经济法视野下的政府权力和市场权利结构变迁

2017-03-30邓纲

西南政法大学学报 2017年1期

邓纲

摘要：

肇始于20世纪70年代末的经济体制改革深刻地影响了政府权力和市场权利之间的关系，进而使考察近四十年来经济法制中政府权力和市场权利的嬗变成为解读中国经济法特色的重要路径，也是展望未来经济法制发展方向的经验指引。计划经济的历史起点和市场经济的客观要求表明，经济体制改革是一个政府向市场不断释放和重塑权利的过程，这同时也表明，經济法不仅过去曾经而且将来依然会沿着改革指引的强权利、弱权力方向调整政府权力和市场权利关系。与套用西方经济学理论解读中国经济法的范式相比，剖析经济法中政府权力和市场权利的结构流变，可以更加真实准确地反映中国经济法的本质属性与内在价值。

关键词：市场权利；政府权力；经济体制改革；经济法

中图分类号：

DF41

文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2017.01.04

经济体制改革的核心是合理调整市场权利和政府权力相互之间的关系。除个别短期过渡形态之外，新中国迄今主要经历了计划经济和市场经济两种体制。在计划经济体制下，经济完全由国家掌控，市场权利被虚置；在市场经济体制下，经济主要由市场调节，政府权力受到限制。从法的秩序价值角度进行考察，从计划经济到市场经济的转型表明社会从行政秩序转换为法律秩序和信用秩序[1]，换言之，是权力秩序向权利秩序的转变。自经济体制改革启动以来，中国社会总体上展现出政府权力被限制和削弱，市场权利与自由得到确认和扩张的趋势。上述发展态势必然会反映到经济法制调整的社会关系之中，并在具体法律制度中以权力和权利结构变迁的形式加以体现。因此，考察经济法制中政府权力和市场权利的结构变迁，无疑是一条认识经济体制改革、经济法制演进关系以及经济法本质属性的合理路径。

此前也有经济法学者选择经济体制改革的研究路径，他们或发现了经济法对经济体制的高依存度以及经济法与经济体制变革的同步性[2]，或分析了改革共识与经济法之间存在理清关系——改进体制——完善制度的内在逻辑[3]，这些研究为本文的分析提供了有益的指引，而本文则拟从更加具体的权力和权利结构视角，选择国有企业、房地产、银行业、市场竞争这四个具有代表性的领域，解析改革过程中政府权力和市场权利的结构变迁及其与经济法的互动影响，借此阐释中国经济法形成的特色来自经济体制改革的历史逻辑，以此回应中国经济法与经济体制改革的关系、发展规律以及演进方向等理论和实践问题，证成中国经济法在调整政府权力和市场权利的结构关系时，自身内部以及与其他法律部门的一致协调。

一、国有企业组织法——与国际通行制度接轨中的权力消解和权利自主

企业中的政府权力和市场权利在改革过程中呈现出十分明显的此消彼长态势。改革之初，我国实行严格的计划经济体制，政府部门掌控着企业的几乎全部权利，计划部门和主管部门直接决定从人事财务到生产经营的各项企业决策，企业生产什么、生产多少、为谁生产都不能根据市场需求自行决定，只能接受政府的计划安排，企业不过是政府的一个“大车间”。由于缺乏经济利益的激励，大量国有企业缺乏创新能力和竞争力，导致普遍和较为严重的亏损。因此，改革的起点是确认企业的法人地位和独立性，赋予企业更多经济自由，以对抗政府权力对企业无所不包的过度干预。

改革首先在涉外经济领域取得突破。在公司制度缺位的背景下，为了吸引境外资本，20世纪80年代初期颁布的外商投资企业法引入了有限责任公司制度和具有中国特色的合作企业制度，以保障外商的财产权利。企业改革随后聚焦于对国有企业放权让利，与此相呼应，1988年出台的《全民所有制工业企业法》正式承认国有企业拥有独立的法人财产权和13项具体的自主经营权，从而在法律上确认了国有企业的生产经营基本不再受制于政府权力的直接掌控，而是企业对自有财产行使的权利，此外，《私营企业暂行条例》等法律法规的出台又在公有制之外开辟了更为广阔的组织空间。

