预算法定的困境与破解——兼论新时期依法监督和管理预算的现实有效性

●王金秀 王晨辰

预算法定的困境与破解
——兼论新时期依法监督和管理预算的现实有效性

●王金秀 王晨辰

现代预算制度产生与发展的标志是预算法定，一方面，政府式委托代理关系在预算领域提供法定方式形成 “法约”型契约关系，由此，通过预算编审权的配置形成现代国家治理结构；另一方面，预算法制归属于公法，遵循法无授权不可为的原则，即预算法定原则，预算法定意味着预算安排应该由立法程序或法律确定，实质上是要求预算民主化，强化预算约束力。但由于“契约”的不完备、不确定性，转轨期的不稳定性，法律关系的复杂性以及市场经济的波动性等，预算法定存在现实困难。针对此，预算准则应以法理为先、着重确立法律精神、兼顾文理，预算法制要预留空间和弹性、功能互补，预算现实活动通过年度预算安排进行相机决策，在依法确定年度预算的基础上将预算法制长期约束和年度预算的短期安排有机结合，二者长短互补体现预算法定的精神和原则，实现各预算角色的科学分工、权责有效配置，由此，依法监管预算的依据也应该是一系列预算法律法规所构成的预算法制体系以及每年经过人大审批通过的、具有法律效力的年度预算。

预算法定 预算民主化 委托代理 “法约”关系 公法原则

预算综合性强，具有经济学、管理学、政治学、法学、社会学、财务会计学、审计学、统计学等多学科交叉的特点，各学科对预算研究的侧重点不同，理念各异，也会达成共识，其中，对预算法定在总体认识方面的异议不多，但具体到实际执行层面，如何理解并有效推行预算法定面临诸多困难。近年来，我国全面推进依法治国，这无疑对财政切实开展依法理财、规范政府财政行为提出了更高的要求，这就不仅仅需要确立预算法定的观念，更需要理清预算法定的内涵，明晰依法开展预算监督和管理的基准，本文拟对此开展研究，期望能够有助于贯彻落实新《预算法》，更加有效地推进我国依法监管预算工作的开展。

一、预算法定的成因

（一）现代预算制度发展的历史就是预算法定的历史

现代预算制度的确立以预算法制的形成为标志，英国1215年国王签署的《大宪章》，1921年美国的《预算和会计法》等。英国发展的历史就是预算法定的历史，我国现代预算制度的发展在一定程度上体现了政府预算的法治化进程，总体上呈现出由 “行政化管理”向“法治化管理”的发展趋势。计划经济时期，国家政务院虽发布了《预算决算暂行条例》，并于1954年在 《宪法》中规定了全国人民代表大会行使的职权包括审查和批准国家的预算和决算，但由于当时法治意识不强，人们并未意识到财政预算的确立必须要经过立法程序审批，因此国家预算制度一直处于不正常的运行状态。

1979年改革开放之后，我国逐步将“法制”二字提到重要高度，开始正式编制预算并向全国人民代表大会提交国家预算报告，并由全国人民代表大会审议批准后执行。1983年政府正式成立了国家审计署，之后伴随着国企改革的进一步深入，国家预算制度由行政化管理，即通过“红头文件”管理向法制化方向转变。1991年国务院颁布了 《国家预算管理条例》，并从1992年起国家预算按复式预算形式编制。

1994年我国通过 《中华人民共和国预算法》，并于1995年1月1日起施行，通过法律法规对预算制度的管理基准进行明确规定，使其标准化和规范化，预算管理从此进入有法可依的新阶段。在此后的二十年中，历经四次审议，于2014年8月31日表决通过了《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》，并决议于 2015年 1月1日起施行，新《预算法》将实行全口径预算管理，规范政府收支行为，要求政府预算活动必须严格遵循法律，以实现政府财政收支活动和管理行为的制度化、程序化、透明化，并接受人民监督，新《预算法》的颁布是对预算法定的完善和升华。

