘 陈 倩 廖 小 琴 熊 楠

(重庆师范大学 地理与旅游学院，重庆 400047)

为公众提供社会保障、基础教育和医疗卫生等民生性公共服务理应是现代政府的一项基本职责。文章利用微观样本数据，实证评价了地方政府民生性公共服务的满意度情况。研究结果发现：(1)民生性公共服务满意度总体偏低，这与公众的合理预期相比仍存在较大的改善空间；(2)民生性公共服务满意度排名靠前的是社会保障、基础教育和公共安全三项公共服务，而备受公众关注的医疗卫生和环境保护两项公共服务的满意度排名比较靠后；(3)民生性公共服务满意度在不同居住地区、收入层次、年龄阶段以及受教育程度特征的群体间存在显著的差异性。为了改善民生性公共服务满意度，我们可将政策着力点放置于改革政府绩效考核体制、加强重点领域民生建设、完善公众参与机制以及构建政府回应机制等多维层面，以此提升地方政府民生性公共服务供给的有效性，增进民生福祉。

民生性公共服务；满意度；民生改善

一、引 言

保障和改善民生是当前我国经济社会转型的内在要求和重要途径，而社会保障、基础教育、医疗卫生以及环境保护等公共服务与民生福祉息息相关。与改革开放三十余年来经济方面取得的举世瞩目成就相比，我国民生性公共服务的发展却比较滞后。为了解决经济增长与民生发展的失衡问题，促进社会公平正义，党和政府顺应时代要求作出了统筹经济社会发展的重要战略部署。党的十七大报告明确指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设”，以此“着重保障和改善民生” 。在中国现有的分级财政体制下，基础教育、医疗卫生等民生性公共服务的供给职责主要由地方政府承担。为了响应中央政府的战略要求，拥有多重目标的地方政府也逐渐扩大了民生领域的公共支出力度，但实施效果并不十分显著。《小康》研究中心(2008)的公共服务满意度调查结果显示，不满意地方政府公共服务整体供给情况的受访者比例接近70%[1]。这意味着，改善民生性公共服务的供给效果(满意度)不能仅仅依靠财政资源的增量投入，更为重要的是增强民生性公共服务供给规模和供给结构与辖区居民公共需求意愿的匹配性，进而才能提高辖区居民对民生性公共服务的满意度和获得感[2]。有鉴于此，我们假定公共服务领域的地方政府与辖区居民之间的关系为市场经济中企业与顾客之间的关系，利用微观样本数据考察民生性公共服务满意度的基本事实与改善路径，以此为相关的民生改革政策提供理论依据和实践参考。

二、问卷设计、调查过程与检验

(一)问卷设计和内容

民生性公共服务满意度调查问卷的设计前提是界定民生性公共服务的内涵与外延，但已有文献并未对此达成共识。有学者基于一定阶段民生性公共服务所涵盖的最小边界角度，认为民生性公共服务是促进社会公平正义，维护居民基本生存权和发展权而必需供给的公共服务[3]52。民生性公共服务与居民的低层次消费需求直接关联，并且居民对民生性公共服务的需求具有无差异性[4]。由此可以看出，民生性公共服务具有基础性、公益性和阶段性等多维属性。这意味着，民生性公共服务必须由政府部门来承担和满足，以此充分保障居民的基本福利水准[5]。为此，党的“十七大”报告明确指出：“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。”基于民生性公共服务的内涵与外延，并结合“十七大”报告所关注的民生重点，我们调查的民生性公共服务主要包括社会保障、基础教育、医疗卫生、环境保护以及公共安全等五类公共服务。遵循系统性、独立性和可获得性的指标设计原则，并借鉴陈天祥等(2010)的指标设计方法，[6]269我们系统构建了民生性公共服务满意度评价指标体系的基本框架。

