我国地方政府债务现状、成因及对策

罗潇

[摘要]为应对2008年经济危机，我国实行积极的财政政策，扩大政府支出，使得地方债务问题更加突出。文章从我国地方政府债务的现状出发，分析了当前我国地方政府债务问题的成因，最后，在财政体制、政府行为、地方债管理体系以及地方政府融资平台四个方面提出了对策建议。

[关键词]地方政府债务；现状；成因；对策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.124

近年来，我国地方政府债务规模迅速扩张。这一方面，对于政府更好地实现政府职能，完善基础设施建设，提高公共服务能力，搞活地方经济具有积极意义，然而另一方面，地方政府债务规模过大，管理混乱也给我国财政管理体制以及金融体系带来了严重的风险。加强地方债务的管控，寻求地方债务问题的解决已经成为促进国民经济健康发展、维护社会稳定的必要选择。

1我国地方政府债务现状

1.1地方政府债务规模大，增速快

中国审计署发布的报告显示，截至2012年底，抽查的36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增长12.94%，占全国总额的31.79%。截至2010年底，全国地方性债务总额为10.72万亿元。穆迪基于中国审计署的报告计算得出，从2010年末至2012年末，中国地方政府的直接和担保债务可能已经上升13%，至12.1万亿元。数据来源：地方债务成中国经济隐忧.搜狐财经.2013.http：//business.sohu.com/s2013/dfzh/。1996—2010年地方债务年增长速度达27%，其中个别年份的增长速度远高于这个数字。其中1998年实行积极的财政政策，地方政府债务增长48%；2008年全球金融危机爆发，2009年地方政府债务增长62%。数据来源：专家：目前我国地方政府债务率平均150%.新浪财经.2014年02月17日.http：//finance.sina.com.cn/review/hgds/2014/0217/124118235726.shtml。由以上数据可以看出，中国地方政府债务不仅总量较大，而且增长速度快，虽然整体来说还处于可控状态，但是包含着巨大的风险。

1.2地方债务来源多样，数据统计困难

我国法律对于地方政府债务进行了限制，不允许其通过发行债券等形式举债，但是，为满足地方高额财政支出，地方政府采用多种变相的形式借债。地方政府直接设立融资平台公司取得借款在其中所占比重最大，还有为公司提供担保、通过所属公司发行企业债券、抵押土地获得资金等多种形式。多种借债形式相互混杂，管理混乱，透明度低，甚至不符合法律规定。这种情况不仅加大了政府的债务风险，而且加大了对现有债务规模、新增债务规模等数据的统计难度，使得政府债务数据模糊，从而对于政府债务的安全性和可持续性造成了严重损害。此外，多种举债形式对经济社会的影响不一，多种作用相互交织，进一步加大了政府财务体系以及金融系统的风险。

1.3违约情况严重，政府信用被严重影响

由于借债形式的多样化以及部分形式的不合法化，使得政府对于举债直接责任单位以及相关项目负责单位缺乏约束监管，并且政府筹措资金投入的项目多具有建设周期长的特点，并且多数项目不能简单通过经济效益来评价成果，使得政府借债资金的收益率得不到保证。债务直接责任单位因财政兜底倾向于债务转嫁，而政府领导在调任后对于任期债务不负责，因此造成了政府盲目举债，而对于债务的偿还能力以及长期利益考虑不足。因此，债务规模盲目扩大，形成与地方经济发展能力与偿债能力不符的高额债务，并且资金所投项目的利润无法保证，每年的利息加成又进一步加大了政府的债务负担，这些因素造成了政府债务无力偿还的局面。而政府因其公共权力在债务关系中的强势地位以及入不敷出的地方财政收支状况，又进一步加重了政府的违约狀况，地方财政拖欠工程款，拖欠教师工资的现实屡次上演。这不仅严重影响了政府信用，而且对于社会信用以及社会稳定造成了威胁。

2我国地方政府债务成因

我国当前地方政府的债务状况不是一朝一夕形成的，是政治经济等多种因素长期相互交织、相互作用的结果。这其中，有历史因素形成的原因，也有当前经济社会带来的推动。

2.1地方政府财权与事权不匹配

我国当前的财政体制存在着诸多问题。在财权上，税收收入归属权上移，地方税普遍规模小，征收困难，收入弹性小，地方政府财政收入占总财政收入的比重越来越小，最近实行的“营改增”也将进一步强化中央政府财政收入在总财政收入中占大比重的局面。在事权上，中央政府与地方政府之间的事权划分不合理，地方政府事权过重。并且近年来，中央政府不断提高医疗、教育等公共事业的运行标准，大大增加了地方政府的刚性支出，加大了地方政府的收支缺口。此外，在许多事权上，存在着中央政府与地方政府分配不清的问题，在这种情况下，通常由中央和地方共同负担，或者“中央吃饭，地方买单”，进一步加大了地方政府的财政负担。而对于调整政府之间收支关系的转移支付来说，也存在着诸多问题。当前，转移支付多是专项转移支付，不仅对资金用途有着严格限制，而且要求地方政府提供配套资金，无法起到平衡各地财政收支的作用。