（二）预算法定是“法约”型委托代理关系

政府与公民之间存在着某种委托代理的关系，而这种关系以“政府预算”的形式得以体现，简单可理解为公民委托政府提供公共商品或服务，保障人民民主和国家安全等，同时向政府支付其提供公共商品或服务相应的耗费，也就是税收和非税收入。无论是考虑税价的交易性，还是从政府集中性分配以及预算委托代理关系的角度考察，政府预算的编制都要符合公民的意愿，满足公民的需求，由民意代议机构审批通过，接受公民的监督。预算委托代理关系不同于私人市场的委托代理关系，预算委托代理关系是通过法律加以约束确定的，而非合同或口头约定。预算方案的审议需经法定程序，并且一旦经过审批，就不得任意修改，政府需贯彻执行，如需修改还要经过法定程序批准，因此预算法定是“法约”型委托代理关系。这种以法律进行约束的方式，使得预算中委托方和代理方的责任更加明确，对应的权利义务也更加清晰，财政支出更加规范，更深得公民信任。

（三）预算法定是国家治理结构现代化的基石

预算是国家治理体系的基本制度，能有力推进国家治理的现代化。党的十八届四中全会明确指出，依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。因此预算法定是全面落实依法治国的突破口，也是推进国家治理体系现代化的主阵地。具体来说，第一，党的十八届三中全会指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，预算法作为管理安排财政收支的法律，是经济中的“宪法”，预算涉及每一个社会公民的切身利益，最应该体现民主权利。通过预算法定管好国家的“钱袋子”，从而规范引导国家治理的方向。第二，预算法定，要求预算在编制、审批、执行、决算和监督等一系列过程中要通过法定程序确立，确保政府的一切收支行为都按法律进行，受法律约束，实行全口径预算，杜绝出现“小金库”，这为解决反腐等现实问题提供了有效的制度保障。第三，预算法定，注重预算的公开性和透明性，提高公民参与意识，并在决策和监督中起决策性作用，推动了财税体制改革。预算是财政的基石，只有预算法定才能从根本上实现公民民主权利，强化公共财政，“让权利在阳光下运行”，全面推进国家法治化建设，为国家治理结构现代化奠定基石。

（四）预算法定是通过民主集中制平衡各方意志

如果说国家预算是“以众人之财，办众人之事”，那么众人之事就当由众人来议定、让众人皆知晓、受众人之监督。政府预算的制定从实质上应体现预算民主，而预算法定就是通过立法机关开展预算民主化决策、监督和管理的一种实现形式。预算的形成及运作过程受到法律的约束，预算必须提交立法机关审议，经人民代表大会审批通过后产生法律效力，且经人大批准的预算，非经法定程序，不得调整。全国人大不仅是我国最高的立法机构、最高的权力机关，更是民意的集合体。人大审批的过程就是民主意志的体现，通过民主集中制，使各方意见得以充分发表，以“少数服从多数、下级组织服从上级组织、个人服从集体、全党服从中央”的准则，平衡各方意志，统筹兼顾，使个人利益与集体利益相统一。而且，通过法定程序，可以使人民的意志得到更为有效的执行。

二、预算法定的实现方式

（一）预算法定要求通过立法确定的预算规定具有刚性约束力

预算的编制、审查、批准、监督到执行和调整都是严肃而规范的过程，如果预算规定没有对政府行为形成真正的约束，将会出现各种漏洞，更不可能做到量入为出、收支平衡。预算法定要保证通过立法确定的预算规定具有刚性约束力和权威性，从而约束政府权力，将纳税人的钱用在刀刃上。一方面，通过立法将预算条文法定、预算程序法定，使其具有刚性约束力；另一方面，通过立法对预算公开的规定进行刚性约束，以促进政府实施全面规范的预算公开制度，让政府行为透明化，做到公众能看懂、社会能监督。用法律提高预算刚性约束，将预算从编制到执行的整个过程真正纳入法制轨道，接受人大的审查、批准和监督，实现真正的预算法定及预算民主。