表1 民生性公共服务满意度指标体系构成

从表1中可以看出，该框架具体包括了1个一级指标即民生性公共服务满意度，5个二级指标即社会保障满意度、基础教育满意度、医疗卫生满意度、环境保护满意度和公共安全满意度，以及11个三级指标。五类单项民生性公共服务满意度的三级指标分别为：(1)社会保障公共服务，包括基本医疗保障满意度和养老保障满意度；(2)基础教育公共服务，包括教学条件满意度和择校公平性满意度；(3)医疗卫生公共服务，包括医疗服务质量满意度、医疗收费标准满意度和环境卫生状况满意度；(4)环境保护公共服务，包括生态环境状况满意度和环境污染整治满意度；(5)公共安全公共服务，包括社会治安状况满意度和食品药品安全满意度。民生性公共服务满意度是辖区居民对地方政府所提供的公共服务满足自身需求程度的一种主观性判断，这种判断本质上并没有清晰的分界点。为此，我们在问卷调查中采用李克特五级量表(Likert scale)将民生性公共服务满意度划分为“非常满意”、“满意”、“一般”、“不满意”以及“很不满意”。在结合相关专家意见和问卷式调查遴选基础上，我们最终形成调查所用的民生性公共服务满意度调查问卷。该调查问卷主要由三部分组成：第一部分是辖区居民对民生性公共服务的满意度调查；第二部分是地方政府治理水平调查；第三部分是调查对象的人口特征。

(二)调查过程与样本描述

本文所采用的数据来源于2012年、2013年以及2014年7月份课题组的实地调查。此次调查主要考察辖区居民对本市或本县政府提供的社会保障、基础教育、医疗卫生、环境保护和公共安全等五类民生性公共服务的满意度情况，实地调查范围包括东部地区的江苏、浙江和福建3个省份，中部地区的湖北、江西和安徽3个省份以及西部地区的四川、云南、贵州和重庆4个省市。为了确保受访者对享受的民生性公共服务满意度做出相对独立的评价，我们将年满18岁以上、没有沟通障碍且积极配合调查的居民作为调查对象，并且采取匿名调查的方式。此外，我们对满意度调查问卷所有问题的设计力求简单易懂，使不同受访居民都能够清晰理解，以此来确保调查数据的有效性和真实性。结合本次民生性公共服务满意度调查的目的，我们选择了定点拦截和入户调查相结合的方法。本次调查共发放调查问卷1800份，回收有效问卷1693份，有效问卷回收率94.06%。

表2 调查样本的基本特征

表2报告了调查样本特征的基本统计结果。从中可以看出，受访者以女性为主，占总样本的57.65%，女性比例高于男性比例的原因可能是女性在家时间较多，并且，女性受访者更易配合项目的调查。受访者的年龄主要集中在18～50岁之间，呈现出以中青年为主的特征。受访者的文化程度分布较为均匀，总体上以本科及以上学历为主，占总样本的29.36%，小学及以下的占10.39%，初中的占22.39%，中专或高中的占25.16%，大专的占12.7%。受访者为已婚状况的居多，所占比例为66.15%。受访者的常年居住地以城镇地区为主，占总样本的54.30%，农村的占45.70%。从受访者月平均收入来看，1500～3000元的最多，占总样本的36.74%，其次为1500元以下的占30.36%，3001～5000元的占22.8%。另外，受访者主要在企业部门工作，占总样本的45.54%，政府和事业单位的仅占11.93%。

(三)问卷信度和效度检验

调查问卷是调查研究中的常用工具，但其信度和效度只有在可接受的范围之内时，调查问卷的统计分析结果才具有价值。调查问卷的信度是指问卷测度结果的一致性或可靠性程度。根据所关心的重点不同，问卷的信度评价中可以从内在信度和外在信度两个层面加以分析。本文评价的是问卷的内在信度，即考察调查问卷中的一组问题是否测度同一个概念，或者说判断问题项的内在一致性如何。若问卷具有较高的一致性则意味着同一群受访者接受关于同一项目的各种问卷调查所得到的各测度结果间显示出显著的正向相关[7]。内在信度最常用的评价方法是Cronbach'a Alpha一致性系数，一般认为，内在信度系数大于0.7，子项目的系数大于0.6，那么，该调查问卷具有较好的内部一致性。此次民生性公共服务满意度调查问卷量表的Cronbach'a Alpha一致性系数为0.796，大于0.70，表明此次满意度问卷量表的内部信度较高。

