论“经济宪法”对供给侧结构性改革的助推作用

陈筱璇

[摘要]市场经济本质上是法制经济，法律引导下的市场经济倡导自由竞争。而供给侧结构性改革的核心在于处理好市场与政府的关系，即如何更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，亦即如何在更大程度上和更大范围内依赖竞争机制实现资源配置。素有“经济宪法”之称的《反垄断法》一直以来都被视为市场竞争之“圭臬”，其在客观上具有稳定市场竞争秩序、维护经营者消费者利益、提高经济效率、促进经济发展与产业升级等功能。反垄断法的诸功能为促进供给侧结构性改革提供了一套完整的竞争机制：通过制止经济性垄断以规范市场参与者的市场行为，维护竞争秩序；通过破除行政垄断以廓清政府与市场的界限、重塑“政商關系”；通过确立竞争政策优于产业政策以实现竞争倡导，推广竞争文化；通过明确反垄断执法优于行业部门监管以树立法律权威，维护法制经济。

[关键词]经济性垄断；行政垄断；供给侧结构性改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.038

1制止经济性垄断

“生产同类产品的企业很少聚集在一起，如果它们聚集在一起，其目的便是商讨如何对付消费者。”经营者是市场的“单元格”，寻求垄断地位以获得超额利润是经营者内生的欲望。作为反垄断法中三大支柱性经济垄断行为，卡特尔协议、滥用市场支配地位以及有排除或限制竞争影响的经营者集中，是市场经济下最频发、最典型的反竞争行为。着眼于我国现实，虽然在市场经济初期阶段，市场中的经济性垄断主要表征为外资企业垄断（从“可口可乐收购汇源果汁案”到“微软”“高通”反垄断案）和国有企业垄断（如石油石化、工农中建等），但随着民营经济的发展，各个领域也逐渐显现行业巨头，如电商领域的阿里巴巴、京东商城、苏宁易购，互联网领域的百度、腾讯、360，房地产领域的万科、万达、万通等。这些行业巨头的出现，是市场竞争的结果，但同时也是悬在竞争市场上的“达摩克利斯之剑”——它们有动机也有实力成为市场竞争秩序的摧毁者。为了维护竞争性的市场秩序，必须考虑第三方的权威性制定，而居于“经济宪法”地位的反垄断法则可以通过制止各类经济性垄断行为，来为市场参与者营造一个良好的市场竞争环境，从而促进中小民营企业繁荣和发展，为中国“三期叠加”的经济新常态注入新鲜的血液。

2破除行政垄断

当下中国市场的垄断形态，并非经济性垄断的单一投射，而是经济垄断、自然垄断与行政垄断的耦合存在。除了经济性垄断外，扮演社会经济管理者、国有资产管理者以及企业经营管理者三位一体角色的政府还垄断着很大一部分经济社会资源的配置权，并且经常性地直接参与竞争性市场活动。虽然经济性垄断具有频发性，但其终究是市场自由竞争和优胜劣汰的结果。相比这种竞争性市场积累的“毒素”，非市场性的行政垄断往往对供给侧结构性改革具有更大的破坏性与杀伤力。例如，利用行政权力强制交易或指定交易，既侵犯了消费者的自主选择权与公平交易权，又损害了经营者的公平竞争权，进而破坏整个市场的竞争秩序；再如，地区封锁阻碍了地区之间商品与服务等要素的自由流动，不利于统一、开放、竞争大市场的形成等。除此之外，行政垄断还导致了诸多的“外溢效果”：如通过行政手段帮助企业获取市场垄断地位，从而诱发“权力寻租”等腐败现象；与自然垄断行业交织在一起，以“合法形式掩盖非法目的”，进而影响到自然垄断行业的管理秩序等。因此，破除行政垄断是我国当前《反垄断法》最为重要的内容。政府塑造的多重角色，使其无法成为中立的裁判者，因此，最优的做法是，除了国家垄断与自然垄断外，政府与经营者在竞争性业务领域中应完全分离，这样既可以防止“政商不明”，又可以真正发挥竞争机制在市场资源配置中的决定性作用。另外，供给侧结构性改革所面临的产能过剩，除了经济周期等方面的原因外，更重要的也是政府干预造成的体制性过剩。因此，打破行政垄断，以市场化方式来清理过剩产能才是解决问题的关键。