伴随着20世纪90年代初市场经济体制的建立，借鉴承包经营责任制和股份制改革的经验，1994年7月我国开始施行《公司法》，正式引入公司这一国际通行的市场组织形式，在国有企业中开创了以现代企业制度命名的改革新模式，实现了市场组织结构、权利配置与国际通行规则的接轨。《公司法》对企业权利的规定较之以往同类型的法律规则更加完整、规范和具体，国有企业以独资公司或控股公司的名义取得合法的组织形式，拥有从事经济活动和支配自己财产的自由，更好地制约了政府权力对国有企业经营的各种干预，企业经营自主权和法人财产权等权利得到更好的保护，政府权力终于成为“看不见的手”，有效地限制了权力部门和掌权者个人意志对企业经营决策的不当干预。

国有企业制度的演进和经济体制改革关系紧密。近四十年的改革已经将国有企业和政府的关系从权力和命令纽带变成了权利和资金纽带[4]，但由于历史惯性、意识形态等原因，我国政府对国有资本偏爱依旧，导致国有企业和民营企业控制的领域出现明显的分野，几乎所有重要的经济领域和上游产业都被国有企业掌控，而次要的经济领域和下游产业则是民营和外资企业的天下，国家和民营资本之间出现了较为明显的“楚河汉界”和结构性的“国进民退”

按照吴敬琏先生的观点，这其实是列宁关于无产阶级国家掌握土地和一切重要工业制高点的新经济政策。（参见：吴敬琏，马国川.重启改革议程：中国经济改革二十讲[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2013.）。政府权力和国有资本形成新的选择性对接，一部分国有企业基于权力获得高额垄断利润，另一部分难与民营企业竞争的国有企业则只能退出市场。选择性“国进民退”的现实导致有学者提出应当制定《国有企业法》，对可以设立国有企业和国有经济进入的领域作出明确规定[5]，借此似乎也可以拯救早已名存实亡的《全民所有制工业企业法》。

国有企业组织法在改革开放中的演进表明，政府权力对国有企业的干预逐渐削弱，企业自身权利不断得以确认和强化。然而，计划体制的惯性和资本环境的特点留给未来市场主体制度改革的任务并不轻松，对民营资本的隐性歧视、或明或暗的准入门槛、国有企业的政治化导向等，都与改革的趋向有所背离，未来不仅需要企业组织法而且还需要竞争法的支持，向各类资本开放更多的行业领域，让国有资本和民营资本受到更加公平的对待，对国有企业的“偏爱”应当接受公共利益目标的检验和制约[6]，才能更有效地保护国有企业和其他市场主体的正当权利。

二、房地产法——城乡二元和利益多元背景下的权力与权利冲突

改革之前很长一段时期内，中国城市中的房屋都归单位所有，实质是国家所有，个人只拥有模糊不清的房屋使用权。绝大多数城里人租借单位的房子居住，同时象征性地支付少量租金。福利房体制下的低房租可以看作计划经济时期低劳动报酬的一种补偿，也是国家与体制内人员之间的隐性契约，于是房地产市场的改革成为一個将国家的隐性契约变为市场显性安排的过程，这就要求在该过程中国家向市场让渡一部分土地房屋权利。这种部分让渡的模式，使得早期出现的一些房屋，如福利房、集资房产权模糊不清，在法律上难以明晰界定。作为一种不彻底的市场化改革，这类房屋在改革中逐渐消失，商品房成为权利相对明晰的主要市场交易对象，房地产市场改革的落脚点无疑是社会化、市场化的商品房。

商品房的出现激发了人们通过市场交易改善居住条件和环境的意愿，催生出对房屋交易自由化、房屋产权私有化的强烈需求。商品房以土地使用权和房屋所有权为依托，是改革以来财产权利最明确、流转能力最强的房屋类型。商品房的出现意味着国家放弃了直接为民众提供住房的计划经济模式，转而把住房权利交给了市场。为了确认和保护市场主体的土地房屋财产权，国家制定了一系列配套的法律法规和规章制度，如《城市房地产管理法》及其实施细则、《土地管理法》及其实施细则、《商品房销售办法》《房屋登记办法》等，这些法律制度一方面促进了房地产市场的快速发展，另一方面从法律名称和部分内容上暴露出权力中心本位以及重管理效率、轻权利保障的倾向[7]，一定程度上又阻碍了房地产市场改革的进一步深化。

