管理体制视角下我国大学治校理念问题研究

巴哈尔古丽·艾尔肯，沈宇航

管理体制视角下我国大学治校理念问题研究

巴哈尔古丽·艾尔肯，沈宇航

突破大学管理体制局限、引入现代大学治校理念、实现科学高效的管理，成为当下高等教育发展的主题。本文以我国大学管理体制的历史演变为切入点，从管理体制的视角出发，分析中央集权制下我国大学治校理念的现实问题，借鉴美国大学治校实践经验，为改进大学治理提出相关建议，以期提高大学办学效益。

大学；管理体制；治校理念

一、我国大学管理体制历史演变

在计划经济体制下，我国高等教育管理是由中央教育行政委托各省、市、自治区人民政府负责。随着“一五”计划的实施，中央权力逐步下放，由省、市、自治区直接负责。20世纪70年代末，恢复了中央主体领导地位，强化了教育部在高等教育行政管理中的权威。80年代以来，相继颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》和《高等教育管理职责暂行规定》，提出高等教育实行中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学体制，明确了扩大省级人民政府对本地区内高等学校管理职责的范围。90年代随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，高等教育管理体制与经济社会变革发生了矛盾，出现了“条块分割”式高等教育管理体制滞后问题，对此建立起“由中央统筹规划，各地开展面向社会自主办学”的新体制，既强化中央政府对高等教育事业的统一领导,同时重视在中央统一领导下的中央与地方政府分级管理。[1]中央集权的高等教育管理体制基于高等教育的总体需要，运用行政权力实行统一教育标准和要求，有效调节各地区的教育发展速度，平衡教育资源，对教育落后地区予以重点扶持。可以说，这在特定时期对于考察和调控各地高等教育水平、有效推行教育政策和法令以及推广教育经验、统筹全国的教育目标、方针、政策法规具有历史性作用。

二、中央集权制下大学治校理念的突出问题

（一）大学自主意识的缺失

大学办学经费由国家统一发放，教育部联合地方政府组建教育基金协会负责高校办学与发展相关事务，造成了教育主管部门在大学拥有至高无上的地位。中央集权下的“统一政令、统一标准、统一执行”虽在一定程度上增强中央教育主管部门的责任感和使命感，但是由于教育行政管理权的过度集中，在很大程度上遏制了学校内部管理者的主动性和积极性，不利于教育行政部门因地制宜配合地方经济发展高等教育。在统筹各地教育发展水平、协调全国教育资源过程中，中央调控能力有限，难以针对地方教育问题及时开展区域性协作，而且各地对高等教育发展的认识存在局限，客观上致使地方教育行政主管部门在执行中央教育政策及法规时趋于保守、缺乏灵活。[2]当前，大学应提高自主意识、强化自主权，联合社会生产、企业科研，加大与社会的联系，提高办学效率和社会效益。

（二）大学民主意识的缺失

在高等教育全球化的背景下，民主参与、共同治校是现代大学发展的必然趋势和历史选择。我国在大学发展历程中虽融入了共同探讨、民主治理、社会监督等现代大学管理理念，但由于“中央集权”管理体制的局限性，政府教育行政权力被过度放大，致使民主管理意识淡薄。与世界教育强国相比，我国大学教育行政管理队伍职业化、专业化水平相对较低,管理机构和人事结构臃肿，缺乏管理的制度化、程序化，在政策的制定和执行环节上缺少社会监督。现行的党委领导下校长负制易造成行政系统缺乏执行权威，内外部监督及反馈机制松散，这在很大程度上削弱了公众对高等教育的信心，降低了其对大学建言献策的热情，阻碍了社会监督机制的正常运作，不利于高等教育行政管理向政策科学化、办学透明化、治校民主化方向发展。

（三）大学社会服务意识的缺失

我国大学长期坚持以技术产出和人才培养为教育主线，教学和科研为大学职能的定位，忽视了大学与社会的联系，尤其是社会对大学调节的作用，致使大学之间缺乏合作，无法充分调动社会资源，科学技术成果转化缓慢。虽然在20世纪末陆续出台了相关教育政策和法规试图强化大学与社会的合作，但是由于大学社会服务体系不完善、产业链条不完整，导致教育资金来源渠道单一、社会办学力度不足。另外，大学身份桎梏导致的教育经费倾斜式投入、社会对重点与非重点大学的认知偏差、考生及家长对地方大学的排斥、各大学作用和职能的不同等诸多因素，给国内非部属、非省属，尤其是非重点地方大学的发展带来了极大的阻碍。

三、完善我国大学治理的相关建议

（一）细化“校、院、系”管理责任

在协调中央与地方教育权责方面，美国现行的“州一级”地方分权教育事业管理机制便于中央集中力量进行宏观调控，各州及时发现和处置地方教育问题，提高教育管理的行政效率。大学内部治理建设方面，美国采用由董事会、教授会、校长组成的分权管理模式。其中董事会作为“中枢机构”负责大学建设与发展计划的制定、讨论、审批与裁决；教授会承担了学术决策和一线教学科研任务；校长扮演着协调、沟通学术系统和行政系统的角色，在保证学术正确发展的前提下，校长带领师生执行董事会决定。[3]美国为大学发展的科学规划、学术研究方向的正确把握、行政权力与学术权力的有效平衡创造了有利条件。我国应反思政府与大学之间的关系，在保证中央政府对大学行政管理主体地位的同时，结合大学自身的实际情况，通过立法的形式严格限定各级教育行政主管部门的管理职能，逐步建立更为完善的大学行政管理系统、社会监督系统以及社会服务系统；在完善以“党委领导，校长负责，教授治学”为特征的大学内部管理形式的基础上，深化结构合理、权责分明的校、院、系三级管理体系，积极推进校级宏观管理、院级行政管理、系所学术管理的三级管理发展模式。其中，应重点强化院级行政管理权，加强以系为单位的学科建设，拓展学院间开展学术管理、教学研究的合作空间；建立健全权力相对分离的院级决策、执行、监督体系，防止一方权力泛滥，推进中央实施宏观调控，地方与院校自我管理，结构清晰、权责明确的大学管理体制建设。

