高职院校依法治理中的三个平衡

摘 要：依法治理是基于厘清和界定相关主体法律关系基础上的民主化、法治化、科学化治理，推进高职院校依法治理，需要法人自治，实现政校关系中学校办学自主权与政府宏观管理的平衡；合作共治，实现行业企业与学校关系中责权利的平衡；分权共治，实现师生员工与学校关系中权力（利）保障与诉求满足的平衡。

关键词：高职院校；依法治理；平衡

作者简介：杨晓慧（1979-），女，南京铁道职业技术学院副教授，南京大学博士生，研究方向为思想政治教育、中国政治。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）07-0045-04

依法治校是建设法治中国的重要方面，法治也是高职院校治理能力现代化不可或缺的核心要素，推进高职院校依法治理具有重要的理论和实践价值。高职院校的依法治理涉及政府、行业企业、学校、教职工、学生等利益相关主体，是基于厘清和界定相关主体法律关系基础上的民主化、法治化、科学化治理，实质上是对利益相关主体责权利的法律划定和严格遵守。

一、法人自治——政校关系中学校办学自主权与政府宏观管理的平衡

政府是高职院校的举办者和管理者，无论是资金来源还是政策导向，政府对高职院校的发展都至关重要。而高职院校能否有效依法治理，首先取决于依法治校自主权的获得与使用。因此，高职院校依法治理的前提是实现法人自治，努力达成政校关系中学校办学自主权与政府宏观管理的平衡。

（一）政府与高职院校关系：重视不够与管制过多并存

1980年，金陵职业大学的诞生开启了我国高职教育发展的序幕。1996年，《中华人民共和国职业教育法》，从法律上确定了高职教育在我国教育体系中的地位。1999年，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》将高职教育明确为高等教育的重要组成部分。由于高职教育本身兼具高等性和职业性双重特征，加上我国相当一部分高职院校是由原来的中专学校合并、升格而成，因此很长一段时间以来，高职院校的治理一方面存在对普通高等院校的模仿和移植，另一方面也有因循中等职业院校的延续和依赖。在高职院校与政府的关系中，呈现出普通高校、中等职业学校与政府关系的混合体模式，即一类是政府将高职院校纳入高校管理体系，但政府对高职院校存在重视不够和行政干预过多并存的现状。根据调查，在回答“您认为高职发展中政府角色的最大缺失是什么”时，认为“投入严重不足”的比例达55.1%，比例最大；认为“政策法规缺失”的比例达12.6%，比例居次[1]。同时，政府对高职院校从学校设置、经费管理、专业设置、招生就业、教学组织和管理等进行了全方位管制。在1999年颁布的《中华人民共和国高等教育法》明确了高校的法人资格后，从1999年到2002年，教育部连续出台了系列高职教育文件，既包括《高等职业学校设置标准（暂行）》、《国务院办公厅关于国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批设立高等职业学校有关问题的通知》、《关于支持中央部委院校进行示范性职业技术学院建设有关问题的通知》等宏观管理的文件，也包括《关于制定高职高专教学计划的原则意见》、《高职高专教学管理要点》等微观管制的文件。另一类则是部分高职院校仍处于政府接管的过渡阶段，其治理依然延续中等职业学校的模式，如2015年湖南化工职业技术学院才由原省石化行管办管理划归省教育厅管理。但随着管理体制运行的进一步规范化，这种状况将逐渐趋少。因此，高职院校与政府关系的主流依然是第一类，所存在的症结则是重视不够与管制过多并存。

（二）法人自治——政校关系中学校办学自主权与政府宏观管理的平衡

高职院校与政府是以行政法律关系为主，包括民事法律关系、社会公共关系等在内的多重关系；其核心是处理政府控制与学校自治的矛盾，而其实质则是权力配置与利益分配为主导的平衡。在高职教育的改革发展中，政府和高职院校理应是利益共同体，政府通过发展职业教育促进公平、保障就业、改善民生，高职院校則通过获取政府支持、有效管理来提升人才培养、社会服务等能力，以此提高职业院校自身吸引力、核心竞争力和社会美誉度，并落实推进教育公平、高质量就业、民生改善。在二者关系中，要摒弃两个预设，一是将政府权力视为阻碍高职院校发展的因素，认为高职院校获得自主权必然有利于改革发展的顺利推进；二是认为高职院校基础薄弱，因此政府加强控制是必由之路。事实上，政府的控制管理与高职院校的自治都不能无限扩张，而应基于国家政权统治和社会效益最大化的原则，达到学校法人地位与政府宏观管理的平衡。

