高职院校内部控制体系在群体中的“共性”与“个性”探析

●管晨智 管友桥

高职院校内部控制体系在群体中的“共性”与“个性”探析

●管晨智 管友桥

高职院校内部控制体系建设不但是各级政府的强力要求，也是单位自身发展的战略需要。在其体系构建的研究过程中既要兼顾与其他行政事业单位在理论依据、法规依据、部分控制内容的同一性，更要突出其控制目标、内容与模式上的差异性。结合高职院校的实际，制定个性化的内控体系才可能具有较高的实用性。

内控体系 同一性 差异性

企业内部控制体系的构建，经过长时间的理论研究与实践检验，现已基本上形成了相对科学的体系。在此基础上，行政事业单位内部控制体系的构建已经提上各级政府与各部门、各单位的重要议事日程，高职院校构建适合自身发展需要的内控体系显得十分必要。

一、高职院校内部控制体系构建的必然性

高职院校内部控制体系的构建不但是国家的要求，而且也是本单位实现科学治理、规范业务程序、提高管理水平的需要。

（一）各级政府的强力推动

财政部于2012年、2015年与2016年分别对行政事业单位内部控制的同一问题下发3个文件，部分省级财政部门也相继出台相关政策，例如湖南省财政厅针对该问题在2016年分别以湘财会（2016）7号、湘财会（2016）12号、湘财会（2016）16号连续发文。经过湖南省委与省政府研究，要将行政事业单位内部控制的建设与落实问题纳入到对各级政府的年度绩效考核，并与财政转移支付等拨款直接挂钩；行政事业的各部门、各单位每月要上报建设进度，各级政府要组织定期或不定期对所属部门与单位进行考核打分，并与部门或单位的绩效考核、经费拨款直接挂钩；各部门、各单位的决算报表必须要附本单位的内部控制报告。国家强力推行行政事业单位内部控制规范的建设，力度如此之大实属罕见，故高职院校的内部控制体系不是要不要构建，而是如何科学构建的问题。

（二）单位发展的自身需要

科学构建内控体系既是国家政策的要求，又是为了学院的战略发展。科学的内控体系有效运行，对于促进高职院校治理结构的完善与改革、提升整体的管理水平、预防腐败、保护资产的安全完整具有一定的现实意义。

1、有利于学校各项战略目标的实现。高职院校的战略目标指向主要是办学层级、办学规模与专业结构等三个方面，而每一个目标的指向均涉及人员结构的调整、人才的引进、教学设备的购置、教学设施的建设，在这些目标的确定、目标的实现过程中若没有一套完整的内控制度对其操作的必要性、规范性、可行性进行科学、系统的论证与监控，就很难保证其目标的正确性与实现目标的顺畅性。战略上的错误对学校所带来的风险将是灾难性的，故健全和完善高职院校内部控制的终极目标就是促进其在教育发展过程中各项战略目标的实现。针对内部控制建设过程中存在的问题进行科学、系统的研究，有助于健全和完善其内部控制体系，为学校的可持续发展与目标的实现提供强有力的制度保障。

2、有利于化解高职院校日常的运行风险。高职院校的日常运行风险无时不在、无处不在。如在融资方面存在财务风险，教学方面存在质量风险，学生管理存在安全风险，科研方面存在学术风险，人事管理存在廉政风险，后勤方面存在保障风险，项目建设存在效率效益风险。为了有效规避办学风险，防止不同业务、不同层级的营私舞弊或腐败现象发生，防治不同部门与不同岗位不作为、乱作为，促使教学管理与行政服务有序高效运行，很有必要系统梳理高职院校的业务流程并找出风险点，在此基础上探讨化解风险的机制。

3、有利于规范高职院校日常工作的高效运转。学校的日常事务庞大而繁杂，既有学生的专业教学，又有学生的思想道德熏陶，还有学生的人身安全保护；既要抓教育教学质量，又要抓招生与就业，还要积极筹措保运转、促发展所需的资金。许多高职院校没有厘清日常工作之间的逻辑关系，没有科学合理规范业务的流程，没有将责、权、利有机结合，致使工作秩序混乱、质量低劣。为此，建立和完善内部控制体系，能够克服职责不明、分工不清、业务流程混乱的现象，能够克服为了一己之利致使有些事抢着做、有些事不愿做的争权局面，能够提高高职院校的现代化管理水平，有效控制、指挥和协调内部各部门的业务运行，规范、有序提高其运行效率。