（二）强化“民主参与、共同治校”

理性主义与实用主义是美国大学民主管理的核心理念。其中，理性主义在其内部人事机构与职责权限划分上得到了充分体现。董事会作为美国大学最高权力机构，由企业家、银行家、律师、商人、议员等社会各界精英人士组成。在职权划分上，董事会负责制定大学发展规划，经过社会听证、讨论、投票的方式后做出最终决定。教授会作为学术把握与传播的直接参与者，在听取社会各界对大学发展与建设的相关要求、意见、构想、投诉后，经研究讨论，酌情采取相应措施，并及时向社会做出反馈。此举规避了中央政府对大学日常管理的干涉，有效防止大学内部管理者利益均沾的不法行为，为民主治校的顺利开展奠定了基础。

我国应强化大学民主治校理念，扩大民主管理权限，以立法的形式确定大学民主管理的合法性、延续性和有效性，把大学民主建设的重点落实在构建民主审议、民主决策以及民主监督三位一体的教育行政管理机制上，完成由政府单方承办向社会多方协作、由追求办学质量向拓展社会服务、由扩大教授权力到尊重学术自由的转变。[4]同时，应积极推进大学二级管理模式，通过引入非政府第三方教育评价机构以及搭建社会互动平台，扩大教育信息发布渠道，建立健全大学行政管理监督机制，完善教育审议会和教育咨询中心的建设，纠正教育行政机构决策的偏差，防止教育决策的重大失误，形成以民主参与为依托，以社会服务为平台，以国家发展、社会进步为导向，以优化大学管理为主题，以现代大学建设为主线的机制，把“民主参与、共同治校”的现代大学管理理念推向实体化、深层次、全方位阶段。

（三）深化“点、线、面”产学研战略联盟

高等教育的本质是切实服务于社会大众，各级教育行政部门应以服务社会为出发点，兼顾教学科研与社会评价，把提高实际办学效益、推动社会生产作为衡量高等教育成果的重要指标。美、日等国构建大学社会服务体系起步较早，产学研体系相对完善，在其实用主义理念指导下，对提高企业核心竞争力、增强大学科研实力、推动国家技术创新方面均效果显著。

目前，我国大学社会服务体系向多方位、多层次、多领域方向迈进，尤其产学研合作已经成为发展高等教育的战略要地。基于《国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006～2020年)》指导，应采取大学“点对面”发展型经济服务模式、“线对面”应用型生产服务模式以及“面对面”科研型技术服务模式。为进一步开展“点对面”型产学研合作，应以大学的科研创新作为企业技术更新、地区产业升级的支撑点，通过遴选大学优势学科及突出研究领域，结合大学历史创传承、发展前景、科研实力和创新能力，为大学与特色型、支柱性、传统型地方产业的整体对接创造有利条件。应有效借助高校提供的科研成果和理论指导，将大学的科研价值集中投射在某一乡镇、城市特定区域上，提升特色产品质量，

扩大地区产业优势，增强地方企业群的市场竞争力，推动地方经济快速发展。“线对面”模式是以多所大学为依托，沿着“多线汇面”的建设路线，采取一地多圆、一圆多建形式，着力整合大学链、技术链、信息链、市场链，完成高新园区、产业孵化基地、人才培养中心、信息交流平台、重点技术实验平台、国家科技创新应用系统的建设，促进高新技术投入实践，加快向生产力的转化，构建完整的市场导向—大学科研—企业生产的社会生产服务体系。“面对面”合作模式则是多所一流高等院校，多家尖端科研单位及著名企业形成战略联盟，创建集科学研究、技术创新、企业生产、市场开发为一体的社会服体系，有效整合优势学科群、尖端技术群、龙头企业群，综合大学优势学科、研究机构科研实力、企业的市场开发优势，解决研究项目重复、科研资金浪费、国内企业分散、市场过度竞争等问题，切实加大国家技术积累，提升企业竞争力，增强民族工业实力。

[1]孟凡华，李瑶，岳金凤.教育体制改革的破冰之路[J].职业技术教育，2015(18).

[2]胡冠中.我国高校行政管理人员专业化研究[D].天津大学，2009.

[3]Dabney Virginius．Mr.Jefferson’s University：A History[M].Charlottesville：The University Press of Virginia,1981.

[4]喻青松.大学民主管理的起源与发展研究[D].华中农业大学，2014.

G647

A

1671-6531（2017）12-0024-03

巴哈尔古丽·艾尔肯/喀什大学教育科学学院在读硕士（新疆喀什844006）；沈宇航/辽宁师范大学田家炳教育书院暨教育学院在读硕士（辽宁大连116029）。

贺春健