表3 民生性公共服务满意度量表的Cronbach'a Alpha系数

调查问卷的结构效度通常是指问卷能够测量理论的概念或特质的程度，也就是问卷测度的概念具有科学意义并符合理论构想。如果调查问卷测度相同概念的项目之间彼此高度相关(收敛效度)，而测度不同概念的项目之间彼此低度相关(区别效度)，则该调查问卷具有较高的结构效度。关于问卷结构效度的测度，kerlinger(1986)提出了判断单个项目分数和总分数的相关系数法以及因子分析法两个方法[8]。遵照kerlinger(1986)的建议，我们首先采用探索性因子分析法(Exploratory Factor Analysis)检验民生性公共服务满意度量表的结构效度。因子分析的主要目的是减少变量数目以确认数据的基本结构和尺度，本文实际分析时运用主成分分析方法(principle component analysis)，因子分析的旋转方式采取最大方差法，并基于特征值大于1作为因子选取的条件。从满意度量表的因子载荷量看，取样足够度KMO度量值大于0.8，且样本分布的Bartlett球形检验值显著。此外，满意度量表在所属公因子的载荷量总体上高于最低临界水平0.5，说明民生性公共服务满意度量表的设计符合结构效度要求。基于稳健性考虑，我们也测度了民生性公共服务单项满意度分值和总体满意度分值间的相关系数，发现两者的相关性十分显著，意味着民生性公共服务满意度量表具有足够的效度。

三、民生性公共服务满意度的评价结果与分析

(一)民生性公共服务满意度的总体评价

表4报告了受访居民对民生性公共服务的总体满意度情况。调查结果显示，受访居民对当前地方政府提供的民生性公共服务的平均满意度指数为62.09。从满意度分布结构看，受访居民中29.85%的居民对民生性公共服务表示“满意”，3.66%表示“非常满意”，两者合计比例占33.51%，仅有23.4%的受访居民表示“很不满意”或“不满意”(3.33%表示“很不满意”，20.07%表示“不满意”)。另外，43.09%的受访者对民生性公共服务持中立态度，说明增强地方政府民生性公共服务供给的匹配性将有助于显著提高此部分群体的公共服务满意度。总的来说，绝大多数受访居民对民生性公共服务作出了正面(满意与非常满意)和中性(一般)的评价，此三项(满意、非常满意和一般)的满意率比例达到76.6%，这与近年来地方政府不断完善民生性公共服务体系，增加民生财政投入力度息息相关。但我们也要看到，受访居民中持“满意”和“非常满意”态度的比重不高，说明当前民生性公共服务的供给质量和水平与居民日益增长的多元且异质的公共需求间仍存在一定差距，意味着地方政府民生性公共服务的供给效果还有较大改善空间。

表4 受访居民对民生性公共服务的总体满意度

(二)民生性公共服务满意度的单项评价

受访居民对不同民生性公共服务项目的满意度存在明显差异，民生性公共服务满意度指数排名靠前的是社会保障、基础教育和公共安全三项公共服务，而备受公众关注的医疗卫生和环境保护两项公共服务的满意度指数排名靠后(见表5)，此结论与国务院发展研究中心“中国民生指数研究”课题组(2015)[10]的调查结果比较一致。