4、有利于提高学院的财务管理水平。高职院校的日常业务运行最终均会涉及资金的使用与资产的管理，均存在不相容职务需要科学制衡的问题。对不同业务的不同岗位进行系统的研究其如何制衡，不但有利于资金使用安全与提高其使用效率，而且还有利于确保学校资产的完整无损。内部控制体系的建立和完善，不但有助于提高财务管理水平、防治腐败、有效化解办学风险、提高资金的使用效益，而且保证了高职院校会计信息质量的可靠性和完整性，高质量的会计信息又有助于学校管理层对学院的发展战略及时做出正确的判断与决策。

国家的强力推动，单位自身发展的需要，促使许多部门、单位根据自身的特点积极构建并践行适合自身治理（管理）与发展需要的内控体系。有些学校从本单位各部门中抽调专业技术人员组成专门的研究开发团队，单位的主要负责人不但积极参与研发，而且尽可能地为研发团队提供宽松的环境与经济保障；有些学校受自身专业技术力量的限制，采取购买服务的方式，委托第三方进行研发。当然，有些学校还在朦胧中，有些学校还在彷徨中。无论采取何种方式构建内控体系，均要认真领会高职院校与其他行政事业单位在内部管控中存在的同一性与差异性。

二、高职院校内控体系在群体中的共性

高职院校作为行政事业单位的重要组成部分，在构建内控体系时要注意体现与其他部门、单位的同一性。

（一）理论依据的同一性

枣树叶片的光和速率以及枣树的蒸腾作用是影响枣树果实形成的两个重要生理特性，光和速率影响枣树植株营养的输送和吸收、蒸腾作用直接影响枣树的产量，因此研究施肥和覆盖对枣树光和生理特性的影响有一定的必要性。试验结果表明，经过覆膜处理的枣树叶片的光和速率优于未经覆盖处理的枣树，原因主要是覆盖处理改良了枣树的土壤质量，降低了土壤的水分蒸发量，改善了土壤盐碱化情况，减轻了缺水对于枣树造成的伤害。

无论是行政机关，还是其他的事业单位，他们构建内控体系的理论依据均应是COSO理论。这一理论在国际上比较权威，得到了我国与其他国家的普遍认可和借鉴。该理论主要是美国反虚假财务报告委员会下属的发起组织委员会（COSO）1992年发布的《内部控制——整体框架》（Internal Control-Integrated Frameword， 也 称COSO报告），2011年12月，又进行了实质性的修改与征求意见，于2013年5月14日发布 《2013年内部控制——整体框架》及其配套指南，提出了内部控制体系建立需坚持的17项原则，以及支持这些基本原则的81个属性。经过修改后的COSO理论为实体设计内控体系提供了更加全面、明晰的指南，也可以用来检验内控体系构建的有效性。《内部控制——整体框架》中的内部控制主要由五个要素组成：

1、控制环境。它是指单位进行内控必须具备的条件，决定了单位内控的基本框架与水准。如设立机构、制定制度、明确职责，决策权、执行权与监督权要相互分离与制衡，吸引、发展与留住优秀人才，要有诚信与正确的道德价值观等。任何部门、单位的内控体系建设，首先都应该进行控制环境的建设，它是其他四要素的基础。

2、风险评估。它是指对单位的业务流程进行科学的梳理，从每项流程的每个节点上找出风险点，分析风险对单位营运目标的影响度，为下一步进行风险管理提供基础。

3、控制活动。它是保证单位管理活动得以顺利进行的政策流程，即对业务活动的风险进行有效预防与化解的措施，以政策措施保证单位营运目标的实现。

4、信息与沟通。控制活动过程中会产生各种信息，要将有效的信息实行纵向与横向的沟通，实现决策层、执行层与监督层的信息沟通，实现员工间的信息沟通，实现本单位与相关单位有关信息的相互沟通。

以上五个要素是一个辩证的统一体。无论是高职院校，还是其他行政事业单位内控体系的构建均要以该理论为依据，故它们具有同一性。

（二）控制内容的同一性

高职院校与其他行政事业单位的内控业务虽然存在一些差异，但也存在很多控制内容的同一性。

1、预算业务管理控制。高职院校与其他行政事业单位的经费均需国家财政拨款，这就决定了它们在预算的管控上存在同一性。具体表现在：在预算编制上要按“两上两下”的流程进行，不能做“拍脑袋”预算，在节约的前提下，要以业务部门完成实际工作需要的资金为基础，保证重点，兼顾一般；单位预算编制完成后要经过单位的预算管理委员会审核，并报经单位的职工代表大会或类似权力机构批准；批准后的预算指标控制数要及时下达给各业务部门，在预算执行过程中不得随意变更，若有特殊情况需调整预算的要经过预算管理委员会审核批准；年末对部门的预算执行率进行考核，做到奖惩结合。