（二）预算法定约束力应该贯穿预算运行的全部流程

预算具有严格而规范的运作体系，预算法定要贯穿预算编制、预算审核、预算批准、预算执行以及预算绩效评价、预算监督等全部预算过程，涉及预算运行中有关时间程序、审查监督、收支范围、结余结转、资产负债等多方面问题。从预算的编制、审批、执行再到监督的整个过程来看，每个过程都应体现法定约束力。首先，预算的编制过程具有法律约束，即预算编制的程序、内容、时间、标准、原则等法定；其次，预算编制后审批过程具有法律约束，即需提交立法机关审议，按规定的法律程序，经人大通过具有法律效力；再次，预算的执行过程也具有法定约束力，即规定了“各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”，此外，在特殊情况下，对预算调整也有严格约束，规定各级政府如需进行预算调整，必须编制预算调整方案并经人大审查批准，未经批准，各级政府不得作出预算调整的决定；最后，在预算监督过程，要求预算必须向社会公开，人大作为监督主体，同样具有很强的法定约束力。

（三）预算法定的本质要求减少机动权和随意性

预算法定的本质是通过强化对政府的约束力，以减少预算执行过程中的机动权和随意性，起到“以法治权”的作用。一方面，预算机动权力过大，容易滋生腐败问题，加之法律责任追究体系不完善，使法律执行效果不尽如人意。另一方面，如果不解决随意性问题，人治预算、首长工程，拍脑袋工程泛滥，预算行为失范，预算管理也达不到预期的期望。解决预算随意性必须要以法定的预算为准绳，预算法定不仅需要完善的预算法律制度，更需要大力推进预决算公开的力度，同时对预算调整、预算调剂等预算变更事项作出约束，严控机动财力，强化预算违法违规的法律责任追究机制，从而减少预算执行中的机动性和随意性，有效控制和保证预算对政府的约束力，规范财力配置。另外，通过法律加深预算中的细化程度，全面反映政府收支活动，着重强调公开透明问题，可提高预算编制准确度，减少二次预算，有利于减少预算执行中的机动性和随意性问题。

三、预算法定的现实困境

（一）预算“契约”具有不确定性

从规范分析的角度出发，政府预算应该体现政府与公民之间的委托代理关系，政府预算其实是一份公民以支付税收为报酬，委托政府进行资源配置，并向其提供“一揽子”公共商品或服务的“契约”。公民作为委托方，而政府作为代理方，公民将自己的权利赋予政府，要求政府为其提供未来这一年度所需的公共商品和服务，这就要求交易中政府所作出的决策应符合民意，以公众的需求和利益至上。由于公民具有多阶层性、公共品具有多样性、宏观经济具有波动性以及预算主客体的多元化，通过法律形成的预算“契约”在客观上难以完备、合理的确定；而且，预算“契约”归根到底是一项计划，是决策未来之事，显然具有不确定性。一是契约中很难预料未来可能出现的情况；二是契约中也没有对每一种可能出现的情况做出详细明确的规定；三是政府作为代理方在处理未来的某些情况时很可能具有私心，会因个人利益而损害公共利益，而且也没有明确的规定约束委托方和代理方双方的责任；四是政府预算的委托代理关系是多层级的，存在上级对下级、政府对政府职能机构、上级机构对下级机构、各机构和机构工作人员之间等多层委托代理关系，这必然会影响预算“契约”的确定性，减弱政府预算的效率。综上就造成了预算“契约”的不确定性。

（二）转轨时期的预算规则难以稳定

体制的稳定是预算规则法定的前提，发达国家成熟的市场经济体制为确定稳定的预算规则提供了条件，预算法定也成为惯例和原则。我国建国后实行计划经济体制，1978年以来推进市场化改革，目前处于转轨和全面深化改革、全面依法治国的新时期，不同时期转换过程中，预算规则发生了根本性的改变。例如，转轨初期时的预算信息保密，未曾提及预算公开，而如今新《预算法》则要求预算信息的完全公开和透明。在市场化改革进程中，我国逐步从高度集权型的统收统支体制转变为统一领导、分级管理的预算体制。1994年分税制改革至今，我国对税种的归属问题不断进行调整划分，给予地方政府更多的税收权力和支配权，如近年的“营改增”问题等。新一轮财税体制改革的推进，将进一步调整中央与地方政府间的财政关系，每一项调整都将使原有的预算规则不再适用，因而使得预算规则难以稳定。而且，即便新《预算法》确定了一些新的预算规则，但由于我国预算改革历时短，受路径依赖的影响，这些已经法定的预算新规则要落实实施到位也还需要时日。

