以审计监督保障权力关进制度笼子的研究

周弦

在十八届中央纪委二次全会上，习近平总书记提出“把权力关进制度的笼子里”之后，立刻在人民群众中引发了热议，而如何以审计监督保障权力关进制度笼子需要解决三个方面的问题：一是设计什么样的制度构建笼子，保证权力的运行能置于笼子之内？二是如何构建审计机制，保障权力在制度的笼子里有效运行？三是如何惩治脱离笼子的权力？

一、打造覆盖权力运行的“制度的笼子”，形成不能腐的防范机制

要将权力关进制度的笼子，笼子至关重要，一是笼子的范围要覆盖所有权力运行，二是制度笼子质量具有保障即逻辑严密、内容可操作、能解决实际问题，三是现有笼子建成后并非一成不变需要随着经济社会发展不断更新。

（一）梳理现有制度

我国现行的法律法规以及各类制度构成了现行的监督权力运行的笼子，但是目前的笼子尚存在一定的缺陷，因此需要对现行的各类制度进行一次全面梳理。通过梳理，一是要发现权力监督的空白环节、空白领域，二是要发现制度建设中缺乏针对性、操作性的内容，三是要发现对权力监督的重复性、交叉性的环节。对现行制度的梳理既是审计人员学法用法和发现制度建设中存在的问题、漏洞的过程，也为下一步审计促使政府完善制度建设打下基础。

（二）促使政府提高制度建设的质量

通过对现有制度的全面梳理，国家审计要对公共权力运行过程中的空白领域、重复领域、交叉领域、模糊领域进行科学设计与论证，促使政府健全运行有效的法律法规体系，从源头上保证对权力的监督有法可依、有章可循。通过对科学设计与论证，更新现有制度，一要保证在所有权力运行的领域都建立了监督制度；二要保证制度有针对性、操作性、执行性，制度的建设要与监督机制同步，要明确责任和义务；三要捋顺监督的关系，避免出现多部门监督或推诿责任的现象。

（三）与时俱进对制度进行持续动态跟踪

制度建设不是一成不变的，关住权力的制度的笼子建成后不可能一劳永逸，要随着社会经济的发展不断修正，以适应新形势新任务的要求。审计亦要与时俱进、密切关注各类法律法规的有效性，对该放但是没有放到位的、该管但是没有管起来的等不符合政府职能转变要求的法律法规要及时提请政府进行修正。

二、构建对权力进行有效监督的审计机制，形成不易腐的保障机制

（一）“管好钱”、“管好事”，继续扎实推进全部政府性资金审计和经济责任审计

审计部门要继续扎实推进“管好钱”、“管好事”的“二个管”建设，一是要按照领导干部经济责任审计 “权力运行公开化、资源配置市场化、操作行为规范化”的目标，全面推进经济责任审计；二是要继续健全覆盖全部政府性资金和财政运行全过程的审计监督机制，在全省普及“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”管理，促进加快形成覆盖政府所有收支、完整统一的公共预算体系。

（二）提升理念，推动对社会转型发展和创新驱动能力的审计

审计监督作为国家治理整个系统中一个具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，一是以推动经济发展方式转变为目标，进一步加强对自主创新、资源和环境保护的监督；二是以促进社会公平正义和社会和谐稳定为目标，强化对民生和社会事业等方面的监督。三是把创新驱动、转型发展落实到经济社会发展各方面和各环节，着力推进改革创新。

（三）重新认识，引导内部审计对权力关进制度的笼子进行自我监督

国家审计是政府的内部审计，国家审计着眼宏观层面，着重对国家财政资金的真实合规效益的全方面监督。国家审计机关人员有限，但纳入审计范围的资金、人员、事项庞大，使得国家审计无暇兼顾，同时也可能影响国家审计服务国家治理目标的实现。因此，要重新认识国家审计与内部审计的联系，引导内审成为国家审计的必要补充，通过内审实现单位内部基础性、源头性的日常自我监管，形成优势互补，引导内审成为国家审计机制的延伸，引导内审对权力关进制度的笼子进行自我监督。

三、严惩治脱离笼子的权力，形成不敢腐的惩戒机制

（一）进一步推动政务公开

要健全权力运行制约和监督体系，坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。加大推进政务公开力度，把公开透明的要求贯穿于政务服务各个环节，以公开促进政务服务水平的提高，创造条件保障人民群众更好地了解和监督政府工作。

（二）繼续推行审计结果公开

审计机关作为规范权力运行的重要机构，负有对国务院各部门和地方各级政府及其各部门、国有金融机构和企业事业组织财政财务收支的真实、合法和效益进行审计监督的职责，这种特殊性决定了其履行职责产生的信息，与公民监督政府财政管理的信息需求具有高度的一致性，审计结果公开对于民主政治建设具有战略上的意义。审计结果公开的作用在于，把审计发现的问题公之于众，可以有效推进政府行政行为的公开透明，使政府感到有人在监督自己，这不仅对被公开的单位，而且对所有掌握公共权力、使用公共资金、运作公共资源的单位，都会形成威慑，促使其强化自我约束，依法规范权力行使、资金运作和资源配置，廉洁高效地开展工作，从而有利于从根本上杜绝滋生腐败现象。

（三）推进审计整改力度

温家宝总理曾经指出今后审计整改只能加强，不能削弱。要转变观念促整改，善于促进整改，牢固树立查出问题、解决问题一盘棋的新观念，坚决克服重查处、轻整改的观念，促使审计整改成果转化为行政力和生产力。把审计整改摆在推进依法行政和提高政府执行力、公信力的大局中去审视谋划。一是鼓励自我整改、马上整改达到边审边改的效果；二是要以审计部门的督查促进整改；三是要以结果公开倒逼审计整改，运用社会舆论协作监督的能力，达到“审计一个项目、规范一个行业”的效果；四是以追究责任对整改情况进行问责。