我国慈善组织的规制与监管研究

蔡鑫宇

[摘要]随着《慈善法》的颁布，我国慈善事业步入了新的发展阶段，但是在《慈善法》与相关法律法规的规范下，慈善组织仍存在许多问题，必须出台一系列有效的具体的规制与监管措施，保证慈善组织的良好运行。文章采取文献综述法和实地观察法，引入制约慈善组织监管的“三力理论”，对《慈善法》下慈善组织存在的监管问题做出分析整理，提出有效监管的“三明主义”，建立慈善组织、第三方评鉴机构、社会群众和政府机构形成“三角四方”的开放式监管体系。

[关键词]“三力理论”；“三明主义”；“三角四方”；监管体系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.127

目前，非政府组织的崛起推动了全球慈善事业的发展，中国的慈善事业也处于蓬勃发展的阶段。在《慈善法》与其他相关的法律法规的规范下，慈善事业已经不仅仅局限于单纯的救灾济贫领域了，它开始扩展到了文化、教育、环境保护等各个公益领域，并在社会生活中扮演着重要的角色，成为了政府保障和政府救济的有效补充。因此，通过强化对于慈善组织的监管研究，能够更为充分地发挥出其在促进慈善事业发展方面的作用，为社会的均衡做出更大的贡献。

1慈善组织规制监管的必要性

慈善是指在政府的规范下，个人或群体自愿通过慈善组织机构或者其他途径，向社会或个人无偿提供人力、物力、财力，旨在改变受助者生存环境的援助行为，受助者可以面向全社会也可以面向特定人群。为保证慈善组织的良好运行，需要严明的规制监管措施。

慈善组织在运营过程中存在投入与产出的关系，例如，捐款者捐献100元给慈善组织，慈善组织找到需要这笔钱的人，帮助他改善现在生活上的困境。因此要让慈善事业这个市场发挥应有的作用，必须要制定一系列的公平、公正、公开的“游戏规则”。

即使良好的慈善组织运营，很难实现慈善事业的重要的社会目标，慈善事业的良性发展带来的是社会贫困人民的生活水平的改善，因此，有效的监管保证了慈善组织“均贫富”功能的实现。

2我国慈善组织规制监管机制

2.1监管依据

随着2016年3月16日《慈善法》的颁布，以及现有的相关法律法规，如《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》《社会团体登记管理条例》等，慈善组织的监管处于有法可依阶段。各地也积极出台相关政策，为慈善组织的监管提供依据。

2.1监管主体

有了法律的依据还需要公权力赋权给相应的政府部门，或者由政府给一个独立化的专业的社会团体赋权行使监管的职能。本文认为慈善组织的监管主体应是县级以上人民政府民政部门、慈善协会和社会群众。只有做到明确主体，才能全面发挥监管的作用。

2.3发现问题

明确主体后，需要监管主体行使监管职能，按照监管依据观察是否出现违规违法行为，发现慈善组织存在的问题。

2.4采取措施

发现问题后，针对问题，采取相应的措施，最有效的监管就是采取措施的力度之大，大到被监管对象能够自觉尽量不去做违规违法的事情，使得慈善组织能按照社会目标正常地运行。

3制约慈善组织规制监管的三要素

为使规制和监管的功能得到正常的发挥，我们引入刘远立教授的“三力理论”，从能力、动力和压力三方面去寻找慈善组织规制监管的制约因素。

3.1能力

监管主体具有较强的执政能力、监管能力、治理能力对慈善组织的良好运行是一个必要条件。具备以上条件才有能力搜集相关信息以了解慈善组织是否遵守法律和是否有能力惩罚违法者。

3.2动力

慈善事业关乎到社会整体生活水平的提高，又关乎贫困人民的生存，但是由于慈善组织太复杂，既有政府机构又有社会组织，据民政部《2015年社会服务发展统计公报》，2015年民政部门和社会组织共接收社会捐款654.5亿元，共接收社会捐赠衣被4537万件，大量的捐赠信息正在挑战信息系统和监管主体的知识，慈善组织工作人员是否具有足够的动力去处理这些信息成为慈善事业发展的重点问题。此外，受捐群体生活上的改善的不确定性使得政策的制定和监管很难有效。因此，需要慈善组织内在的动力去约束自己的行为，也就是自律是慈善组织良好运行的充分条件。

3.3压力

自律的作用不仅在于其相对的能力，还在于同行的压力：获得同行的认可是慈善组织良好运行及其工作人员职业发展的重要基础。此外，违规成本的压力也会决定慈善组织运行的优劣。

