湖南省城镇化发展现状调研报告

曹珍

摘 要：以湖南省为研究案例，分析湖南省城镇化建设取得的成就及现状，从坚持双轮驱动、节约利用资源、完善城市体系、城乡统筹发展等四个方面，为构建湖南省新型城镇化发展的战略框架，政府及相关决策部门制定积极稳妥的城镇化推进政策建言献策。

关键词：湖南省；城镇化；发展瓶颈；对策思考

中图分类号：F299.21 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）33-0122-03

一、湖南省城镇化发展基本情况

1.城镇化水平稳步提升。近年来，湖南省一直秉承循序渐进、集约发展、节约土地、合理布局的原则，在“四化两型”战略目标的指导下，以长株潭地区为试点，努力冲破城乡二元结构，推动城乡、区域、社会、经济的协调发展。“十二五”期间，湖南省城镇基础设施建设日趋完善，城镇化进程明显加快。2014年末，全省城镇人口达到 3 320.11 万人，城镇化率为 49.28%，与 2013 年相比，全省城镇人口增加了 111.3万人；城镇化率比上年提高了 1.32 个百分点。2015年末，城镇化率为 50.89%，与 2014 年相比，城镇化率比上年提高了 1.61个百分点，较“十一五”末提高7.59个百分点，年均提高1.52个百分点。全省城镇人口较“十一五”末增加606.87万人，增长21.33%。

2.城镇化水平与全国平均水平差距逐年缩小。作为农业大省的湖南，城镇化发展一直落后于全国平均水平。“十二五”期间，全国城镇化率由49.68%增长到56.1%（见表1），增加6.42个百分点，年均增速1.28个百分点，湖南增长7.59个百分点，年均增速1.52个百分点，高于全国同期水平0.24个百分点。“十二五”期末，湖南省的城镇化率与全国平均水平的差距，已由“十一五”末的6.38个百分点，缩小到5.21个百分点。在全国31个省自治区直辖市中排名21位，较“十一五”末上升1位，在中部六省中仍居第四位。

3.城镇体系结构日趋完善。到2015年末，全省共有300～500万人口的Ⅰ型大城市1个 ；100～300万人口的Ⅱ型大城市7个；50～100万人口的中等城市5个；20～50万人口的Ⅰ型小城市1个。与“十一五”末相比，Ⅱ型大城市和中等城市分别增加了1个，Ⅰ型小城市数量减少了2个，各地级市的规模整体都有较大提高。

4.城市群带动作用初步显现。随着加快长株潭、环长株潭城市群建设战略的实施，全省高铁、高速等交通网络的逐步完善，以长株潭城市群为中心，环长株潭、洞庭湖地区、湘南地区、大湘西地区等区域城镇化都在加速发展，“十二五”期间各区域城镇化率增长均超过7个百分点（见表2），高于全国平均水平。其中，洞庭湖地区和大湘西地区进步尤为明显，分别增长了7.86和8.06个百分点，远远高于7.59的全省平均水平。

二、湖南省城镇化发展过程中面临的瓶颈

1.城镇规模普遍偏小，集聚效应不足。2015年湖南14个市州中，常住人口超过700万的只有长沙、衡阳、邵阳三个市州；从城区人口规模看，全省城区常住人口仅1 621.79万人，不到全省总人口的1/4，地级市城区平均人口不到130万。按照2014年国务院对于城市规模划分标准，湖南没有城区常住人口超500万的超大城市和特大城市，大部分是50～300万人口的Ⅱ型大城市和中等城市。作为城镇化水平最高的长株潭城市群，2015年城镇化率还不到70%，城镇人口还不到1 000万，无论从人口的总规模、人口密度还是经济总量均不及武汉城市圈和中原城市群。