2.2地方政府行为不规范

随着市场经济体制的不断完善，对政府的职能提出了转变要求，要求政府只在市场失灵领域对经济运行进行干预，加强公共服务职能。但是，当前，我国很多地方政府为了追求地方产业结构的转型和经济运行效率的提高，在仅靠当地不成熟的市场机制无法实现或者实现较慢的情况下，政府对经济运行过度干预，不仅造成了市场机制的扭曲，更扩大了政府支出。在政府职能不完善的情况下，政府行为的越位不仅直接扩大财政支出规模，更会造成政府支出规模过大，市场机制扭曲，进一步扩大政府支出的恶性循环。此外，当前我国政府绩效评价机制不合理，造成政府盲目扩大支出的局面。当前我国对于官员的绩效评价机制过于重视经济增长率、招商引资数量以及市政工程建设等经济指标，导致地方政府官员缺乏整体规划和长期考虑，盲目借债，甚至建造“政绩工程”，只为在形式上提高政绩，不考虑长远发展以及继任者的债务负担。并且，无论债务负担多重，都不会对政府官员本人造成实际的利益影响，因此地方政府在借债时往往不考虑效益及风险，盲目借债，造成了过大的政府债务规模。此外，我国财政管理链条较长，资金运行周期长，这也加大了对财政资金的管理难度，一级政府，一级财政，削减了地方财源。

2.3地方债务管理体制不健全

由于我国预算法规定地方政府不准设财政赤字，不能发行政府债券，地方政府采用种种变相形式举债，因此债务的管理隐蔽性强，并且由多个职能部门分散管理，缺乏整体的管控和规划。没有一个部门对政府债务进行统一的管理，这也造成对于地方债资金的使用效益以及借款额度缺乏统一的管控，对于项目亏损和债务过重的责任追究机制更是缺失。地方债务的隐蔽性以及我国政府对于政府债务计量、统计以及协调的能力的不足造成了我国地方债的具体额度以及增长速度模糊不清，也就无法建立相应的风险预警机制。并且，地方债务脱离了预算的约束，也因此脱离了人大和社会的监督，造成对项目的评估和预判严重不足，政府只考虑借债，并不考虑偿债能力，只考虑短期政绩，对于长期规划刻意忽视。并且当前，我国地方政府融资平台普遍不成熟并且缺乏必要的管控，使之只能成为地方债的一个工具，不能很好地发挥为政府融资的作用。而我国政府习惯性对于基础设施建设项目大包大揽，对于财政资金的刚性需求又无法削减且越来越重，社会资本进入比较困难，无法形成社会、企业和政府资金良性互动的局面。此外，我国的金融机构以及融资机构多与政府之间存在着千丝万缕的联系，多数地方政府甚至是地方性银行的股东，这大大便利了政府的借债行为。

2.4经济社会改革的推进需要政府大量的资金作为支持

当前，我国正处于经济社会的转型期，各种改革措施的推进需要政府强大的财力作为支持。政府承担着繁荣经济、促进经济社会协调健康发展的职能，要实现经济社会发展的目标需要政府进行引导与鼓励，相应地，就需要强大的财力进行支持。并且在经济社会的转轨期，政府不仅承担着促进经济社会发展的职能，更重要的是，要承担维护社会稳定、缓和社会矛盾的职能，因为在这个时候社会矛盾更加突出，比如收入差距、三农问题、弱势群体和社会保障等，这些问题的解决都需要地方政府的财力支持。而教育、医疗以及社会保障等刚性支出不仅难以削减，还具有强大的惯性，使得此类支出不断增长。此外，伴随着近年来我国高速的经济增长，我国的工业化和城市化进程加速推进，这也产生了大量的资金需求。工业化的进步需要相应的技术资本作为支持，城市化要求相应的配套基础设施，以满足急剧增长的城市人口的需要。特别是我国各个地区的经济社会发展程度差距比较大，中西部地区不仅产业结构单一，第二产业不发达，第三产业所占比重过小，而且各种资源严重短缺，在医疗卫生、教育水平以及各种软实力方面均落后于东部发达地区，为缩小差距，这些地区需要更加充足的财力支持，但是往往这些地区因各项资源短缺籌措不到太多的财政收入，地方政府不得不通过举债参与地区之间的竞争。以上种种经济社会转型进步的因素给政府带来巨大的资金需求，要求政府具有强大的财力，但是我国政府尤其是地方政府投融资体系不完善，无法充分使用社会以及私人资本的资金，在财政支出靠正常的财政收入形式不能满足的情况下，政府不得不举债来促进经济社会的发展的各项改革的顺利推进。

