我国农民工继续教育政策存在的问题与优化路径

刘艳春+李峻

摘 要：分析各地出台的“‘求学圆梦行动实施方案”发现，各地的实施方案基本都形成了以“学历、技能、课程、平台”为核心的政策内容结构，但都具有明显的工具本位的政策价值取向，且存在监督问责机制缺位的情况。同时各地的实施方案在政策目标、支持力度、助学服务平台建设等方面存在较大差距。该政策的优化需要以“对接需求、强化措施”为路径，提升政策的可操作性；以“回归责任、统筹发展”为核心，强化中央与省级政府的行政权威；以“制度优化，提速增效”为目标，建立政策督导与问责机制。

关键词：农民工教育；求学圆梦行动；政策分析

作者简介：刘艳春（1992-），女，山东高密人，南京邮电大学教育科学与技术学院硕士研究生，研究方向为教育理论与政策；李峻（1976-），男，湖南新宁人，南京邮电大学教育科学与技术学院教授，博士，主要研究方向为教育基本理论与政策。

基金项目：2016年江苏省研究生培养创新工程项目“政策视角下的现代职业教育体系建构研究”（编号：KYLX16_0640），主持人：刘艳春。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）07-0031-05

农民工的继续教育“有助于他们发展理念的转变与生产技术的提高，成为推动部分贫困地区发展的根本动力”[1]，对我国经济社会转型、产业结构调整升级、城镇化与全面建成小康社会等具有举足轻重的意义。2008年以来，我国先后出台了关于农民工职业技能培训的系列文件，特别是2016年教育部、中华全国总工会出台的《农民工学历与能力提升行动计划——“求学圆梦行动”实施方案》（以下简称“求学圆梦行动”）将农民工的学历与能力提升上升到国家战略的层面。至2016年12月，广东、天津、河北、山西、上海、江苏等14个省、市结合当地情况出台了相应的实施方案。通过比较发现，各省农民工继续教育政策还存在一些不足以及需要改进的地方。

一、各地“‘求学圆梦行动实施方案”的共性分析

各省、市的“‘求学圆梦行动实施方案”都是在教育部政策文本的基础上结合当地实际情况而出台的，是在“母本”基础上的“地方版”。正是政策的“同源性”，决定了各地的政策具有较大的共性。

（一）工具本位的政策价值取向较为明显

工具本位就是指在特定的条件下，由国家制定大政方针促进农民工的学历与技能提升，其主要目的是使农民工更多地为我国经济建设与社会发展做出贡献。与此相对的是人本价值取向，即国家在充分认识农民工学历与技能提升的内涵与重要性，在尊重和遵循农民工个人需要的基础上，制定相关政策以有效配置社会资源，不但促进农民工学历与技能提升，还促进农民素质全面和谐发展的政策取向。两种政策取向并非完全对立，而是在具体的政策实施过程中两种价值取向都会发生作用，只不过一种是主观性作用，另一种是客观性作用。

政策目标是政策价值取向的具体化。透过政策文本可以发现，工具本位的政策价值取向在14省、市的“求学圆梦行动”中较为明显。除广东省的政策文本在“总体目标”中提出要关注农民工的“受教育权和发展权”、“体面劳动和幸福生活”等人本性目标以外，其余省份都将促进经济发展作为主要的价值取向。如上海市的政策目标为“提升城市整体的创新能力，支撑服务上海新一轮的创新驱动发展”；陕西省的政策目标是“更好地服务‘中国制造2025‘互联网+‘脱贫攻坚……等重大发展战略”；湖北省的政策目标是“有效服务经济社会发展和产业结构转型升级”，14个省、市的政策文本中类似的表达占13个，“促进产业转型升级”成为政策目标的关键词。可见，“求学圆梦行动”的核心价值在于促进经济建设与社会进步，具有明显的工具性价值取向。

（二）形成了以“学历、技能、课程、平台”为核心的政策内容结构

政策内容的“合法性”不但可以为政策赢得民意，还可以为政策的实施奠定社会基础，政策内容严重影响了政策效能的发挥，因此，政策内容的合法性是政策的重要目标诉求。政策内容的合法性来源于“政策主体的意愿和努力，更取决于政策对象依据特定的标准对政策的认知和判断”[2]。农民工继续教育政策内容的合法性主要取决于其内容是否与农民工的真实需要相契合。