2.城镇化区域发展不平衡。湖南各市州由于地理位置、交通状况、经济基础等差异较大，城镇化发展不平衡。2015年，长株潭城市群的城镇化率已经达到67.74%，高于全省平均水平16.85个百分点，而基础最薄弱的大湘西地区城镇化率仅为42.59%，低于全省平均水平8.3个百分点，与长株潭城市群差距更是高达25.16个百分点。14个市州中城镇人口超过乡村人口的只有长沙（74.38%）、湘潭（58.28%）、株洲（62.1%）、岳阳（54.01%）、郴州（50.34%），最低的湘西自治州仅为41.13%，低于全省平均水平近10个百分点。其次，县域城镇化率普遍偏低。71个县的人口总数为4 128.06万人，占全省总人口的60.86%，但其中城镇人口却只有1 650.35万人，只占全省城镇人口的47.81%。平均城镇化率只有39.98%，低于全省平均水平超过10个百分点。县乡小城镇发展滞后是影响全省城镇化发展的重要因素。

3.经济下行，城镇化发展内生动力不足。近几年，湖南的城镇化主要依靠各级政府大规模的基础设施建设和行政区划调整来推动。与2010年相比，2015年湖南新增城镇单位数2 877个，增长高达32.58%。2015年10月，《湖南省乡镇区划调整改革工作方案》公布，计划2016年年底前，合并乡镇500个以上，合并建制村16 000个以上。但受国际经济不景气和国内产业结构调整的双重影响，2011年以来湖南省主要经济指标增速都出现了大幅下滑（见下页表3），2015年财政收入增速只有2011年的1/4，全省固定投资增速只有2011年的一半，出口额增速更是出现负增长。

4.城镇化的发展质量有待提高。2010—2015年，全省城市建成区扩大超过100%，而吸纳的城镇人口只增长了21.33%。人口城镇化的速度远远低于土地城镇化。同时在土地城镇化快速推进的同时，城镇对农村转移吸纳能力不增反降，2015年全省规模以上企业数量和在岗职工人数相比2011年分别下降了32.86%和18.28%；其次，农业转移人口市民化进程滞后。2015年城镇养老保障参保人数为1 160.7万人，城镇医疗保险参保人数2 660.5万人，但相对于3 451.88万城镇人口，覆盖率分别只达到33.63%和77.07%。如果没有提供足够的就业机会与有力的社会保障，人口城镇化将只会是一句空话。

三、推进湖南省新型城镇化发展的对策思考

1.坚持双轮驱动，工业与第三产业同步发展。工业化是城镇化发展的动力和基础。湖南还处于工业化中期阶段，城镇发展对工业的依赖程度非常高，必须优先发展工业生产，实现工业化和城镇化的协同发展。同时，借鉴发达国家城镇化高级阶段第三产业作用高于第二产业的经验，重视发展生产性服务业和消费性服务业，构建适应现代经济与城市发展的产业结构。

2.节约利用资源，改善人居环境。湖南人口众多，人均资源不足，环境容量有限，面临的外部约束更为严格。因此，推进城镇化必须吸取发达国家城市化的教训，走资源节约型、环境友好型的城镇化道路，实现能源资源集约利用，重视生态和人居环境的保护及改善。

3.完善城市体系，推动大中城市与小城市、城镇协调发展。大城市对区域经济发展的带动作用，取决于与中小城市、中心镇和一般小城镇发展而成的城镇群和城镇连绵区的关联程度，关联度越高，带动作用越明显。因此，推进湖南城镇化，既要打造以特大城市和大城市为主体的聚集区，形成聚集经济，也要加快发展中小城市和小城镇，实现大城市与中、小城市和中心城镇、小城镇的协调发展。

4.城乡统筹发展，加快一体化步伐。湖南城镇的基础设施还不完备，居民生活还有诸多不便，必须全面改善城镇基础设施条件，构建宜居城镇。湖南也是农业大省，农村人口众多，面积广阔，各方面发展都远落后于城镇。湖南实现城镇的可持续发展，必须将落后的农村改造成为现代化的新农村，促进城乡的协调发展，逐步实现城乡一体化。

四、结语

新型城鎮化发展的最终目标是实现城乡的和谐发展，提高人们的幸福水平。本报告立足对新型城镇化发展的新形势、新目标、新导向，从坚持双轮驱动、节约利用资源、完善城市体系、城乡统筹发展等四个方面，构建湖南省构建新型城镇化发展的战略框架，为政府及相关决策部门制定积极稳妥的城镇化推进政策积极建言献策。[责任编辑 刘兆峰]