在此次调查的五个民生性公共服务领域中，受访居民满意度指数评价最高的是社会保障，满意度指数达到65.32。调查中有近40%的居民表示“满意”或“非常满意”，45.0%的居民表示“一般”，仅有15.5%的居民表示“不满意”或“很不满意”。社会保障是国家和社会为了保证公民的基本生活权利，增进公民的生活福利水平而对社会成员提供的各种规范化保障。从世界各国社会保障的内容上看，社会保障体系一般包括社会保险、社会救济和社会福利三大类，其中最重要的组成部分是社会保险，而社会保险的核心又是医疗保险和养老保险。调查结果显示(见表5)，基本医疗保障指标的满意度指数为66.34，是民生性公共服务11项具体指标中满意度指数最高的一项。此外，养老保障的满意度指数也达到了64.10。意味着随着“十七大”以来社会保障覆盖面的拓宽以及保障能力的提升，社会保障服务已得到了居民的普遍认可。

教育权是居民享有的基本权利，也是实现个人真实自由的重要条件。调查显示，随着义务教育事业的大力发展，受访居民对基础教育的满意度总体较高，基础教育的满意度指数为62.64。36.09%的受访居民对基础教育持正面评价，40.19%的受访居民处于中间状态，持负面评价的比例只占23.72%。基础教育的持续均衡发展离不开完善的教学条件和公平的教育资源配置。调查结果表明，教学条件的满意度指数达到66.16，在民生性公共服务具体指标的满意度指数排名中位列第二；而择校公平性的排名却比较靠后，满意度指数仅为59.12，低于民生性公共服务具体指标满意度指数的平均值(61.86)。教育公平是社会公平的重要基础[11]41，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》已把促进教育公平作为国家的基本教育政策。为此，地方政府未来在推动基础教育事业发展过程中，不仅要大力改善教学条件，更要在城乡间公平配置教育资源，切实保障城乡居民平等享有受教育机会的权利。

公共安全是为居民提供的稳定外部环境和秩序，从而保障居民的人身和财产安全。问卷调查结果显示，受访居民对公共安全的满意度指数为62.58。公共安全涉及生产安全、消费安全、社会安全以及国防安全等范围，我们选择食品药品安全(消费安全)和社会安全两个公众迫切关心的民生领域加以调查。社会治安状况的满意度指数(65.02)在所有民生性公共服务具体指标体系中排名第三，仅次于基础教育的教育条件指标，近40%的居民对当前社会治安状况表示“比较满意”或“非常满意”。而食品药品安全方面的满意度指数(60.14)相对靠后，受访者的满意率仅为26.46%。这可能与近年来出现的“毒奶粉”“地沟油”“廋肉精”“鱼腥草”等食品药品安全事件的负面影响有关。意味着地方政府应该持续加强对食品药品安全的有效监管。

环境权是每个公民享有的基本权利之一，其权利的真正实现有赖于环境保护服务的有效且公平的供给。调查显示，受访居民对环境保护的满意度指数为60.38，在五类民生性公共服务满意度指数排名中位列倒数第二位，也低于民生性公共服务平均满意度指数(62.09)。受访居民中有30.86%的居民表示“满意”或“非常满意”，而表示“不满意”或“很不满意”的比例也接近30%。从生态环境的具体评价指标看，生态环境状况的满意度指数为60.82，环境污染整治的满意度指数仅为59.76，处于及格线以下的水平。党的“十七大”报告旗帜鲜明提出要建设“生态文明”，要求各级政府“加强水、大气、土壤等污染防治”，努力“改善城乡人居环境”，并把环境保护作为约束性指标对地方政府的政绩加以严格考核。因此，地方政府应将环境综合治理纳入环境保护工作的重点，为城乡居民提供良好的生态环境。

医疗卫生包括基本医疗服务和公共卫生服务两个部分。前者是指在一定的历史时期内政府为辖区居民提供的能够满足其基本医疗需求并且居民可以承担的适宜医疗服务；后者则是由政府机构(公共卫生部门)提供的，以预防疾病为主要手段的公共服务。两者都旨在保障和维护居民的生命健康权利，因为健康权是居民享有其他权利的基础。调查显示，受访居民对医疗卫生服务的满意度评价最低，仅仅为59.45，有近30%的受访居民表示出“不满意”或“很不满意”。导致受访居民对医疗卫生服务整体评价偏低的关键因素是医疗收费标准。该项指标的满意度指数只有55.06，持正面评价的受访者比重不到20%，这在民生性公共服务具体评价指标体系中也是最低的。说明“看病贵”依然是当前医疗服务领域的突出问题。