2、收支业务管理控制。高职院校与其他行政事业单位均属国家的预算单位，它们的收支必须严格执行国家的财政政策，这就决定了它们在收支的管控上存在同一性。具体表现在：任何单位的收入均要使用有效的票据、纳入财务进行管控，建立票据台账，有效对票据的申领、使用、核销、销毁进行制度化管控。收入要全额及时入账，不得私设“小金库”。应收的尽收，不得跑、冒、滴、漏；对支出由相关业务部门分别对口把关，不但要按既定的原始报销凭据、规范的审批流程与审批权限进行形式上的管控，而且要对支出的内容、金额与绩效进行严格管理。特别是对于重大的支出，首先要进行可行性论证，其次要经过集体研究，杜绝“一言堂”，确保重大支出的规范性、科学性与有效性。

3、资产管理控制。高职院校与其他行政事业单位的资产均属国有资产，它们的取得、使用与处置都必须符合国家的财政政策，这就决定了它们在资产的管控上存在同一性。具体表现在：任何单位的资产配置、使用与处置均要按照相关法规的要求与既定的管控流程进行操作，资产配置的数量、规格、质量要按国家的有关政策要求进行，以够用为度，不能浪费与奢靡；对使用过程中的资产要加强实物与价值管理，及时进行维修维护、定期进行盘点，做到账实相符，保证资产的安全；要严格把控处置环节关，资产的转让、捐赠、报废要按国家规定的程序办理，对符合处置条件的资产要及时处置，不能长期挂账，从使用价值与价值上保证国有资产的真实性，但也要杜绝“喜新厌旧”与攀比之风。

4、建设项目管理控制。高职院校与其他行政事业单位建设项目所需的资金最终是财政预算资金，所形成的大多是国家所有的固定资产，这就决定了它们在建设项目的管控上存在同一性。具体表现在：任何单位的建设项目均要在项目的立项、投标、施工、变更、验收、结算等环节进行风险分析与管控，建设项目的立项前期要切实进行可行性论证，既要保证正常工作任务完成对项目资产的需要，又要防止贪大求洋造成功能的浪费；在投标环节不能徇私枉法，要做到公开、公正、公平，特别要对投标者的资质、建设能力与信誉度作出科学合理的要求与把握；在施工过程中要严格项目建设的进度与质量管控，防止材料以次充好、建设偷工减料、项目粗制滥造；建设项目要按既定的设计图与工程预算进行施工，不能随意进行变更，确因特殊情况需要变更的需按规定的程序进行论证与审核；项目建设达到预定使用状态后，要由建设方、施工方、使用方等共同组成验收，各方均要有纪委与审计或财务人员参与，验收人员要以既定的项目设计质量与经费预算标准为依据逐项认真查验，只有质量符合规定的标准后才能办理项目结算。

5、政府采购管理控制。高职院校与其他行政事业单位凡是使用财政性资金购买货物、工程与服务都必须按《政府采购法》的要求进行，这就决定了它们在政府采购的管控上存在同一性。具体表现在：行政事业单位的物资采购均要按照《政府采购法》等相关的法规进行，对于政府采购的范围、方式、审批流程、合同签订、物资验收、货款支付等均要按相关的法规来进行管控。凡是用单位财政性资金购买的、已列入国家规定集中采购目录内或规定标准以上的都应纳入政府采购的范围，要防止化整为零逃避政府采购监控；需纳入政府采购的工程、物资、服务主要选用公开招标的采购方式，以体现公开、公正与公平的原则，要防止在采购形式的选用上弄虚作假与假公济私的现象发生；采购单位与供应商在平等互利的基础上签署合同，供应商要按合同的要求按时、按质、按量提供标的物，采购方要按合同的指向对接受的货物、工程与劳务进行验收与付款。政府采购的全过程要置于单位的纪委监督之下，以预防职务犯罪与腐败现象的发生。

（三）法规依据的同一性

无论任何行政事业单位在构建内控体系时均不能违反国家的《行政事业单位内部控制规范》、《关于全面推进行政事业单位内部控制规范实施的指导意见》、《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》三个文件要求，只能在吃透文件精神的基础上，再结合部门、单位的实际情况构建自身的内控体系。