在服务型政府、有限政府的变革背景下，政府对高职院校的大包大揽已经不合时宜，且在一定程度上有可能阻碍高职教育发展，因此政府的宏观管理应从无限控制转向有限控制，同时避免无限放权和实现有效监督。同时，高职院校既需面向社会自主办学，却不应也不可能是独立于政府、社会之外的独立王国，因此高职院校办学自主权应从过度依赖转向有限自主，同时避免无限扩张、实现自我约束。高职院校法人地位与政府宏观管理的平衡，一方面需对政府行政管理权限和高职院校办学自主权通过法律法规加以划定和确认，明确边界，并努力使双方的权利与义务的总量上达到平衡；另一方面则需要以国家利益和社会效益为导向，在政府行政管理权和高职院校办学自主权间形成有效衔接和良性互动：而要达成这样的理想状态，任重而道远。1999年颁布的《中华人民共和国高等教育法》首次明确了高校的法人资格，此后，落实高校法人资格、推进高校办学自主权的系列文件相继诞生。《2003-2007年教育振兴行动计划》提出，“规范教育行政部门在政策制定、宏观调控和监督指导方面的职能，依法保障地方教育行政部门的教育统筹权和学校办学自主权”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020）第38条规定，“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。适应国家行政管理体制改革要求，明确政府管理权限和职责，明确各级各类学校办学权利和责任。”2013年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》第42条提出“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。”2015年12月27日修订的《中华人民共和国高等教育法》对高校办学自主权予以了法律确认，教育部在2016年初已完成职业教育法修订草案起草工作，但政府与高职院校的关系正处在转型调整过程中。

二、合作治理——行业企业与学校关系中责权利的平衡

行业企业是高职教育的重要参与主体和办学主体，高职院校与行业企业的关系既构成高职院校办学的外部环境，又深层嵌入到高职院校人才培养、科学研究、文化传承、社会服务全过程。因此，高职院校依法治理的基础是与行业企业形成合作治理，努力达成行业企业与学校关系中责权利的平衡。

（一）行业企业与高职院校关系：动力不足与参与低效

基于职业教育的特殊性，行业企业与高职院校的关系一直是高职教育改革发展中一组重要的关系，国家提出并致力于推进产教融合、校企合作的高职院校办学模式，并实施了成立行业指导委员会、加强双师型教师队伍建设、推进集团化办学、开展现代学徒制试点等系列举措。根据《教育部关于公布全国行业职业教育教学指导委员会（2015-2019年）组成人员的通知》，我国现有56个行指委；根据2016年5月31日联想职业教育集团成立大会上教育部副部长朱之文的数据，全国共建成职业教育集团1200余个，覆盖全国超过60%的职业院校（包括中职与高职），合计3万余家企业参与；但从整体上看，当前行业企业参与高职院校办学的积极性不高，行业企业参与高职院校治理的机制不健全、平台缺乏、功效不足，呈现动力不足与参与低效的特征。行业企业参与高职教育既来自自身利益关切的内生动力，如满足技术技能人才需求、降低人才队伍建设成本等，同时也来自法律法规约束的外部压力，如国家法律法规规定行业、企业在高职教育中的角色和应有职能。但行业企业的内生动力和外部压力都明显不足，其实质是行业企业在高职教育（院校）改革发展中的责权利不明晰和不对等。一方面，政府虽然通过法律法规、文件规章等形式对行业企业参与高职教育的责任作了宏观规定，如2002年的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、2002年的《教育部、国家经济贸易委员会、劳动和社会保障部关于进一步发挥行业、企业在职业教育和培训中作用的意见》（教职成[2002]15号）、2005年的《国务院关于大力发展职业教育的决定》。《教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》（2011年）中，对行业在职业教育改革发展中的作用做了界定：“行业是连接教育与产业的桥梁和纽带，在促进产教结合，密切教育与产业的联系，确保职业教育发展规划、教育内容、培养规格、人才供给适应产业发展实际需求等方面，发挥着不可替代的作用。”但无论是《教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》等法律法规，还是《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》等文件，都采用“可以”、“应当”、“鼓励”等表述，没有强制规定行业企业促进职业教育（院校）的法定义务；同时缺乏具体可行的实施性细则，也缺乏不执行的惩处规定。另一方面，对行业企业参与职业教育有责任要求而缺乏对等权利、利益激励，如《职业教育法》对职业教育办学经费的来源进行了明确规定，但缺乏对企业参与提供支持和鼓励的明确法律条款。