表5 受访居民对民生性公共服务的单项满意度

(三)民生性公共服务满意度的分群评价

民生性公共服务满意度是辖区居民对政府提供的公共服务满足自身需要的一种主观判断。对于同等水平的公共服务，不同特征(如收入水平、年龄阶段、受教育程度等)的居民由于具有不同的公共服务需求偏好，因而会给予不同的主观评价。此外，在现行的城乡二元结构体制下，民生性公共服务的供给呈现出比较显著的城乡差异特征[12]。有鉴于此，为了进一步考察不同群体对民生性公共服务满意度是否存在显著的差异，我们选择居住地区、收入水平、年龄阶段和受教育程度四个维度对总体样本进行分群分析(见表6)。

从居住地区分群样本看，城镇地区居民公共服务满意度普遍略高于农村地区。城镇地区公共服务平均满意度为62.58，而农村地区公共服务平均满意度为61.14，低于城镇地区1.44分。城镇地区居民对社会保障、基础教育和公共安全三项民生性公共服务满意度评价都高于总体平均满意度(62.09)，其满意度依次为65.80、63.30和63.02，农村地区只有社会保障一项较高，满意度指数达到64.42，高于总体平均满意度2.33分。这在某种程度上说明我国社会保障制度已基本实现了城乡覆盖，高覆盖率增强了农村居民的受益获得感。以新型农村合作医疗保险为例，截止2010年底，新农合参保人数达到了8.36亿，参保率高达96.3%[13]。此外，城乡地区居民对医疗卫生和环境保护的评价都低于总体平均满意度，特别是农村地区居民对医疗卫生服务的评价偏低，满意度指数仅仅为57.47，其中医疗收费标准、环境卫生以及医疗服务质量三项具体指标的满意度分别只有53.51、58.87和60.03。意味着推进农村医疗卫生体制改革，解决农民面临的看病难、看病贵等问题仍是当前民生工作的重中之重。

表6 不同特征受访居民的民生性公共服务满意度

注：根据受访者的月平均收入，我们将月平均收入在3000元以下的受访者划分为“低收入群体”，3001-8000元阶段的受访者划分为“中等收入群体”，8000元以上的受访者划分为“高收入群体”。

从收入水平分群样本看，高收入群体民生性公共服务满意度远高于低收入群体，且随着收入水平的上升，民生性公共服务满意度呈现出明显的增加态势。低收入群体民生性公共服务平均满意度仅为61.63，中等收入群体为62.93，而高收入群体上升至63.63。基础教育、医疗卫生、环境保护和公共安全四类民生性公共服务满意度都随着收入增加而逐渐提高，只有社会保障服务低收入群体的满意度(65.20)大于高收入群体(63.65)，其中，低收入群体对基本医疗保障和养老保险两项具体指标的满意度分别达到了66.34和64.07。这可能是因为低收入群体对基本医疗保险、养老保险、社会救济、社会福利等保障型公共服务拥有强烈的需求偏好，而高收入群体更多需求的是医疗卫生、子女教育、公共安全等发展型公共服务。事实上，低收入群体的确成为当前社会保障体系的主要受益者，其切身的获得感自然高于高收入群体。