4慈善组织存在的监管问题

我们通过实地观察法，前往A市的某慈善组织，主要從能力、动力和压力三个维度去寻找慈善组织存在的监管问题。

4.1慈善机构缺乏有效监管

第一，我国慈善组织存在多头领导的现象。在当前官办慈善的现有体制下，慈善组织通常由政府控制或主导，NGO（非政府组织）自身也设有自己的监管部门，在政府与组织双重监管下，往往会形成管理工作重叠、监管主体混乱的局面，不仅扰乱了慈善组织的正常运行秩序，也会造成管理效率低下等问题。[1]另外，在政府领导下的官办慈善组织得到政府的大力庇佑，对慈善机构的监管在一定程度上就是对自己的监管，因而政府监管的力度和强度也受到极大限制。

第二，我国慈善组织缺乏有效的系统的监管体系。目前慈善组织监管主体主要是民政部，通过定期或不定期的检查来作为主要规制监管的手段，缺乏有效的系统的监管体系。检查中出现问题的惩罚力度较低，慈善组织缺乏自律的压力；因为缺乏有效的监管体系，慈善组织会出现谋私利的动力而替代自我监管的动力；另外，慈善机构的监管主体民政部的职能众多，导致缺乏有效、及时监管的能力。在“三力”缺失的现有慈善监管体系中，不仅存在慈善组织运行的低效率，还存在监管的低效率。

4.2慈善机构缺乏公信力

“中国社会并不缺少善心。缺少的是对公益组织的信心”，这是国际著名咨询机构麦肯锡公司对中国公益事业所作的评价。根据我们有关“制约中国慈善事业发展的主要原因”的调查数据，在430张总票数中，认为“一部分有捐助能力的人没有尽到责任”的占9.68%，认为“缺少鼓励慈善行为的机制环境”的占13.22%，认为“信息不透明”的占8.74%，选择“其他”的占2.79%，而选择“中国慈善机构的公益性令人怀疑”的占65.57%，占比远远超过其他选项。由此可见，中国慈善组织的公信力现状令人担忧。

当前慈善组织遭遇的困境还会延续，这不仅无助于缓和阶层冲突与社会矛盾，还会影响到全面深化改革的大局与国家治理现代化目标的实现。[2]

5慈善组织的规制建议

慈善组织的规制是指通过各种手段搜集慈善组织的各项信息，为慈善监管的开展提供依据。我们通过文献综述法，以“慈善监管”为甄选主题在CNKI中进行筛选，时间选择从2015年1月1日至2016年12月29日，共获得28篇文献。综合这28篇文献及国内外有效监管的经验：海南省“围评价期模式”、美国梅奥诊所管理经验和英国慈善委员会——专门机构的集中监管模式等，我们将有效监管各因素概括总结为有效监管的“三明主义”。通过这“三明主义”，监管的主体可以精准地得到慈善组织的信息，开展慈善组织的规制行为。

5.1目标清明

慈善组织的目标与我们对慈善事业重要的期待是紧密相关的，目标就是我们想要达到的效果，如效率、公益性、公平等，对慈善组织的监管，首先要对组织性质进行定义，明确监管的主体和对象，保证做到“天网恢恢，疏而不漏”。

5.2监测严明

要做到检测严明，首先，监测过程指标化。我们要对监测的过程建立可测量、可追溯的指标，明确监测什么，怎么去收集信息和从何处收集；其次，保证收集到的信息是客观的、科学的、敏感的。

5.3过程透明

借鉴韩国2006年抗生素使用率下降的经验，监管过程的公开化会使得监管效率的上升，考核结果的信息公开会形成同行的压力，慈善组织钱从哪来到哪去，一个透明的运营机制会给慈善组织带来同业运营、同业监管的压力，有了压力，便会转化为竞争的动力，对于慈善组织来说就是提高自律的能力和动力，凭此在同业竞争上取得优势，这显示了过程透明在慈善组织规制与监管方面的重要性，这也充分印证了刘远立教授的“三力理论”能在慈善组织监管方面运用。

6慈善组织的监管建议

我国慈善事业想得到充分、快速的发展必须做到在时代的大背景下，在利用有利因素的同时，尽快培养及强化国人现代的慈善意识，促进慈善运营机制的成熟，“国退民进”，把慈善交给社会组织去运行，提高慈善组织的效率；为保证慈善事业的公正廉洁，必须建立慈善组织、第三方评鉴机构、社会群体和政府形成“三角四方”的开放式监管体系，使其权利与义务的履行得到切实的保障。