3完善地方债管理的对策建议

3.1合理划分中央政府与地方政府之间的事权、财权

首先要以公共产品和公共服务的收益范围以及与地方政府财力相适应的标准来合理界定中央政府与各级地方政府的事权范围。对于使国家大部分民众受益的公共产品应由中央政府来提供，而各级地方政府也应明确各自职责，适应各地区实际情况，提高公共产品提供的质量和效率。对于中央与地方共同承担的事权，也应明确划分各自份额，不能存在界限模糊的情况。同时，对于地方政府事权的划分还应结合各地财力，以与地方政府财政收入情况相适应，避免出现大的财政缺口。在明确划分事权的基础上，应以当前“营改增”为契机，推动税制改革，适当扩大地方政府税收收入份额，建立科学的地方税体系，争取形成有地方特色的各地财政收入体系。要着重开辟县级政府财源，缓解其财政压力。同时，逐步扩大一般性转移支付比重，并且考虑各个地区经济社会现实，给予中西部落后地区以及弱势群体适当倾斜。还应积极推动财政体制的法制化，以法律规定各级政府事权、财权以及转移支付制度，真正起到约束作用。

3.2转变政府职能，规范政府行为

要合理划分市场与政府的关系，明确市场与政府的界限，把促进经济发展的职能更多地交还市场，激发资本、技术、人力等生产要素的市场活力，政府更多地承担起提供公共服务的职能，满足公众需要。要做到政府职能的转换，不仅需要各级政府转变大包大揽观念，还需要法律法规体系进行引导与约束。同时，我国当前政府机构也存在机构臃肿、人员冗杂的情况。要进一步精简政府机构，规范行政机构与事业单位管理，使得人人各司其职，减少行政开支，减轻财政支出压力。同时，要改革政府绩效考核机制，建立科学的绩效评价指标体系，提高公共服务指标比重，适当降低经济指标比重。在地方债务管理中，要建立问责机制，使得政府官员为过重的政府债务负责，打击盲目举债，盲目投资。

3.3建立健全地方政府债务管理体系

要解决当前我国的地方债务问题，建立健全地方政府债务管理体系至关重要。首先要建立科学的地方债务统计计量体系，对于地方政府债务全面统计、科学计量，使得政府以及社会对于政府债务的规模增速有科学的认识以及监控。要提高政府债务的信息透明度，引入上级部门监督、媒体监督、社会公众监督、人民代表大会监督等监督形式，密切关注债务规模，确保地方债务与当地经济社会发展情况相适应。要设立统一的地方政府债务管理机构，明确责任主体，把多种形式政府债务进行统一管理，权责明确，由统一的管理机构对地方政府债务进行全面管理和控制。同时，要引入地方债问责机制。在官员任期届满即将调任时，对官员任职期间举借债务及偿还率进行统计评估，并把评估结果加入官员政绩评价机制。同时，在科学计量地方债务数据的基础上，建立地方债务风险预警机制。对于举债决策过程与债务资金投入项目要进行科学决策和全程管控，做到借债科学、有度，并且保证举债资金的使用效率。

3.4完善地方政府融资体系

我国地方政府的发债权问题一直没有得到解决，但是地方政府具有庞大的资金需求，因此需要对现有融资平台进行规范化管理，并且创新政府融资方式，给地方政府提供财源，缓解地方政府的财政压力。对于当前已经存在的地方政府融资平台，应进行分类规范化管理，提高融资平台透明度和规范性，由政府财政部门分门别类对地方政府融资平台进行全面管控，建立科学的决策和运行制度，消除当前混乱的地方政府融资平台局面，杜绝盲目举债，保证债务规模与政府偿债能力相适应。同时，对于与地方政府有着密切联系的地方商业银行，也应规范其贷款发放机制，对政府借贷实行统一的科学管理。积极推进政府购买公共服务改革，将市场机制引入政府管理，将社会机构及企业引入政府公共服务领域，提高公共服务提供的质量和效率的同时，带动经济发展。推进并健全PPP模式，将私人资本引入政府基础设施建设和公共服务提供，提升PPP项目质量，管控项目运行中的风险，在盘活私人资本的同时，减轻政府财政压力。

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