乔伟德（2011），王利梅、唐燕儿（2015），马明、孙正林（2015），韦玲云（2016），袁成龙（2016）分别以江苏无锡、广东、广西、浙江等地为样本进行调查发现，农民工希望通过继续教育提升学历与技能的愿望十分强烈，而“学费过高”、“渠道不畅”、“内容缺失”等成为农民工参与继续教育的主要障碍。从14个省、市的政策文本中可以发现，所有省份都提出“提升农民工学历与技能”；有12个省份提出“创新培训模式”，如江苏省提出通过“‘成人高校招生面向艰苦行业和校企合作改革项目、自学考试等方式……以江苏开放大学为实施主体……面向农民工开展学历与非学历教育和培训”，实行“产教融合、校企合作”、“校企双导师制和弹性学制”、“送教上门、在线教学、线上线下结合等混合式教学模式”、“开放优质网络资源”等方式创新教学培训方式；提出“建设优质课程”的有12个省，如四川省提出“开发与岗位紧密对接的专业课程”，湖北省提出了“专业设置与产业需求、课程内容与职业标准、教学过程与生产过程相对接的课程建设原则”，山西省提出“开发与岗位紧密对接的专业课程”等；但是，只有广东、江苏两省明确规定了对单位或个人进行经济资助的标准。

从政策内容结构来看，“开拓渠道”、“课程建設”、“打造平台”是重点，在政策文本中也是表述最多、最具体的措施。特别是提出的招生计划投放、远程在线教育、开放网上教育资源等方面具有一定的创新性。广东省推出符合需求的“生物钟”人才培训模式打通了农民工教育的“最后一公里”。

（三）政策执行中的监督问责机制缺位

政策的科学性取决于“制定、执行与评估”等环节，而政策执行是政策效率能否得到保障、政策愿景能否转化为现实的关键环节。“‘求学圆梦行动实施方案”的执行是各省按照中央政府颁布的政策，对农民工继续教育资源重构、协调和控制的过程。在此过程中，政策的运行受到多种因素的制约，因此，需要建立有效的政策执行监督机制，动态而系统地收集和分析政策的运行状况、目标的达成程度等信息，以便消解政策目标与政策效果之间的差距。

在14个省、市的政策设计中，普遍出现政策执行的监督问责机制缺失，主要体现在三个方面。

一是监督问责的主体缺位。如湖北省是以湖北广播电视大学为依托建立“协调办公室”，“各级教育部门”负责组织学校参与，尽管“协调办公室”具有一定的实体性质，但是，它是依托事业单位而建立，行政执行力不强，特别是很难对“各级教育部门”进行监督；广东省的“方案”在内容与措施等方面最为全面，但是在政策执行监督方面语焉不详，规定“成立相关组织协调机构”、“加强与教育等政府部门的沟通协作”、“争取与有关部门共同部署、合力实施。”显然，这是指导性措施而非强制性措施，在政策监督方面既没有执行单位也没有责任单位。

二是监督问责的内容与渠道不明。如陕西的政策提出要对高校与工会在项目进展、资金使用等方面建立“年报制”，实行“绩效管理”，并向“有关方面通报”和“向社会公开”，但是没有明确高校与工会在“求学圆梦行动”中的权利和义务；河南省明晰了省教育厅和省总工会的具体事项，但是要求“加强对参与院校和企业的监督管理”，显然，院校与企业的权利与义务不对等，这种监督机制是无效的。

三是对政策执行效果的好坏没有评估与奖惩机制。河南、甘肃等省提出要建立“激励考核机制”，但没有奖励标准，使奖励制度形同虚设；广东、海南等省份甚至没有规定政策评估效果的反馈渠道以及奖惩措施。

二、各地“‘求学圆梦行动实施方案”的差异性分析

各省“‘求学圆梦行动实施方案”是教育部、中华全国总工会“求学圆梦行动”的具体化，由于各省农民工的受教育基础、政府财政状况、产业结构状况不同，各省的“方案”存在一定的差异性。

（一）各地政策目标的差异度比较大

政策目标的确定有助于政策执行者对政策实施过程中不确定性情况的预测与处置，政策目标差异会导致政策形式、内涵与实施策略的不同。各省“‘求学圆梦行动实施方案”的政策目标存在较大的差异性，主要体现在两个方面。

