我国跨境反腐败追逃体制的法律重构

李 伟

（安徽财经大学法学院,安徽蚌埠233030）

我国跨境反腐败追逃体制的法律重构

李 伟

（安徽财经大学法学院,安徽蚌埠233030）

“猎狐2014”和“天网”专项行动的紧张开展之后，我国的跨境反腐败追逃工作都取得了一定的成效。但是办案机关对国外法律认知较少，缺乏对国际条约利用，缺乏与外逃目的国家引渡条约的签署，进而使外逃贪官引渡陷入困境，在劝返方面自首认定标准不明确，造成追逃工作的障碍。针对这些问题，急需提高办案队伍的能力，加强国际刑事司法协助条约的利用，改革引渡制度，增强引渡成功机率，在法律上明确规定劝返的自首认定标准，推动跨境反腐败追逃体制的重构。

反腐败;跨境追逃;劝返;引渡

改革开放以来，我国不断加强反腐败的制度和刑事法治建设，取得了积极的成效[1]。随着经济和政治的快速发展，腐败事件更是频发，近年来的全球化的发展，也使得腐败分子携款外逃成为了普遍。针对这种棘手的局面，我国的反腐败工作也开始慢慢从国内转向国际方面。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“深化司法领域国际合作，完善我国司法协助体制，扩大国际司法协助覆盖面。加强反腐败国际合作，加大海外追赃追逃、遣返引渡力度。”2014年7月，全国公安机关集中开展了“猎狐2014”专项行动，紧接着2015年4月1日启动了“天网”行动，充分显示了我国党中央对于打击跨境反腐败追逃的决心，虽然两年内取得了积极成效，但是我国跨境反腐败追逃体制还是存在着许多问题，厄待解决。

1 我国跨境反腐败追逃工作的现状

现阶段中国正处于转型期，贪污腐败现象还较为严重，在一些领域和部门易发多发[2]。2013年“透明国际”发布的“全球腐败指数”（CPI指数），中国以40分位列80位，CPI指数分数越高腐败程度越低，“0”表示腐败程度最高，“100”表示廉洁程度最高，由此现象看来，我国的贪污腐败现象还是非常严重，反腐的任务依然严峻。近年来，贪官外逃已经成为了贪污腐败的惯常模式，资金转移，准备护照，将家属以各种理由转移出境，然后自己寻找机会潜逃境外，这已经成为了腐败分子出逃的经典公式。这对于党中央跨境反腐败工作来说，难度又升级了，需要面对的国际合作问题也日益凸显出来。

1.1 我国腐败分子外逃现状

腐败分子外逃的越来越多，一般情况下，腐败人员在犯罪的时候或者被追究罪行之前已经开始了安全地带的寻找，尽最大努力逃出中国的管辖范围，逃避我国的刑事法律的制裁，以至于在全球范围内寻找避难之所。据有关数据分析，腐败人员的外逃之地大致分为三类：（1）身份比较高、案值大者，多数选择加拿大、美国、澳大利亚等移民国家；（2）拉美、非洲、东欧或者周边国家也成为了条件比较差的腐败分子的选择地；（3）也有少数腐败分子选择逃往太平洋岛国和中美洲一些国家。这些数据表明，腐败分子选择外逃的国家在人权方面有着较大力度的保护，在对抗和逃避我国法律制裁方面有着很大的可能性，在一定程度上外逃分子把这些国家当成了逃避定罪和刑罚的“避难天堂”。据有关数据显示，2014年中国仅向美国开出的“贪官外逃名单”就已经高达千余人，更不用说还有其他的国家，这已经是惊人的数目了。这些外逃腐败分子最大限度的利用着国家与国家之间的法律和政治空子，使得自己在国家法律的规定之下逃之夭夭，给我国跨境追逃工作增加了不小的难度，同时在一定程度上影响了国际社会对我国的法治形象的评价，所以对于这些外逃腐败分子的抓捕工作刻不容缓。