（二）合作治理——行业企业与学校关系中责权利的平衡

高职院校与行业企业是以民事合作关系为基础，包括行政管理关系、社会公共关系在内的多重关系，在政企分开、政府职能转变的背景下，其实质是特殊的民事合作关系，即基于高职教育政府主导、行业指导、企业参与办学机制下，兼具强制性和随意性的民事合作关系。推进行业企业与高职院校的合作治理，关键是实现责权利的平衡。一是落实责任，要通过修订《职业教育法》等相关法律，制定《校企合作促进法》等法律法规，明确规定行业企业在促进高职院校改革发展中的角色，并通过系列规章、文件等落细落小落实，特别是对不履行职责的惩罚性规定及执行；二是赋予权利，要加强行业企业参与高职院校办学的权利赋予、平台创设、渠道畅通，如政行企校的合作协调组织如何建立，董事会、理事会等多种形式的议事制度如何推进等；三是提供激励，即法定促进行业企业参与高职院校办学、合作治理的激励性政策，如2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发[2005]35号）要求，对支付实习学生报酬的企业给予相应的税收优惠；2007年《关于印发〈企业支付实习生报酬税前扣除管理办法〉的通知》（国税发[2007]42号）规定，合作企业支付给学生实习期间的报酬，准予在计算缴纳企业所得税税前扣除，但由于法律强制性不够，企业的合法權益并未得到保障。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020年）规定，“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化。鼓励行业组织、企业举办职业学校，鼓励委托职业学校进行职工培训。制定优惠政策，鼓励企业接收学生实习实训和教师实践，鼓励企业加大对职业教育的投入。”期待正在修订的职业教育法和即将制定的《校企合作促进法》能在这方面予以推进。

三、分权共治——师生员工与学校关系中权利保障与诉求满足的平衡

任何大学治理结构都只是外在的一种物质形式，其精神实质在于权力的保障和利益诉求的最大满足[2]；在实现法人自治、与行业企业合作共治的基础上，高职院校依法治理的关键是协调教师（职工）、学生、管理者等多元主体的利益诉求与权力配置关系，努力达成权利保障与诉求满足的平衡。

（一）师生员工与学校关系：诉求多元与权力失衡

在高职院校内部关系中，存在教师（职工）、学生、管理者等多元主体，不同主体有不同的利益诉求，在政治权力、行政权力、学术权力和民主权力的不同配置模式下，呈现出不同主体权益保障和诉求实现的不同形态。整体而言，当前高职院校的内部权力配置中，政治权力扩张与弱化并存、行政权力泛化与虚化并存、学术权力式微与无为乱为并存、民主权利扩大与形式化并存。

《中华人民共和国高等教育法》第三十九条规定：国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。在高职院校的治理实践中，党委作为领导核心依法行使政治权力，一方面存在权力扩张、以党代政等现象；另一方面又存在党的领导弱化、党的建设缺失、从严治党不力等问题，其实质是政治权力的滥用与失效。“行政化”往往被用来概括高校行政权力扩张的现实，但在高职院校既有行政权力替代学术权力、民主权力的泛化现象，也同时存在教学、学生、后勤、安全、科研、人事、财务、资产等方面管理失范、乏力等突出问题，即形式上行政权力无处不在实质上权力行使虚化的问题。作为保证教授治学的基础性权力，学术权力在高职院校治理体系中日益受到关注，但一方面往往依附于行政权力，整体处于式微状态；另一方面由于学术权力自身的保守性、学术权力组织人员行使权力的能力和素质参差不齐，也可能导致学术权力的滥用与无为。在民主权利方面，随着民主意识的觉醒，无论是教师（职工）还是学生的民主权利等都不断扩大，教代会、学代会等组织职能得到强化，但在一些关键问题上，教师（职工）、学生缺乏实质性参与：由此看来，师生员工与学校关系仍未完全理顺，内部权力配置仍需进一步优化。