（三）市场经济的周期性和波动性

相对于计划经济体制而言，市场经济要求遵循价值规律，实现商品供求均衡，市场经济的发展状况往往呈现波浪式起伏变化的特点，每一个经济周期都要经过危机、萧条、复苏、繁荣和高涨等不同的发展阶段，周而复始、循环往复，具有规律性，此即市场经济周期。经济周期是现代经济社会不可避免的经济波动，经济周期性波动是市场机制作用的结果，往往难以依靠市场机制本身解决，这就需要政府出手干预。通过预算安排进行宏观调控是政府干预经济的重要手段。政府宏观财政调控政策手段采取自动稳定器政策和相机抉择，其中，自动稳定器主要是通过社会保险制度和累进税制自动变化来调控经济，相机决策的原理是逆对风向行事，目的都是烫平经济周期。经济周期性波动增加了预算法定的困难，一方面，经济周期及其波动性导致预算安排需要相机决策，随机而动，使得预算政策的选择事先难以确定；另一方面，经济周期及其波动幅度具有不确定性，增加了合理安排预算资金规模和结构的难度。

（四）公法的法律关系具有复杂性

预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划，把握着国家财政分配的范围和方向。从法律角度看，预算法律制度基本上由公法因素组合而成，属于公法。公法主要以维护公共利益即“公益”为主要目的，调整国家与公民之间、政府与社会之间的各种关系，公法以公共权力为轴心，严守“权力法定”的定律，奉行“法无授权不可为”的理念。公法的法律主体、客体都具有多元化的特点，这是由多层级多类型的公共委托代理关系决定的，因此，预算法制体系由一系列相关的法律、法规和规章制度构成。我国现行的预算法制除新《预算法》外，还包括《政府采购法》、《招标投标法》、《立法法》、《合同法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》等，还包括一些国务院等制定的相关行政法规、地方性法规、条例以及财政部等制定的各类规章。虽然《预算法》是预算活动的根本，但其他法规、条例、规章等仍与预算活动息息相关。实际上，会出现部分法律条款之间矛盾冲突、配套性不强的问题。另外，法定支出过多导致了相关法律间的矛盾和冲突，很多法定支出项目是政府职能部门通过《农业法》、《教育法》、《科技法》等部门法律加以强制性的规定，致使预算安排与实际需要脱节，突显了公法法律关系的复杂性。

四、预算法定困境的突破

破除预算法定的困境是一个需要通过长期建设的系统工程，目前，为了推进预算法定，在预算准则上应着重确立法律精神、避免法律条文的机械性，兼顾文理，遵循法理为先的原则，在海洋法系与大陆法系之间取长补短，在此思路下开展如下工作。

（一）预算法律预留空间和弹性

一味坚持预算的刚性约束，使预算法律过于细化可能会造成预算法定的失灵。一方面，预算法定以确定性为前提，预算法修订的过程也是将各项符合改革方向的已成型的措施以法律形式确定下来的过程，但是预算的改革探索仍在进行，对于目前正在探索研究且尚不明确的预算事项，如果盲目将其法定化或者将预算法定性条文过于细化，可能会与后续改革产生冲突或矛盾，使后续改革探索陷入困境，因此，应当为这部分未成型的预算改革预留空间，在预算法律中设置一定的弹性。另一方面，应协调预算与现实的矛盾。通过向预算执行者让渡一定自由，而产生了一种更为有效的控制。包括扩大预算事前授权范围，为突发性、危机性公共支出提供支持，扩大预算调整的适用范围；允许地方在预算执行中增列赤字；在一定限制范围内，考虑具有同种性质、目的预算科目之间流转等。如日本预算规定：细目之间可作调整，细目指的是同一政府部门内部同一种政策目的且同一种经济性质内部的调整。从而赋予预算法律一定弹性空间，以协调预算与现实的矛盾。

