对地方政府债务问题的分析与探讨

●蒋 震

对地方政府债务问题的分析与探讨

●蒋 震

地方政府债务问题是一个关系到财政可持续发展的重要问题。需要结合传统理论依据，并充分考虑自身情况，来建立一套科学、合理、规范的地方政府债务口径体系。在评价地方政府债务可能引发的风险时，需要充分考虑特定的经济发展阶段、债务资金的使用方向、“可偿债”资源规模以及债务的可统筹性等方面，制定适合于我国国情的地方政府债务监测体系。在此基础上，不断完善地方政府全口径债务管理体系，构建事前、事中、事后的全流程闭环管理制度，创新地方政府债务管理手段，有效发挥市场在地方债管理中的作用。

地方政府债务 债务口径 债务监测体系 政策取向

随着我国经济进入新常态，经济增速逐渐回落并带动财政收入增速下降，延续多年的财政收入超GDP增长逐渐淡出，这是经济增长过程的必然趋势，也为财政运行的可持续性带来了深远影响。这种形势下，深入思考地方政府债务管理问题显得尤为迫切。地方政府债务是一个较为复杂的问题，需要对这个问题进行更加全面、系统地思考、分析。党的十八届三中全会提出，“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”这凸现出加强地方政府债务管理的必要性和紧迫性。本文将就地方政府债务管理的几个问题作出分析。

一、对地方政府债务口径的分析、思考

（一）界定地方政府债务的理论依据

从地方政府债务的角度来看，其举债主体是地方政府，具有与普通债务不同的特点，判断地方政府债务的重要理论尺度是是否引发公共风险，即它不仅包括由合同约定事项引起的债务，也包括合同上没有规定，但是会引起公共风险的债务，也就是说地方债务还要包含合同之外的资金偿付义务，这比普通债务要宽泛得多。从世界标准来看，针对政府债务的分析主要是世界银行经济学家Hana.Polackova的观点，按照特定事项发生的确定性，可将地方政府债务分成直接债务和或有债务。按照债务风险的角度又进一步分成直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务。除了政府债务的界定标准之外，还需要从以下三个角度来理解地方政府债务。

1、从债的基本法律关系角度来界定。这是从债的一般法律特征来认识地方政府债务。我国《民法通则》第八十四条规定，债是按照合同的约定或者依照法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系。享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人。债务的本质是信用交换，一旦地方政府及其各部门、机构与其他主体通过书面合同形式，形成了债的法律关系，那么地方政府便处于债务人的法律地位，必须向债权人履行偿债义务。这与普通的债法律关系毫无二致。

2、从不同级次政府职能、职责转移的角度来明晰不同级次政府债务。这是确定债务主体的基本原则，即判断一项债务是否属于政府性债务，是属于中央政府债务还是地方政府债务。从理论上来讲，债务形成的原因是源于政府履行职能、职责。政府在履行职能、职责时，由于自有财力不足以满足履行职能、职责需要，用举债方式来为职能、职责运转筹资。但在一些情况下，由于地方债务管理法律法规的限制，地方政府会将部分债务筹资功能交给其他类型的主体，例如曾经出现的“地方政府平台公司”，这种行为事实上是政府职能、职责的延续，与之相关的债务理应被认定为地方政府债务。

政府职能、职责具有层次性，中央政府和地方政府的职能、职责划分决定了政府性债务的层次性，这是判断债务究竟属于中央债务还是地方债务的前提和基础。虽然，有些债务是由地方政府来举借，但是引发债务发生的事权是由中央政府委托或者本质上就属于中央政府事权范围内的职能、职责，这部分债务应该被认定为中央政府性债务。所以说，不同级次地方政府债务的界定依赖于对中央政府和地方政府之间职能、职责的界定。