三、高职院校内控体系在群体中的个性

高职院校与其他行政事业单位的内控理论依据、法规依据与控制内容尽管存在同一性，但在内控的目标、内容与模式上却存在一些差异。

（一）控制目标的差异性

行政单位与事业单位的运行目标分别是有效履行管理与服务的职能，同属行政部门与事业单位的类别，但不同单位的目标也各不相同。如税务部门的工作目标就是将税应收尽收，做到不多收、不漏收；交警部门的工作目标就是依法管制与疏导交通，保证道路畅通无阻；医院的工作目标就是“救死扶伤”，保证提供高质量的医疗救治服务；学校的服务目标是培养人才，保证满足社会发展对不同人才的需求。但同样是学校，因层级不同而决定了其服务的目标存在差异，重点大学培养的是工程型或研究型人才，而高职院校培养的技术技能型人才。因单位工作目标的不同就决定了工作内容的不同，也就决定了单位内部控制目标存在差异。故高职院校不能照搬其他本科院校的内控体系，更不能仿照行政部门的内控体系，只能根据自身的工作目标梳理工作业务流程来确定控制的内容与方法。

（二）控制内容的差异性

单位的不同工作目标决定了不同的工作业务流程，也由此产生了不同的控制内容。高职院校与其他行政事业单位虽然在预算管理、收支管理、资产管理、政府采购、合同管理、建设项目等六个方面的总体控制存在相似之处，但高职院校为了实现自己的事业目标就必须有自己的业务内容，如教学管理、学生管理、实习实训管理、教学环境管理、师资队伍的建设与管理、科研学术管理、后勤服务管理等，这些差异性业务直接决定了高职院校内控体系构建的特殊性。若就对同一性的控制项目仔细分析，其风险点也略有不同。如预算管理中预算拨款基数的确定，一般行政事业单位是根据在职在编人数按照一定的标准确定人员经费与公用经费的拨款数额，但高职院校若按此方法计算就存在着外聘的教学人员未被计算在内的风险。例如教育部与湖南省教育厅的相关文件规定：高职院校外聘兼职教师达到专任教师的25%或专业课时的50%以上要由外聘业内行家来担任，上级职能部门的不同要求就给单位人员经费的拨款基数高低带来了风险，这就决定了对群内同一性项目的内控也要区别对待。

（三）控制模式的差异性

一般行政事业单位的管理模式实行的是行政首长负责制，但高校实行的是党委领导下的校长负责制。高职院校的治理结构一般为党委会、院长办公会、学术委员会、教代会，其职能路径为：制定决策——研究执行——专家治学——民主监督。上位的结构决定下位的内控，下位的实践是为上位的履职服务，治理结构与其职能直接决定了内部控制采取的模式，故在构建高职院校内部控制体系时必须考虑控制模式的差异化。

四、结语

高职院校进行内部控制不仅是国家强制性的要求，也是单位化解战略与日常风险的重大举措。单位领导应高度重视，将内控体系的构建与实施摆在自己的重要议事日程之

中；具体负责该项工作的部门与人员要认真体会高职院校的内部控制在行政事业单位群体中的共性与个性，并且科学地处理好两者之间的关系。不能简单地照搬其他行政事业单位的经验，更不能套用企业单位的制度框架，要结合自身的特点，构建满足本单位管理需要、凸显个性特色的内部控制体系。

（本文系衡阳市会计类重点课题“行政事业单位内部控制现状与对策研究”〈编号：2016KJZ03〉、湖南财经工业职业技术学院重点课题 “构建高职院校内部控制体系的个案研究”〈编号：201601〉的研究成果之一）

（作者单位：湖南财经工业职业技术学院）

[1]财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）[EB/OL].(2012-11-29).http://kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201212/t20121212_713530. html.

[2]财政部.关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见[EB/OL].(2015-12-21).http://kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/ 201601/t20160105_1643573.html.

[3]财政部.关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知 [EB/OL].(2016-06-24). http://kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/ 201607/t20160701_2343756.html.

[4]湖南省财政厅.关于印发《行政事业单位内部控制基本操作指引》的通知[EB/OL].（2016-05-24）.http://www.lxczj.gov.cn/Item/5204.aspx.

[5]阎达五，杨有红．内部控制框架的构建[J]会计研究，2011,（02）.

[6]刘永泽.行政事业单位内部控制制度设计操作指南[M].大连：东北财经大学出版社，2013. [7]田祥宇，王鹏，唐大鹏.我国行政事业单位内部控制制度特征研究 [J].会计研究，2013，（09）.

（本栏目责任编辑：尹情）