（二）健全互补性的预算法律体系

在我国，健全预算法律体系应该建立以 《预算法》为基本法，其他预算法规为互补的预算法规体系。第一，对涉及预算问题的相关法律，应加强法律条文的确定性和细节性，对包含关系、范围问题等作出明确详细的界定或说明，如《立法法》修正案中虽然规定设区的市有立法权，但市立法权是否包括预算权利，并不明确，这样容易在现实处理中造成预算权的错配和滥用问题；第二，我国许多预算相关制度包括规定、办法、细则等，效力层级较低，不具有法律的性质和地位，如果将其法制化，可以提高预算各项制度的规范性和权威性，增加透明度，避免任意性；第三，应加强各种部门法律法规与《预算法》的配套互补，完善《采购法》与《招标投标法》，在《预算法》与《农业法》、《教育法》、《科技法》等其他部门法律法规之间做好衔接，对法定支出项目进行全面梳理，同时尽快确定《预算法实施条例》；第四，对于国务院或省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的有关预算的行政法规、地方性法规、决定或命令等，在执行过程中若发现与宪法、法律相抵触，应尽快撤销，避免冲突。此外，需要通盘考虑财政基本法、地方财政法、债务法、国库法、转移支付法、预算执行法等，合理确定各项法律定位及其与相关法律的关系，从多方面着手，废立结合，按功能互补性设计各项预算法律，进一步健全我国预算法律体系，为预算执法提供可靠的法制依据，推进预算法定及其实施。

（三）年度预算和预算法律结合

经立法确定的预算法律具有相对稳定性，在其有效期内长年具有法定约束力。一方面，年度预算是依据法律规定、按照一定程序编制，并经人大审议通过，反映一个预算年度的以财政收支为核心的政府性财力计划。另一方面，年度预算是具有长期效力的预算法律在年度预算安排中的落实，年度预算本身也必须经过立法机关审批确定，也是具有法律效力的文件，故可称为年度预算法案。因此，年度预算是预算法律体系中的重点，最能集中体现预算法律约束，年度预算与预算法律的结合，将有助于实现预算法定，以此规范预算活动。

预算法定不仅仅要求财政收支法定，也要求将政府资产负债逐步纳入法治化管理的轨道，新《预算法》现要求各级政府财政部门以权责发生制为基础编制年度政府综合财务报告，以法制化的条文形成了强有力的约束。这样一来，政府的整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性就可以一目了然，也便于发现问题。传统的年度预算强调按年平衡，新《预算法》提出要建立跨年度预算平衡机制，便于政府统筹规划，有助于提高政府预算的长远性、持续性和完整性。

（四）明晰科学地配置预算权责

实际上，现代预算制度的本质就是预算权在立法、行政和公民之间的合理配置。首先，要科学、明晰地配置政府与公民之间的预算权责，提升公民权。我国正向服务型政府转变，注重公民意志的集合，提高公民的预算参与权对推进预算民主化，优化监督模式，建立公开透明的预算制度显得尤为重要。其次，要科学、明晰地配置立法机关的预算权责。就广义的“法”而言，立法机关的范围已不限于全国人民代表大会及其常务委员会，还应包括国务院和省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会等。因此，对于立法机关内部的预算权责配置而言，表现在各级人民代

表大会及其常务委员会、国务院的职责划分应该明确清晰，分工应该衔接而不重复、冲突，具有科学性和合理性。如中央和地方预算草案由全国人民代表大会审查，中央和地方预算的执行由全国人民代表大会常务委员会监督，中央预算草案由国务院编制等。再次，要科学、明晰地配置行政机关的预算权责。行政机关预算权责配置主要表现在国务院、财政部、中国人民银行、审计署以及其他职能部门之间的预算权责应划分明确，明确不同部门各自的权责与职能定位，避免机构重叠、职能交叉重复，形成分工合作、互相监督制衡的关系。最后，应进一步理顺中央和地方的关系，根据我国国情明确各级政府的事权与支出责任，通过设计科学合理的分税制、规范地方债务管理体制，完善财政转移支付制度等，确保各级政府财力和事权相互适应，理顺中央和地方的关系，提高县级财政能力，促使纵向分级预算权的配置更加清晰、合理和科学。

(作者单位：中南财经政法大学)

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（本栏目责任编辑：范红玉）