3、从效益和风险的公共性原则来判断。这是区别于普通债务的重要特征。公共性原则，即发挥公共性效益、化解公共风险是政府职能、职责以及财政运行的重要目标。一是政府和市场关系是界定地方政府债务的重要依据。政府职能、职责和市场配置资源之间具有非常明显的界限。政府职能、职责的基础是提供公共产品和公共服务，它发挥了公共效益的作用和效果，决定了公共产品和公共服务的受益范围也具有公共性，而市场配置资源的受益范围仅限于限定在一个有限范围内。所以说，政府职能、职责的履行不应该直接干预市场配置资源，市场主体在配置资源过程中所发生的风险应该自己负担，不应该转嫁给政府。例如，政府为某些企业提供了变相担保，而企业的经营行为本身是市场行为，那么这种担保行为从法律角度来看是无效的，这种担保不构成地方政府债务。二是从化解公共风险的角度来看地方债务。刘尚希（2003）从公共风险的角度来认识财政风险，深入阐述了两者之间的关系。从某种意义上来说，公共风险的范围也是决定政府债务的基础，公共风险的层次性决定了政府性债务的层次性。当公共风险仅局限于地区范围内，它所可能引发的政府履行救助、兜底的职能和职责所需要的财政支出限于地区范围内，这种形式属于地方政府债务。然而，随着公共风险的演化，地区公共风险可能会演化为全国性，便转化为中央政府债务。

（二）以理论依据来界定地方政府债务口径

从地方政府债务研究现状来看，学者们对此已经作了较为深入的分析、探讨，基本上形成了一个全口径债务管理的框架，主要包括地方政府及所属机构直接举借形成的债务、拖欠的工资、政策性挂账、乡镇村级债务、国债转贷、国债投资项目地方配套及资金缺口、外债 （包括地方政府担保外债）、地方政府担保、地方政府不规范行为引发的债务、地方政府融资平台相关债务，等等。

除了以上类型之外，需要更加深入将一些债务类型囊括进来，典型包括：

1、可能出现的社保基金缺口。社保基金制度的一个重要功能在于保障人民群众的养老、医疗等基本公共服务需求，这是保障基本人权的重要制度安排。一旦社会保险基金（特别是基本养老保险）出现缺口，需要政府来支撑制度的正常运行。但是，从政府间事权划分来看，社会保险基金的缺口不能完全由地方政府来承担，应根据社会保险种类以及各地区的情况来定。随着我国人口结构的不断变化，老龄化社会的到来，预计这类债务将会进一步成为影响各级政府债务的重要来源，其政府间分担问题也成为一个重要问题。

2、地方国有企业相关债务。国有企业本身有着自己独立的财产权利，符合自主经营、自负盈亏的特征，必须独立承担经营风险和获得经营收益。然而，地方国有企业和地方政府有着非常密切的所有权属关系，有些情况下，地方政府能够干预国有企业的经营行为，将自身承担的一些职能和职责转移给国有企业，由此引发的国有企业债务问题也应该归属于地方政府债务范畴。这个问题不仅存在一些地方政府平台公司，还存在于一些普通国有企业之中。但要区分国有企业的正常经营业务和受到地方政府干预的相关业务，这在实践操作中是较难的。

3、金融机构不良资产。关于金融机构不良资产是否应该纳入地方政府性债务，也需要结合地方政府行为来对待。如果地方政府对金融机构实施干预而形成的不良资产，理应列入政府性债务；此外，从不良资产所引发的社会风险来看，一旦不良资产达到一定的比例，政府需要采取干预措施来化解不良资产，从而引发可能出现的金融风险，因此地方政府对不良资产承担救助责任，不良资产的一定比例应认定为地方政府债务。

4、一些新机制带来的地方政府债务问题。例如，关于PPP模式下地方政府性债务问题。PPP项目中的核心是政府和社会资本中构建一个双方都能够接受的风险和收益分担机制，如果社会资本承担过多经营风险，又无法获得合理回报，项目的可持续性必然受到严重影响。因此，规范的PPP模式已经将风险在政府和社会资本之间进行了分摊，并设立了相应的收益机制，它所衍生的支出风险不应被政府承担，不属于地方政府债务范畴。