一是政策目标内涵的清晰度存在较大差异。湖北和天津只有“虚化”的价值性目标，如湖北省的目标是“通过岗位技能、就业技能、创业技能培训，帮助其融入城市生活，实现体面劳动和幸福生活”；其他省市不但设置了价值性目标，还框定了数量性目标，如海南省的目标是“至2020年，资助10000名农民工接受大专层次及以上学历教育，……提升自身素质与从业能力。”广东省不但设定了“帮助职工实现体面劳动和幸福生活”的价值性目标，还确定了资助人数、经济投入总额、项目建设数等，目标十分明确，可操作性强。

二是政策福利涵盖的目标人群差异大。农民工继续教育是一项提升国民文化素质与劳动技能的公共事业，但它不能直接创造社会财富而属于公共福利，政策福利的目标人群就是指直接或间接从政策收益的群体。通过比较发现，部分省市的政策福利对目标人群的选择性过强，如河北省规定只有“在本地乡镇企业或进入城镇务工的农村户籍人员，与企业签订1年及以上劳动合同的农民工”才可以享受政策福利；西藏规定政策福利的目标人群是“本地区牧民”；河南规定必须是“在豫务工”的农民工。而其他省市没有明晰政策福利所涵盖的人群范围，多以“本省内农民工”、“本省居民”、“有需求的农民工”等来表述，没有户籍或其他后置性条件的限制。政策目标人群的不清晰就会导致政策实施的弹性大，政策“边际效益”递减。

（二）各地政策的支持力度相差悬殊

“求学圆梦行动”对农民工继续教育的支持力度主要体现在“经济资助”与“教育机会”两个方面。

通过比较各省“求学圆梦行动”发现，除了广东省有明确的资助标准以外，其余各省均没有明确标注资助金额，在其2016年方案中，每人补贴标准为1000元，报读广东省与国家开放大学合作的“助力计划”班的再补助500元及移动学习平板电脑1台；省内紧缺工种获取国家职业资格证书提供300-500元不等的交通误工补贴；省级职工教育培训示范点补助2万元；公共服务平台建设25万元。可见，广东省的资助额度大且资助对象多样化。除广东省以外，其余各省均没有明确的资助标准。

因为各省农民工的总人数无法统计，所以各省政策对农民工“教育机会”的支持力度只能从资助人数中体现出来。通过现有政策文本分析发现，到2020年，上海计划资助100万名在岗人员完成学历与技能提升，江苏资助15万人，西藏资助12万人，陕西资助10万人，湖北资助7.5万人，其他省份资助人数均在1-5万人不等。但是，天津并没有设定资助的总人数。可见，农民工输入和输出大省在教育机会方面的支持力度都比较大。另外，河北省要求开放教育与成人教育针对农民工单独设专业、单独录取、单独编班等，以独特的方式对农民工的继续教育进行支持。

（三）助学服务平台建设呈现“东强西弱”的差序结构

农民工继续教育助学服务平台既包括基于互联网技术而建构的学习支持系统，还包括社会不同力量借助互联网系统共同支持农民工学习的机制，前者是“硬平台”，后者是“软平台”。由于地域差异与经济发展水平不同，各省“农民工求学圆梦”服务平台建设存在较大的差异性，呈现出“东强西弱”的差序格局。

广东省是农民工“求学圆梦行动”的肇始地，不但积累了较为丰富的政策经验，还在实践中构建了比较坚实的助学服务平台，除了已经广泛使用的“工人在线·蓝领e家”APP手机客户端外，还最先建立了集“招生——教学——宣传”于一体的求学圆梦公共服务平台——广东职工教育網，实现了与全国平台的对接，借助于该平台提升了“求学圆梦行动”的组织效率及资源共享度，这一平台还延伸至企业，大大拓展了服务对象的覆盖面，目前已上线约3000门免费公开课程，并帮助企业开展各项专题培训工作。更重要的是，该平台汇聚了社会各方面的力量共同参与农民工的“求学圆梦行动”，各高校、企业、民营资本等都共同参与，该平台已经成为广东的“教育淘宝”。另外，江苏、上海的助学服务平台都具有服务、学习、融资等功能，推广使用面较广。而中西部地区明显滞后，如湖北仅仅提出构建学习服务平台的构想，主要功能还只停留在“动态发布相关政策信息及项目实施情况，提供课程资源与教学服务，对项目实施业务管理和质量监控”等教学性支持方面。西藏的信息服务平台停留在“定期发布农牧民工学历与能力提升工作信息”的层面。