1.2 我国跨境反腐败追逃的工作成果

针对越来越多的外逃现象，十八大以来党中央开始加以重视，采取严格的措施对腐败以致命打击。2014年3月上旬，中央纪委副书记、监察部长黄树贤表示“未来将从四方面加大惩治腐败力度”[3]，其中之一就是“进一步加强追逃追赃的力度，决不让腐败分子逍遥法外”[3]。2014年7月22日，公安部部署开展了代号为“猎狐2014”的行动，正式开始了反腐败境外追逃的行动；9月26日，在最高检的主持之下，以半年为期的关于职务犯罪的跨境追逃的专项活动拉开了帷幕，集中力量去抓捕外逃的职务型腐败人员；10月10日，中央联合了纪检、政法等八个部门进行了联合性的追逃活动，并且成立了中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室[4]；最高人民检察院、追高人民法院、公安部、外交部联合发布了《关于敦促在逃境外经济犯罪人员投案自首的通告》。经过2014年各部门的努力，取得了不错的成绩。2015年海外追逃追赃再次加大力度，3月26日，开始启动“天网行动”，要求在时间和力量上进行集中，“抓捕一批腐败分子，清理一批违规证照，劝返一批外逃人员”[5]。截止2015年6月底，全国已有28个省在追逃追赃行动中取得成效，追逃人员数百人。到10月31日为止，有627名逃往境外的腐败人员被公安人员从全球63个国家和地区抓捕回来：（1）逃往境外超过十年的有32名；（2）涉案金额千万元以上的162名；（3）异地追诉4名；（4）投案自首258名；（5）缉捕归案365名。

从以上数据来讲，我国的跨境反腐败追逃工作取得了积极成效，但是相比巨大的外逃人员名单，这些追回的人数可以说差的还很远，因为各种原因的阻碍，追逃任务依然还很艰巨。

2 我国跨境反腐败追逃体制存在的法律困境

反腐败问题已经不是局限于一个国家内部的情况，而且已经快速发展成为全世界都在关注的状况，同时也是厄待解决的事情，需要全球各个国家的通力合作，目前我国对于跨境反腐败合作方面依然存在着缺陷，进而影响了我国跨境反腐败追逃工作的进展。

2.1 办案机关对国外法律认知以及对国际刑事合作条约的利用不足

自1987年开始，到现在的29年以来，已经有52个国家与我国签订了双边刑事司法协助条约，另外双边的引渡条约与与30个国家签署了，还加入了如《联合国反腐败公约》等二十余个含有国际刑事合作条款的多边公约[6]。在2014年以来，我国也在积极的与欧美国家以及周边国家签订国际刑事合作条约，进行国际合作的交流。

但是，尽管有这么多的国际刑事合作条约或协定，我国在跨境追逃中用到的几率却不多，可以说利用率很低。据有关数据表明，自2003年至2013年的十年之间，我国共接受外国提出的刑事司法协助请求1200余件，但我国向外国提出的却不足100件[7]，差距高至11倍，可以看出我国对国际刑事司法条约的利用率很低，不是没有利用的机会，而是选择绕过国际刑事司法协助这一简便快捷的路径，去通过警务合作等方式去进行境外追逃追赃。这种情况产生原因可能在于：（1）办案机关在以往的办案过程中请求协助多次受到拒绝，以至于自信心严重受挫，因而放弃选择国际刑事协助；（2）办案人员对域外的许多国家的法律规定不熟悉，在请求协助时准备材料或者陈述情况不符合被请求国的要求，致使案件拖延或者被请求国直接拒绝；（3）办案机关的组成人员不够专业化，缺乏在国际法领域拔尖的人才，局限于公、检、法、外交等部门的内部人员。

2.2 缺乏与外逃目的国家引渡条约的签署

在签署双边引渡条约方面，我国一直采取积极的态度，至目前为止，我国已经与法国、澳大利亚、意大利等国家进行了条约方面的签署，其中29个条约已经生效实施；至2014年底，关于刑事司法协助，我国已经与美、波、意、澳等52个国家进行了合作交流；同时我国积极加入国际多边条约，如《联合国反腐败公约》等，跨境追逃体制的多元化就在这些协定的签署中初步建立起来了。但是面对我国腐败分子的具体逃亡状况，这些条约的签署还是远远不够，与美国、加拿大等发达国家之间，我国还没有建立条约的交流，引渡条约还是很缺乏的，这种弊端也成为了腐败外逃人员能够在这些国家逍遥法外的“保护伞”。

陷入引渡困境的主要原因在于：（1）与西方发达国家之间双边引渡条约签署的缺乏，而“条约前置主义”又是这些国家的引渡原则即“无条约，不引渡”，致使外逃分子有空可钻；（2）西方许多的国家与我国的政治理念不同，国内立法、社会秩序、公序良俗等方面同样有着诸多差异，导致引渡的程序和执行不畅通；（3）在国际信任度方面，西方发达国家更多的注重人权保护，一般不支持死刑的存在，而我国现实却是存在着对大量犯罪的死刑，经济类犯罪例如贪污腐败情节严重的需要处以死刑。根据国际引渡规则“死刑犯不引渡”，西方国家认为我国将犯罪分子引渡回国之后，会对腐败分子进行迫害或者处以死刑，所以便把这种猜测当做拒绝我国引渡的原因，也就导致我国在引渡外逃分子的时候一再失败；另外我国腐败分子逃往欧美国家，很多的人都会以政治犯的身份寻求庇护，钻“政治犯不引渡”的空子，因此“政治犯不引渡”依然是我国引渡的一大门槛，这些问题没有得到国内法的很好支持，引渡的道路依然难以在西方发达国家走通。