3确立竞争政策优先于产业政策

自“七五”计划首次提出产业政策以来，产业政策逐渐成为我国调整经济状况的“重要工具”。诚然，产业政策在克服负外部性、公共产品不足与信息不对称等方面具有竞争政策难以替代的功能优势，且在计划经济向市场经济转轨的过程中，“产业政策优先”契合了“政府主导”与“国家干预”的施政理念，但随着市场化改革的不断深入，“产业政策优先”所带来的诸如产业结构不合理、产能过剩等缺陷也日益凸显。例如，我国当前面临的产能过剩与产业结构不合理等问题很大程度上即可归因于此前盲目倡导的“产业政策优先”观念，即为了实施快速发展的赶超型战略，从“主导产业的选择”到“重点企业的识别”都是“人为选择”的结果，以致竞争法则下的“优胜劣汰”定律几乎无法施展。而且，细观之会发现，我国产能过剩最为严重的部门也是曾经实施“产业政策”最为集中的部门，而贯彻“竞争政策”的开放性行业则无论是其产业结构还是产业布局均更为合理。由此可知，供给侧结构性改革下的“去产能”与“调结构”需要借助市场的力量来实现，亦即通过“竞争政策优位于产业政策”的实践来实现。当然，这并不意味着竞争政策与产业政策二者是零和博弈的关系，相反，二者是相互促进、协同互补的，只是应当坚持竞争政策优先的市场经济思维。另外，由于我国有着几千年重农抑商的历史文化传统，故市场经济下的“竞争”思想较西方而言较为贫瘠，“竞争政策优位”恰恰弥补了中国人传统经济观念上“竞争”思想的匮乏，并不断以一种全新的“竞争倡导”与“竞争推进”的姿态来引领市场化改革的道路。

4明确反垄断执法优于行业部门监管

《反垄断法》在制定过程中即存在与其他行业部门规则相冲突的地方，在《反垄断法》实施后，反垄断执法与行业部门监管相交织的现象依然存在。具体而言，在电力、电信、邮政、铁路、民航等行业部门对本行业可能出现的垄断行为已经作出了限制性规定的前提下，各行业出于对自身利益的考虑，会尽可能地以本行业的特殊规定来豁免其义务，或者以行业监管为名排斥反垄断执法部门的执法。一般来讲，反垄断执法较行业监管更具公正性与透明性，执法力度也更大，而非仅仅流于形式。故将反垄断执法机构的执法权置于各行业部门的监管权之上，是有一定合理性的。再者，反垄断法在市场规制法中拥有“经济宪法”的地位，具有统领其他行业部门规则的效力，故基于《反垄断法》产生的执法权势必优位于基于行业法规所产生的监管权。因此，将《反垄断法》的诸多规范在执法实践中予以有效实施，使行业监管权控制在一定范围内，同时赋予反垄断执法机构强势的执法权，才能真正树立《反垄断法》的权威，亦即如此，才能真正确保供给侧结构性改革所需的竞争性大市场有效形成。

5结论

明晰政府与市场的关系，形成统一、开放、竞争、有序的市场体系，是反垄断法追求的目标，亦是实施供给侧结构性改革的根本路径。不同于西方微观经济学理论中的供给学派，我国的供给侧结构性改革要求供给与需求两端发力、政府与市场共同作用。因此，我们需要辩证地看待政府与市场在经济发展中的作用，遵从反垄断法的“经济宪法”地位，充分发挥其“平台”性作用：一方面，政府可以通过执法来规范市场主体的行为，以达干预之效；另一方面，通过以反垄断法为核心的竞争体制适用，维护和发展供给侧结构性改革所需的竞争性大市场。制止经济性垄断、破除行政垄断、竞争政策优于产业政策以及反垄断执法优于行业部门监管四者之间层层递进，自下而上地构建起了完备的“经济宪法”实施体制，对完成供给侧结构性改革中“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的五大任务具有极大的助力作用，有利于优化产业结构、促进经济增长、释放改革红利。

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