三、“农民工求学圆梦行动”的政策优化建议

“农民工求学圆梦行动”是在经济社会发展进入新常态的大背景下，对农民工继续教育的一次重大创新与实践，但是，在政策设计层面暴露出的诸多不足，需要我们拓展思维局限，对其进一步优化。

（一）以“对接需求、强化措施”为路径，提升政策的可操作性

“农民工求学圆梦行动”是针对特殊群体、特殊目标而出台的具有国家战略意义的教育福利政策，政策效果的显现主要体现在政策对农民工学历与技能提升的影响程度。这就意味着这项政策必须紧扣农民工在学历与技能提升方面的实际需求。前文所述，农民工学历与技能提升方面最为迫切的需求集中在“经济”、“渠道”与“课程”等三个方面，从目前来看，14个省市的“求学圆梦行动”已经涉及了培训渠道与培训课程，只有广东省明确了经济资助标准，可见，当前多数省市的“求学圆梦行动”还没有完全对接农民工的实际需求。因此，未来的政策需要更加关注农民工的实际需求，特别是明确和加大对农民工参加学历与技能提升的经济扶持，可以对农民工进行直接补助，也可以通过培训机构进行间接补助；可以对学习过程中的学费支出与误工情况进行“成本性补偿”，也可以根据毕业证或结业证的取得情况进行“奖励性补偿”；可以通过财政支付方式进行普遍性或均等性资助，也可以发动社会力量设立专门的基金进行特殊性或選择性资助。

政策本意的达成需要有明确有力的措施加以保障。截至2015年底，广东省已发放农民工学历与技能培训补贴3363万元，累计服务企业12060家，职工参与学历与职业技能提升99363人次，目前参加学历教育和技能培训的有3万多人[3]；广东省的政策效果之所以如此明显，重要原因在于政策实施的保障措施十分得力，形成了以“送补贴、送教育项目、送服务”为核心的政策措施体系。而其他省市的方案中存在政策措施不力或者缺失，特别是中西部省份仅仅提出一些原则性的措施，政策目标、政策实施的责任单位、资金来源、政策对象身份认定办法、课程与平台的建设途径等等都没有明确，导致政策的可操作性不强，效果难以显现。因此，需要进一步强化政策措施，保障政策的可操作性，特别是要细化政策的总体目标与阶段性目标，根据未来五年的产业结构需要明确学历教育的专业与计划、非学历培训项目与规模；制定院校、企业、行业、协会等参与“计划”实施的责任与规则；省级政府应该实行“求学圆梦行动”专项资金的财政预决算制度；明确以户籍或学籍为标准的政策福利对象筛选机制；建立课程竞争与淘汰机制，提高课程的实用性和针对性等。

（二）以“回归责任、统筹发展”为核心，强化中央与省级政府的行政权威

“求学圆梦行动”是一项教育福利政策，可以提高农民工的经济收入，消除社会贫困，促进社会流动与社会和谐，具有重要的社会调节与整合功能。政策的公共性质决定了政府在“农民工求学圆梦行动”中的责任担当。

从目前情况来看，广东、上海、江苏等东部经济发达、农民工输入比较多的省市在“求学圆梦行动”推动方面比较积极，措施也比较得力；而中西部的湖南、云南和贵州等农民工输出大省表现得不太积极，甚至还有一些省份尚未出台“实施方案”。造成政策推动“东边热、西边冷”现象的原因是多方面的，但是，中央和省级政府在政策中的行政权威不足是主要原因。“求学圆梦行动”的实施需要“事权”和“财权”的统一，这就牵涉到教育、财政、民政、工会等多部门的联动，然而，该政策在国家和地方层面的实施主要由教育和工会两大系统主导，导致“财权”和“事权”的分离。在我国当前的行政管理体制下，教育与工会系统对财政、民政等部门并没有行政管理权力，因此，很多省市在“实施方案”中对经费投入、保障措施的表述含糊其辞。另外，教育部和中华全国总工会对各省“实施方案”的推进也没有行政管理权力，导致省级地方政府在政策推动方面缺少“政治动力”。