2.3 劝返的自首认定标准法律上缺乏明确规定

劝返被认为是引渡的替代措施，可以在一定程度上替代引渡的作用即在没有引渡双边条约或者是引渡被拒绝无法实现的时候，采取劝返的形式可以将腐败分子劝回国内，使他们自愿回国内接受法律的制裁，这无疑是一种成本较低且效率较高的追逃途径。“云南胡星案是最高人民检察院首次正是运用劝返制度”[8]，并获得了成功。近几年来，成功劝返的案子很多，也证明了劝返对于外逃的腐败分子还是很有作用的。2014年发布的“1010通告”宣布了外逃人员在劝返中的行为认定，对于腐败分子在2014年12月1日之前接受劝返回到国内的认定为自首，对于12月1日之后的劝返却没有规定，也没有对自首的认定对象进行明确规定。这样的规定让一些较晚时候看到通告打算接受劝返的腐败分子犹豫不决，不敢轻易接受劝返，因为他们不确定自己是否会被认定为自首，会不会减轻或者从轻处罚，同样也会使他们开始寻找其他更加隐秘的地方躲藏起来，给跨境反腐败追逃带来更大的阻碍。

3 我国跨境反腐败追逃机制的法律完善路径

3.1 提高办案队伍的能力，加强国际条约的利用

我国的“猎狐2014”行动和2015“天网”行动中联合八大部门进行跨境追逃，虽然取得了很大的成绩，但是在追逃过程中仍然存在很多问题。针对这些问题，我国应该积极面对解决：（1）可以扩大办案人员的范围，不再局限于八大部门的内部人员，可以邀请著名的国际法律师，国际法教授，以及钻研该国人文历史的学者等等，以达到“知己知彼”；（2）可以对办案人员进行专业培训，如语言、侦查手段、请求协助程序及要求等各个方面进行提高，提高国际刑事司法协助的成功率，避免处处受挫；（3）应该加大对国际刑事司法协助条约的利用，不再单纯地利用“警务合作”或者独自应对追逃困境，应该对已缔结的条约或协定充分利用，了解缔约国的司法协助程序，利用司法手段去解决跨境追逃工作，与外逃目的地进行更过的合作交流，更好地推动我国反腐败工作的进展。

3.2 改革引渡制度，增强引渡成功机率

我国现阶段境外追逃工作主要走“以引渡制度为主，双边引渡条约、多边条约、刑事司法协助条约为辅”的境外追逃多元化道路[9]。目前，引渡仍然是最主要的追逃方式，应该加大改革力度，尽最大可能的完善引渡制度。

针对引渡存在的问题，我们应该采取以下措施：（1）尽可能地与腐败分子经常逃往地的西方发达国家签订双边引渡条约，尤其是“条约前置主义”的国家例如：美国、加拿大，彻底捣碎腐败分子的“避难天堂”，对我国的国内刑事法律进行一定的修改，使得国内法律在某些方面靠近国际社会的标准与通说，以此促进双边引渡条约的签订；（2）在死刑问题上应该进行更深层次的思考，在法律上逐步慢慢的减少死刑的适用，尤其是经济类犯罪的死刑规定，在犯罪定罪量刑方面多注重人权的保护问题，在维护我国的政治理念的同时与西方国家的人权理念缩短差距，更深程度的践行“国家尊重和保障人权”的规定，尽量减少因“死刑犯不引渡”规则而被拒绝引渡的状况出现；（3）应该在法律上明确规定贪污腐败分子不属于“政治犯”的范围，以符合国际上“腐败犯罪非政治化”的理念[10]，打碎腐败分子的试图寻求“政治庇护”的美梦，用法律明确腐败犯罪的性质问题，进一步推进引渡的成功实施；（4）加大对于遣返、劝返、异地追诉等替代措施的实施，使得这些替代措施与引渡同时进行，发挥最大作用，能够扩大跨境反腐败追逃的范围，同时能够增加跨境追逃的成功率，但是仍然需要法律明确规定替代措施的认定标准以及适用范围等，更好的发挥引渡措施的作用。

3.3 从法律上明确劝返的自首认定标准

我国的《刑法》规定的自首由一般自首和特别自首组成，一般自首的条件是尚未归案时犯罪嫌疑人主动投案如实陈述事实，特别自首是依法被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人及正在服刑的罪犯如实陈述司法机关尚未掌握的犯罪事实[11]。对于劝返回国的腐败分子的行为，符合自首的自愿性和主动性，虽然是在办案机关的层层追捕之下，接受了劝返，有的是因为走投无路才接受劝返，有的是因为争取宽大处理接受了劝返。不管是因为什么原因，接受劝返都在一定程度上表明了腐败分子的主动性和自愿性，这些腐败分子潜逃了那么久，早就抱着死扛到底的心态，如果不是自己主动，或自愿的情况下，他们是不会接受劝返的，会跟办案机关耗下去的。