二、分析、思考地方政府债务可能引发风险的角度

地方政府债务引发的风险是笔者十分关注的问题，也是一个较为复杂的问题，应从发展阶段、使用主体、使用方式、使用期限等方面来全面考量并评估起风险。

（一）从改革开放以来大经济周期的角度，理性看待地方政府债务规模的合理性，它是一种阶段性现象

地方政府债务规模与经济周期、经济发展阶段有着非常密切的关系。可以说，在经济进入新常态之前，我国采取了“投资驱动”的经济增长策略，维持了“惊人”的高速增长。这种经济增长策略之所以较为有效，是因为长期以来，特别是改革开放之前，我国采取“高积累、低消费”的政策，对于建立初步完备的工业体系提供了物质基础和保障，然而也导致人民群众的消费水平被“抑制”。改革开放后，生产力得到了释放，人民群众的生活水平不断提高，长期被抑制的消费不断回归到正常状态，政府在基础设施领域的投资拉动了经济增长，基础设施既是一种生产性资产，又是一种消费性资产，直接用于消费过程。所以说，我国在改革开放之后，到经济进入新常态之前，我国的财政收支具有非常明显“补偿性”的阶段性特征，各项财政收支制度的安排均与高投资率紧密相关。这种情况下，通过债务方式为基础设施建设融资，无疑是一种较为理想的方式。基础设施建成之后的效益发挥的年限长达十几年甚至几十年，而债务还本付息期限也会在同样的期限，基础设施受益年限和债务还本付息年限之间无疑能够实现较好的“期限配比”。现在积累的大规模政府债务正是在上述背景下形成的，它是一种阶段性现象。

然而，补偿性增长不是无止境的，一旦弥补完毕，消费水平以及相关的投资需求必然基本趋于“饱和”，由此带动的相关产业增长速度以及财政收入增长率必然趋于回落。一旦工业化和城镇化进入更加成熟的阶段，地方政府面向基础设施的融资及相应引发的债务也就会相应地呈现下降趋势。也就是说，地方政府性债务负担的变化趋势是有阶段性的，并非长期趋势。所以说，只要能够做到统筹安排，将政府新增财力的一定比例用于债务还本付息，地方政府债务风险是完全可控的。

（二）地方政府债务是否转化为现实风险还要从债务资金的使用方向来认识

地方政府债务资金的使用方向可分为“生产性”支出和“消费性”支出，前者是作为一种生产要素，用于经济增长过程、扩大社会总产出；后者是用于生活性消费、不具有生产功能的支出。而从我国整体的地方政府性债务使用结构来看，主要是“生产性”，消费性的仅占较少比重。早在2011年，审计署第35号公告中明确提出：“截至2010年底，地方各级政府已支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设59466.89亿元，占61.86%；用于土地收储10208.83亿元，占10.62%。”大量的债务资金形成了较为优质的生产性资产，改进了社会经济发展和民生状况，为经济增长提供了基本保障，从这个角度来看，债务风险也是可控的。

（三）地方政府债务是否转化为现实风险，需统筹考虑政府的偿债能力，从而充分考虑地方政府的“可偿债”资源

我们不应该将西方国家地方政府的债务负担照搬过来，西方现有债务风险衡量的指标体系，往往从收入流量的角度来衡量债务负担及风险，缺乏从存量的角度来全面衡量债务负担及风险。从“可偿债”资源的角度来看，无法用西方国家地方政府的偿债资源来衡量我国的偿债能力。我国地方政府的偿债资源无论是从数量还是范围来看，都要比西方国家地方政府大得多。因此，政府性债务负担的衡量要从相对角度，全面考虑全口径地方财政收入以及地方政府资产的规模和结构，包括政府性基金、国有资本经营收益等。

（四）从中央和地方政府债务的可统筹程度来看，地方政府的债务风险有着自身的特点，在衡量自身债务负担及风险时，需要充分考虑这一点

我国财政体制与“财政联邦主义”有着本质区别，我国在政治上实现单一制，经济上适度分权，地方政府的经济发展策略都是在中央政府的统一“指挥棒”下来制定的，因此，地方政府经济发展行为与中央政府经济发展政策有着非常紧密的联系，其债务行为也与此格局紧密相关。所以说，在确定地方政府性债务负担及风险时，需要辨析哪些债务是需要中央政府统筹考虑的。一旦纳入中央政府统筹，局部的债务风险也能够处于可控范围之内。

三、不断优化、完善地方政府债务的监测指标体系

对地方政府性债务口径研究的最终目的是建立一套地方政府债务的监测指标体系，以更好地衡量地方政府债务的规模以及它可能引发的风险，建立规范的地方政府性债务融资机制，对地方政府性债务实施规模控制和预算管理。要充分借鉴西方国家的地方政府债务管理经验，但不能照搬，还需要从我国地方政府自身的特点来着手拓展、创新。