为达到有效监管的“三明主义”，我们对慈善组织提出了以下具体的监管措施。

6.1加强内部自律

公益慈善组织只有自律才能满足社会对公益慈善事业的公信度要求。因此，慈善组织必须想方设法加强自律制度的建设。首先，确立规范的财务管理制度。对资金收入、管理、使用、分配等都要有明细的账目进行全程的跟踪，确保各个步骤操作规范，各个任务责任到位，各个责任对应到个人；其次，建立社会公开制度。定期向监管部门提交财务管理报表，并向社会公众公布收支情况。最后，主动引入慈善信息平台。实现慈善信息数据化、捐赠记录公开化。

6.2加强社会监管

政府必须设立专门进行公益慈善组织管理的机构，避免多头管理导致的责任推诿现象。首先，动员社会大众对公益慈善组织进行监管。例如，英国的24小时全民监管公益电话举报机制，让全体民众对公益慈善组织进行24小时的全方位监管；建立全国性的公益慈善信息平台，准确、及时、有效地发布公益慈善信息，对善款的募集和使用进行实时监控，让其他组织和个人对公益慈善组织的运作进行实时有效的监管。其次，媒体的监管。媒体是传播信息的媒介。慈善组织利用媒体进行会计信息披露来提高自身的知名度和美誉度，进而提升慈善组织的公信力。同时，媒体关注慈善组织会计信息的过程也是监管的过程，任何慈善组织会计信息披露中显现的问题，都会通过媒体无限放大，一切信息都要放在阳光下展示，这就使得慈善组织会尽力地提升会计信息透明度和质量，以获取公众更好的理解和支持。

6.3建立第三方评鉴机构

鼓励第三方评估机构对公益慈善组织进行定期评估，并将结果公布于众。借鉴海南省医院评鉴暨医疗质量监管中心的“围评价期医院评鉴模式”到慈善组织的审核和复核中，该模式有两个特色：其一，不是政府的行政部门实行准入、等级评审这些任务，而是委托给一个第三方的专业机构，政府拨款，支持建立评鉴中心，但是行使职能完全自主化；其二，“围评价期医院评鉴模式”是一个系统性工程，而不是一个突击性的检查工作，分成评价前期、评价期和评价后期这样一个三位一体的监管模式。在评价前期，让被监管对象学习评价标准，通过对监管对象施以一定的动力和压力，让其按照标准自查，发现问题后及时整改。在评鉴期，有一个专家库，随机从专家库中抽取评审团，采用追踪方法学，对慈善组织在管理标准和运行标准上进行评价，评价的结果及时向被评价的对象反馈。在评价后期，尤其针对评价不合格、有问题的慈善组织帮助其整改，如有针对性地加强培训、“传帮带”和举行现场研讨会等，直到达到标准后，进入下一个循环。因此，“围评价期”这一模式作为专业性的第三方评鉴机构，又是系统工程，值得我们借鉴于慈善组织的监管。

6.4“国退民进”是动力，是压力

“国退民进”指的是政府组织从慈善事业的运营主体转换到监管主体，慈善事业的运行交给社会组织，提高慈善组织的工作效率。值得重视的是，社会组织有利润最大化和利润私有化的傾向，为保证慈善事业的公正廉洁，必须加强监管力度和精度，因此需要运用“三力理论”和第三方评鉴机构，给予其适当的压力和动力，也要加强培训，增强慈善组织工作人员的能力，使慈善组织发挥其应有的作用。也可以通过信息的公开，形成慈善组织之间的竞争压力，推动慈善组织的良好运营。

6.5建立“三角四方”的监管体系

慈善组织具有公益性，完全交给社会组织必会带来“市场失灵”。为防止慈善组织市场化带来的“市场失灵”，必须建立慈善组织、第三方评鉴机构、社会群体和政府形成“三角四方”的开放式的有效的监管体系，使其权利与义务的履行得到切实的保障。政府起主导控制作用，通过政策法规进行约束，也要注重不定期组织培训，增强慈善组织工作人员的工作技能和监管实施人员的评鉴能力；慈善组织、第三方评鉴机构、社会群体相互制约、相互促进，互为动力和压力，能力、动力和压力的协同作用，缓解贫困人口的生存压力，促进社会的生活水平的提高。

参考文献：

[1]谭璐.公信力危机与改革：我国慈善组织的困境与出路[J].云南社会主义学院学报，2014（3）.

[2]郑功成.关于慈善事业立法的几个问题[J].教学与研究，2014（12）.

[3]钟丽欢.中外慈善组织管理比较及对广州的启示[J].长沙民政职业技术学院学报，2004（1）.

[4]钟丽欢.公益慈善组织发展现状及对策研究——以广州为例[J].长沙民政职业技术学院学报，2004（2）.