根据这些情况，应该将劝返回国的腐败分子的行为认定为自首行为中的特别自首，虽然这些腐败分子还没有归案，但是在劝返过程中办案人员已经掌握了腐败分子的具体情况，也只差抓捕，只不过在异国在不经过他国同意不便直接进行抓捕工作，实行劝返只不过是为了方便办案，同时可以节省很多的司法资源。在法律中进行明确规定，使得劝返能够有法可依，也可以使办案人员在对腐败分子进行承诺时更加具体化。但是对于劝返的腐败分子应该根据具体情况区别对待，如果经过长时间的劝导如半年以上，犯罪分子仍然不愿意接受劝返，即使一段时间后表示接受劝返，也应该区别对待，可以仍认定为特别自首，但是应采取不同的认定标准，刑罚轻重也应该有所不同。与此同时应该尽快发布一个与2014“1010通告”更加具体的通告，时间也应该延长，“1010通告”时间太短，在2015年之后不能起到作用，应该重新进行新的规定，对劝返的具体内容进行更加详细的解释说明，给与更多的外逃分子以接受劝返的机会，使更多的腐败分子自愿归国，节约更多的司法资源。

4 结语

我国的跨境反腐败追逃工作经过很长一段实践的努力取得了很大的成效，但是还是存在很多的问题没有解决，例如与追逃工作紧密相关的追赃问题，还有追逃工作中的各种措施的标准问题还需要尽快以法律形式进行明确规定，只有明文规定，办案人员才能更好地依法执法办案。对于我国跨境反腐败追逃机制的重构问题，应该各个部门进行联合工作，以最优资源实现反腐败追逃的利益最大化，在此过程中存在的种种问题，仍然需要进一步的研究和弥补。

[1]赵秉志.论我国反腐败刑事法治的完善[J].当代法学,2013,5(3):49-58.

[2]赵秉志.中国反腐败刑事法治的若干重大现实问题研究[J].法学评论,2014,5(3):1-17.

[3]许春华.追逃追赃令反腐走向纵深[J].检察风云，2015(1):14-16.

[4]张磊.腐败犯罪境外追逃追赃的反思与对策[J].当代法学，2015,5(3):71-78.

[5]国际追逃追赃启动“天网行动”集中力量抓捕腐败分子[EB/OL].(2015-03-26)http://legal.people.com.cn/n/2015/0326/188502-26756067.html.

[6]黄风.建立境外追逃追赃长效机制的几个法律问题[J].法学，2015,3(3):3-11.

[7]司法部：变相引渡仍未我国海外追逃主要方式[N].法制日报，2014-11-05.

[8]张磊.从胡星案看劝返[J].国家检察官学院学报，2010,4(2):105-110.

[9]德丽娜尔·塔依甫，张尧.我国境外追逃工作难点及对策分析——以“猎狐2014”专项行动为视角[J].净月学刊，2015,7(4):49-50.

[10]杜江.我国外逃贪官引渡的法律障碍及对策研究[D].武汉：华中师范大学，2014.

[11]高铭暄，马克昌.刑法学[M].北京：北京大学出版社，2011：282-289.

[责任编辑：周芳]

Reconstruction of Cross-Border Anti-Corruption Pursuit System

Li Wei
(Law School,Anhui University of Finance and Economics,Bengbu Anhui 233030)

After specific project of“Liehu 2014”and“Tianwang”,our cross-border anti-corruption pursuit of work has made a great achievement.But with little understanding of foreign legislation,lack of the use of interna⁃tional treaties,and the signing of extradition treaties,the extradition of corrupt officials gets into trouble.As for voluntary surrender identification,undefined standard hinders the pursuit work.Therefore,it is urgent to improve the ability of legal staff,and strengthen the use of international criminal judicial assistance treaty,reform the extra⁃dition system and enhance the success probability of extradition,and define the standard to return to surrender vol⁃untarily to promote the reconstruction of cross-border anti-corruption pursuit system.

Corruption；Cross-Border Pursuit；Persuaded to Return;Extradite

D99

A

1674-1102(2017)04-0043-04

10.13420/j.cnki.jczu.2017.04.010

2016-12-29

安徽财经大学研究生基金项目（ACYC2015242）。

李伟（1992-），女，山东冠县人，安徽财经大学法学院硕士研究生，主要从事国际法方向研究。