（二）分权治理——师生员工与学校关系中权力（利）保障与诉求满足的平衡

“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”规定了高职院校内部治理的基本框架，其实质是基于不同主体的物质利益、精神利益、政治利益等诉求，推动政治权力、行政权力、学术权力和民主权利的合理配置。根据相关法律和高职院校实际，高职院校的章程建设是推进分权治理的重要实践，通过章程明确不同权力的合理界域，实现权利保障与诉求满足的平衡。

一是要坚持和完善党委领导下的校长负责制，做到政治行政权力有力。2014年10月，中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，进一步明确了高职院校党委和校长权责。要加强和改善党的领导，依法有效行使党的领导权和监督权。要提升行政权力的有效性，落实《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》《职业院校管理水平提升行动计划（2015-2018年）》等文件精神，针对薄弱环节和突出问题，标本兼治，建立依法治校、民主管理的运行机制，推进办学行为更加规范、学校常规管理更加有效；政治权力和行政权力都要严守权力边界，将权力放进制度的笼子里。

二是要强调教授治学，做到学术权力有位。要将学术权力纳入高职院校治理体系，明确学术权力的地位，将学术问题交给学术权力处理；同时，要确保学术权力有效运行，要明确学术委员会的职权范围，建立公正透明的学术决策运行机制，科学规范的学术规范体系，正当的学术决策程序以及充分的权利救济途径[3]。在这里要特别防止一种倾向，即无限扩张学术权力，因为“就像战争意义太重大，不能完全交给将军们一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定”[4]；学术权力同样不能无限扩张，应与行政权力形成良性的相互制约关系。

三要奉行权利本位理念，做到民主参与和监督权利有为。高职院校与教师、学生都存在双重关系，即行政法律关系和民事法律关系。教师和学生是高职院校的主体，高职院校的依法治理一方面要对师生行为规范建章立制，另一方面则要回应其合法合理的利益诉求，确保其享有的一切法定权利。就教师而言，主要包括学术自由权、教育学生权、学术事务管理权、获得相应待遇和社会保障权、个人职业发展权、权益救济权等；就学生而言，主要包括平等受教育权、自由学习权、获得公正评价权、获得奖励和资助权、民主参与权、权益救济权等[5]。教師和学生的民主参与和监督权利，是高职院校依法治理的重要表征。因此，在章程制定中要明确保障师生知情权、参与权、监督权的制度化渠道，推进教代会、学代会、工代会等建设；要健全教师和学生权利法律救济体系，完善权利救济和纠纷解决机制。

高职院校依法治理是依法治国在高等职业教育领域的重要实践，高职院校的发展涉及价值取向、利益诉求同异并存的多个主体，处理好与各利益相关者的责权利关系，是依法治理的关键——这需要法人自治，实现政校关系中学校办学自主权与政府宏观管理的平衡；合作共治，实现行业企业与学校关系中责权利的平衡；分权共治，实现师生员工与学校关系中权利保障与诉求满足的平衡。

参考文献：

[1]董仁忠，等.关于政府与公立高职院校关系的调查报告[J].职教论坛，2011（12）：73-78.

[2]严文清.中国大学治理结构研究[M].北京：人民出版社，2011：205.

[3]东升.高校党权、政权、学术权的逻辑及其治理结构[J].广西社会科学，2014（8）：198-201.

[4]约翰·S.布鲁贝克.高等教育哲学[M].王承绪，等译.杭州：浙江教育出版社，2002：32.

[5]彭美.通过大学章程实现高校法治化治理的几点思考[J].学校党建与思想教育，2015（12），91-93.

责任编辑 宋庆梅