（一）在地方政府债务管理中，首要问题是要区分政府债务管理的边界是什么，然后才能谈如何管好地方政府债务

这涉及政府和市场边界如何界定、明晰的问题，其中包括政府和国有企业之间的关系问题。例如，地方国有企业经营所导致的债务不一定都认定为政府负债，如果国有企业用于公益性的经营债务，才认定为政府性债务。所以说，地方政府债务管理需要以政府和市场之间关系的明晰作为基础和前提。

（二）地方政府债务的监测体系需要从绝对规模和相对规模、“可偿债”资源规模以及债务的可统筹性等方面来全面、系统分析

可以分成两个层次指标，即：第一个层次：绝对规模指标。债务指标可以从绝对规模的角度来衡量，按照债务是否发生的确定性来分，规模指标按照小、中、大口径三个口径来计算。其中：小口径仅包含政府负有偿还责任的债务规模；中口径包含政府负有偿还责任的债务和负有担保责任的债务规模；大口径是在中口径得到基础上，加上负有救助责任的债务规模。界定负有救助责任的债务是界定地方政府债务的关键点，要根据政府和其他经济主体之间的权利、义务来判定这个标准。

第二个层次：结构指标。绝对规模不能全面涵盖地方政府债务管理的全貌，需要从结构特征方面来分析。一是生产性债务占全部债务之间的比例。从债务的投向来反映债务风险，理论上说，用于生产性投向引发的债务风险要低于消费性投向。二是具有稳定收入流与偿债支出的对应关系。如果一个债务项目有着稳定收入流作为匹配，那么所引发的风险会较低。三是地方政府债务的可统筹程度。在债务结构中，有哪些债务能够被中央政府统筹考虑。

四、地方政府债务管理的政策取向思考

当前和今后一个时期，特别是“十三五”规划期间，地方政府债务管理将放置于全面深化改革和深化财税体制的全局下考虑。从长远的、战略的高度加快建立、完善规范的地方政府债务管理机制。事实上，近些年来，中央和各省都在政府债务管理方面出台了一些有效措施，特别是新修订的《预算法》从根源上解决了地方政府债务融资机制的立法问题。2014年9月21日，国务院办公厅对外发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文），标志着我国基本建成地方政府性债务管理的完整制度框架。财政部又印发关于 《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕64号）和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号），将地方政府债务管理全面纳入规范化运行的轨道。这种情况下，仍然需要进一步思考完善、优化地方政府债务管理的政策取向，以更好地推动地方政府债务管理的健康、可持续运行。

（一）不断完善地方政府全口径债务管理体系

一是按照理论分析依据的要求，地方政府债务口径仍然需要不断“扩围”，按照全口径管理的要求，建立涵盖总量和结构两个方面的监测指标与管理体系；二是关注人口老龄化，对潜在社保基金缺口（特别是养老金缺口）问题进行统筹考虑。结合各个地区人口结构的变化情况，对各地区社保基金结余的相关情况进行摸底，测算未来一段时间内可能出现的养老金支出压力，并提出解决方案；三是关注经济增速回落带来的金融机构不良资产的问题，这部分也需要政府介入救助、化解。经济下行之时，局部会暴露出一些金融不良资产风险，这部分风险应该由政府和金融机构共同合作化解。

（二）针对地方政府债务管理，构建事前、事中、事后的全流程闭环管理制度

在现有地方政府债券相关管理制度的基础上，进一步建立“事前有目标、事中执行有控制、成本收益有审核、项目完成有评价、项目评价有反馈、反馈结果有应用”的地方政府债务管理全环节管理机制，落实形成政府性债务的各个投资项目的风险管控环节前移，实现政府性债务管理与财政预算绩效管理的充分对接。

（三）创新地方政府债务管理手段，有效发挥市场在地方政府债务管理中的作用

从过去三十多年经济发展的角度，深刻认识当前地方债务风险的本质和内涵，通过构建市场机制来实现地方政府债务的期限优化。构建公开市场交易机制，让地方债务的相关权利主体与其他市场主体之间进行交易，实现地方政府债务的时间、空间配置的优化、调整，通过交易时期的转换，在动态中化解地方债务风险。此外，充分运用政府和社会资本合作、资产证券化以及产业引导基金等方式来化解地方政府债务风险。

（本成果受到国家社科基金青年项目 “中国式财政分权角度下的地方政府投资行为研究”〈基金项目编号：15CJY075〉资助）

（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院）

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