中国房地产具有城乡二元权利结构特征，商品房是城市住房市场化的结果，但中国农村的土地房屋在权利上和城市有着明显的差别。基于农村土地集体所有权，表面上农民似乎应当对其土地房屋拥有比城里人更充分的权能，然而事实却恰恰相反，农村土地房屋的流转性远逊于城市房地产。1998年《土地管理法》修订时，农村集体土地参与非农建设、集体土地的流转等受到比之前规定更大的限制，以至于有人认为历史在这里开了“倒车”[8]，原因正是在于农村土地房屋权利结构的变迁和经济改革的方向背离。相比农村土地房屋而言，城市房地产的权利更好地归于市场，而农村的土地房屋进入市场的权利遭遇诸多限制。在20世纪很长一段时期内，通过强制征收实现的农村土地房屋转移又因为地方政府和土地管理部门权力过大，造成征收理由缺位、征收补偿不公、排除司法解决争议等原因而存在重大缺陷[9]，侵夺了农村集体组织的土地所有权和农民的房屋所有权，削弱了对农民利益的保护，不可避免地产生了严重的社会利益冲突。

这种利益冲突同样也出现在城市规划下的房地产市场，甚至比农村地区更加严重。早期以管理为导向的房地产立法思维偏重于维持政府权力和利益，忽视市场的正当权利及财产价值，一定程度上对公民的财产权利造成了掠夺性的伤害。当掠夺性的房地产开发把矛盾激化到极端的时候，甚至出现了以自焚抗议强拆的事件。燃烧的生命激起了有识之士的强烈反应，促成了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台。该条例明确了征收必须以公共利益为前提，确立了征收先于补偿、补偿先于搬迁的合理操作模式，完善了从征收、补偿、搬迁直至行政复议或行政诉讼的程序机制，较好地保护了房地产市场主体的正当权利。虽然该条例尚不足以完全消除城市房屋征收和补偿中的社会矛盾，且未涉及集体所有的土地和房屋征收，但其中蕴含的尊重市场权利、限制政府滥用权力的理念倾向，为未来集体土地和房屋征收与补偿相关立法提供了有益的参考。

三、银行法——市场权利在政府管制挤压下的回归

新中国成立到1979年之前的绝大部分时间内，全中国只有中国人民银行一家银行。该行既是国家金融管理机关，又是经营银行业务的国有独资银行。这种集权力和权利于一身的大一统体制与计划经济和中央集权相配合，保障国家最大限度地掌控金融资源和调度资金，但同时也完全消灭了银行业市场。在20世纪80年代的改革初期，工、农、中、建四大国有银行形成相对明确的专业分工，被统称为专业银行。这些国有专业银行保留着传统计划经济下的经营模式，内部不采用公司治理结构。几乎在同一时期，全国各地组建了一批信托投资公司和城市信用合作社，金融机构多元化和金融业务多样化的局面初步形成。随着银行业金融机构增多，中国人民银行既当裁判员（管理银行业）又当运动员（经营银行业务）的政企不分体制逐渐暴露出弊端，产生了对独立的银行监管机构的需求。1983年，国务院决定中国人民银行专门行使中央银行职能，不再兼办工商信贷和储蓄业务，银行业监管权（力）和银行经营权（利）终于脱钩，但直到1986年制定的《银行管理暂行条例》才在法律上明确了中国人民银行的中央银行地位，赋予其对专业银行及其分支机构的审批管理权，相应地也确立了专业银行的独立经济实体地位。

上述改革在1995年通过的《中国人民银行法》中得到确认，数年后中国人民银行大部分监管职能依据《银行业监督管理法》剥离给了中国银行业监督管理委员会，银行监管权力被进一步分解。《中国人民银行法》诞生的同年还颁布了《商业银行法》，中国银行业从此告别专业银行时代，正式步入商业银行时代。监管机构的监管权和商业银行的经营权得到明确的界分，建立起商业银行的企业法人制度、确定了分业管理和商业化经营原则，引入了一系列符合市场经济要求的风险监管规则[10]。不过受计划经济时期银行体制和经营管理水平的影响，国有商业银行积累了大量的坏账呆账，制约了国有商业银行权利的真正落实。为此，中央政府动用外汇储备向国有商业银行注资、拨付财政资金设立资产管理公司收购银行不良资产，清理整顿金融机构和环境，为银行产权改革和转制扫清障碍。这些措施减轻了背负在国有商业银行身上的包袱，为其股份制改造和上市奠定了基础，解决了许多计划经济体制遗留的问题。