基于此，需要强化中央和省级政府在“求学圆梦行动”中的行政权威，而权力往往源于对责任的担当。当前教育部与中华全国总工会推出的“求学圆梦行动”并没有经费投入、培训人数、平台建设等方面的目标，“倡导性”色彩强于“强制性”色彩。因此，首先，中央政府和省级政府要承担经费的主要投入责任，通过制度确定个体经费的资助额度，特别是对于农民工输出多、经济基础薄弱的省份，要通过“项目拨款”或“中央财政转移支付”等方式给予支持。其次，需要发挥我国集权式行政管理体制的优势，让中央政府成为各省“求学圆梦行动”政策的统筹者与推动者，针对农民工流动性大的特点，建立全国统一的农民工学历与技能教育管理平台，将全国符合条件的农民工信息纳入统一管理，以实现对农民工继续教育的跟踪管理，可以提升教育的持续性与效用性；省级政府要发挥不同部门的协调作用，成立由多部门联合的专门的管理机构，推动政策的实施。第三，政府部门需要通过经济或政治手段吸纳社会力量参与“求学圆梦行动”，如对捐助多的企业进行税收优惠；通过民政、教育等部门联合发行“求学圆梦行动”专门彩票；可以通过颁发荣誉称号等方式鼓励个人和单位参与政策的实施。

（三）以“制度优化，提速增效”为目标，建立政策督导与问责机制

由于“理性人”与“利益人”的本性，在政策实施过程中，不同的责任者都具有趋利避害、逃避责任的本能。对于各级政府或部门来说，“求学圆梦行动”属于一种义务性的承担，他们往往会被动地履行责任，因此，在政策实施过程中需要发挥行政监督作用，保障政策目标的实现。

首先，重构政策实施中的权力格局，凸显中央和省级政府的监督力。当前主导“求学圆梦计划”的教育部门与工会系统，这两个部门的权力边界过窄，无法对财政、税务、民政等部门进行监督和问责，导致各部门协同能力差，政策执行力弱。因此，需要将政策的实施监督主体上升为中央政府与省级政府，重新分配教育部门、工会、财政、民政等部门的“权”与“责”，让不同部门“守土有责”，同时，还要让不同部门“以公共利益为目标进行合作，相互之间存在权力依赖性和合作伙伴关系”[4]，构成网络化的政策管理系统。

其次，建构责任明晰、奖罚分明的问责机制。尽管我国现有的一些法律法规可以为“求学圆梦计划”的问责提供一定的依据。但是，根据我国行政管理体制的特点，“行政性问责”比“法律性问责”更加高效。因此，政府需要建立一套责任明晰、奖罚分明的问责机制。在划分责任主体之后，要和扶贫工作监督机制一样建立部门“一把手”责任制，在阶段性考核中不达标的实行“一票否决”；既要采取“自上而下”的问责方式，还要引进“自下而上”的问责方式，鼓励政策的利益相关者、舆论媒体参与到问责过程之中，通过“社会问责”实现“行政问责”；同時，要建立明确的问责程序、方式以及惩戒机制。

第三，建立政策持续优化与改进机制。问责不是政策的最终目的，而是要通过问责惩戒机制让不同部门在政策执行过程中及时发现政策漏洞并及时改进。因此，政府部门要树立公共精神，营造公正公开的政策环境，让农民工等利益相关者及时参与政策实施，畅通农民工利益表达的渠道，以便及时了解他们的利益诉求；由于农民工“受信息获取渠道、信息解读能力的影响，信息获取无论在时间还是质量上都处于劣势”[5]，属于“信息弱势群体”，因此，要有意识地对他们进行信息补偿，充分利用现代信息传播技术，建立多元立体的信息反馈渠道，实现政策主体与政策对象之间信息的双向传播，避免信息失真、延滞以及信息不对称；畅通利益相关者参与政策过程的渠道，汇聚各方面的智慧，加强政策修订的意见征集工作，使“利益相关者积极参与到政策过程之中，既相互依存，和谐共生，又协同创新”[6]，才能使政策不断得到优化和创新。

参考文献：

[1]何超群，吴锦程.精准扶贫战略下福建省新型职业农民培育研究[J].职业技术教育，2016（13）：65-69.

[2]吴永生.公共政策内容的合法性探析[J].理论探讨，2004（6）：100-103.

[3]广东省、广州市求学圆梦行动展示会与会领导参加职工教育和“求学圆梦行动”落实情况座谈会[EB/OL].http：//www.workeredu.org/news/dongtai/135.

[4]左崇良，潘懋元.美国高等教育治理的核心要义与内外格局[J].江苏高教，2016（6）：24-30.

[5]刘阳，林成华.高考招生中的信息不对称问题及其规避[J].重庆高教研究，2016（1）：82-87.

[6]游旭群，杨睿娟.高等教育治理中利益相关者的角色再造[J].重庆高教研究，2015（2）：28-34.

责任编辑 肖称萍