从年龄阶段分群样本看，年龄较大的群体对民生性公共服务的满意度较高。18岁-40岁年龄阶段的青年群体民生性公共服务平均满意度为61.41，该满意度指数在41岁-60岁年龄阶段的中年群体样本中上升为62.92，而60岁以上阶段的老年群体对民生性公共服务的平均满意度则高达65.71。其中，五项民生性公共服务满意度整体呈现出随着年龄增长而增加的趋势。青年群体对民生性公共服务的满意度远低于老年群体，其中的原因可能是青年群体面临着更重的教育医疗等家庭负担，进而对民生性公共服务的期望值也随之较高，面对同等水平的公共服务，其更容易产生不满意的情绪反应。此外，随着政府和社会对老年化问题的高度关注，老年群体所需的保障型和享受型公共产品或公共服务逐渐得以开发与完善，这大大提升了老年群体在民生性公共服务感知上的认可度。

从受教育程度分群样本看，民生性公共服务满意度总体上在受教育程度较高的群体中更高。其中，本科及以上学历群体对民生性公共服务的评价最高，平均满意度指数达到62.94，而小学及以下群体的民生性公共服务平均满意度只有最低的60.8，初中或高中学历与大专学历两个人群的民生性公共服务平均满意度大致相当。五项民生性公共服务的满意度也具有同样的特征，总体表现出受教育程度越高评价越高的趋势。这可能是源于受教育水平更高的群体在公共服务的可及性程度和获得性程度方面更高。[14]

四、研究结论与政策意蕴

社会保障、基础教育、医疗卫生、环境保护和公共安全等民生性公共服务的有效且公平供给是公民生存权与发展权的重要保障。在中国现有的分级财政体制下，地方政府承担了民生性公共服务的主要供给职责。本文利用微观样本数据，创新地将顾客满意度理论应用于民生性公共服务领域的评价中。研究结果发现：(1)民生性公共服务满意度总体偏低，其平均满意度指数仅为62.09，民生性公共服务的供给效果与公众的合理预期之间尚有一定的距离；(2)民生性公共服务满意度指数排名靠前的是社会保障、基础教育和公共安全三项公共服务，而备受公众关注的医疗卫生和环境保护两项公共服务的满意度指数排名靠后；(3)民生性公共服务满意度在不同居住地区、收入层次、年龄阶段以及受教育程度特征的群体间存在显著的差异性。[15]

保障和改善民生，增进人民福祉是世界各国政府追求的最终目标，而教育医疗等保障性公共服务与民生福祉高度关联。《中共中央“十三五”规划建议》特别指出要加强义务教育、就业服务、社会保障、医疗卫生等基本公共服务，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会。因此，为了提升地方政府民生性公共服务供给的有效性或满意度，改善民生福利水平，我们应将政策着力点放置于以下几个层面：一是改革地方政府绩效评价机制，注重民生发展绩效的考核；二是积极响应关切民生，加强医疗卫生和环境保护公共服务领域的民生工作；三是完善公众参与机制，促进公共决策的科学化和民主化[12]；最后，坚持民生需求为导向，构建满足不同群体公共服务需求的地方政府回应机制。

[1] 《小康》研究中心.转型期的公共服务 2008中国公共服务小康指数：67.2[J].小康,2008,(3).

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[责任编辑：朱丕智]

Study on the Satisfaction Evaluation of Local Governments’ Public Service

Guan Yongbin Liu Chenqian Liao Xiaoqin Xiong Nan

(School of Geography and Tourism, Chongqing Normal University, Chongqing 400047, China)

Effective and fair supplement of public services is an important guarantee for the public’s right, and it is also a basic duty of the modern government to provide public services for people’s livelihood. Using the micro sample data, the paper evaluates the satisfaction degree of local government public services. Empirical results show that the public service satisfaction is generally low, the satisfaction of health care service and environmental protection service is lower than other public services, and public service satisfaction has significant differences among different groups. Finally, this paper proposes an effective path to improve public services satisfaction and promote the well-being of people’s livelihood.

public services of people’s livelihood; satisfaction; improving people’s livelihood

2016-05-17

官永彬(1978-)，男，重庆师范大学地理与旅游学院，副教授、博士。

国家社科基金一般项目“民生导向的政府公共服务绩效评价与改善研究”(12BGL119)。

IF12

A

1673—0429(2017)01—0091—09