和许多其他行业领域价格改革先行模式不同，银行业采取的是产权制度改革先行的策略，这种策略使得银行业在市场定价机制、准入退出规则、存款保险制度、信用体系建设等方面的改革相对滞后。在相当长的一段时间内，管制性的法规规章和规范性文件挤压了宪法和法律赋予市场主体的权利空间，突出表现为市场利率长期受到管制、对民营资本开放度过低、偏爱国有企业、国家承担亏损破产的隐性保险、信用体系不完备等现象，直接造成商业银行的金融定价权不充分，非正规金融市场权利模糊，国有和民营资本权利不平等，产生出银行业暴利与钱荒并存、中小民营企业融资难、民间金融高利贷蔓延等诸多社会问题。近年来随着全面完成利率市场化和出台存款保险制度等一系列举措，银行业改革朝着更加开放、平等、高效的方向加速发展，未来通过修订《中国人民银行法》《商业银行法》《贷款通则》和《人民币利率管理规定》等法律法规，金融权利将会更充分地落实到民众手里，让全社会更加公平地分享金融改革的红利。

四、竞争法——对政府权力不当干预市场权利的规制

计划经济体制下几乎所有的企业都属于国家。在同一个所有人看来，即便具体执行所有权和经营权者不同，企业相互间的竞争都能掌握在其股掌之间，结果市场难以真正发挥竞争效应。在这样的体制内，一方面，经营者缺乏对其他相同产品的经营者实施不正当竞争行为的激励；另一方面，即便存在这种激励，且由此在双方间产生争议，最好的争议解决方式是诉諸上级行政主管部门而非诉诸法律，这就难以形成确认和保护经营者在竞争中的权益的需求，自然也不需要在立法中确认竞争中的经营者和消费者权益。

20世纪90年代初期向市场经济体制的转型彻底改变了市场主体的竞争环境，竞争争议的解决途径随之发生了变化。1993年下半年，国家相继颁布了两部基础性的市场规制法律——《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》。两部法律共同指向维护经济秩序的目标，一定程度上弥补了《民法通则》在保护经营者和消费者权益方面过于概括的不足，针对当时市场中常见的一些不正当竞争问题建立起了比较明确和体系化的规则。这些规则建立在承认竞争中经营者和消费者拥有合法权益的基础之上，从此经营者和消费者可以拿起权利的武器维护自己的利益。

然而现实的情况还有另外一面，对经营者权益最大的损害有时并非来自市场竞争对手，而是政府权力对竞争的不当干预。改革初期颁布的市场竞争法律规范并不能自动消解政府部门和地方政府利用权力争夺市场利益的局面，实际经济领域中的地方封锁和行业壁垒严重侵蚀了自由竞争和公平竞争这两项市场经济体制的基石。尽管《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》或多或少对此有所涉及，但相应的规定简单粗陋，在强大的政治权力和历史惯性下难以落实。所幸在2008年颁布的《反垄断法》里，设专章对滥用行政权力排除和限制竞争行为作出了明确规定，为制约政府干预造成有效竞争不足和损害市场主体权利的行为提供了更有力的法律武器。

竞争法的迅速发展使得法学界对其中的基本权利问题给予了相当的关注。一些经济法研究者提出了竞争权或公平竞争权的概念，希望以此为竞争法打下坚实的权利基础。另外也有人认为，竞争权没有明确的权利内容，也没有得到实然层面的立法肯定，《行政诉讼法》中“公平竞争权”的表述欠缺严谨。还有学者从“合法权益”的法律表述出发，通过适当区分权利保护和利益保护，在一定程度上对上述学术争议有所协调

关于认可竞争权或公平竞争权存在的观点，主要有：王艳林.竞争权研究[J].国家检察官学院学报，2005（2）：105-112；刘大洪，殷继国.论公平竞争权——竞争法基石范畴研究[J].西北大学学报：哲学社会科学版，2008（6）：138-143；李友根.经营者公平竞争权初论——基于判例的整理与研究[J].南京大学学报，2009（4）：54-66；朱一飞.论经营者的公平竞争权[J].政法论丛，2005（1）：65-70.近年来认为不宜确立竞争权的观点主要有：王红霞，李国海.竞争权驳论——兼论竞争法的利益保护观[J].法学评论，2012（4）：92-99；刘训峰.公平竞争权之质疑[J].行政法学研究，2011（3）：97-102.。不管怎样，这些争议并不影响从已有的竞争法规则中得出一个结论，即规范各级各类政府干预竞争的权力，是竞争法有效维护市场权利的重要保证。

五、结语

基于计划经济体制下政府权力一支独大的结构，中国的经济体制改革从一开始必然呈现出由“集权”走向“分权”的结构性变迁趋势。在计划经济体制下，政府集行政权、宏观经济管理权、国有资产所有权和经营权等多种经济权力于一身，导致政企不分、政资不分、两权不分等诸多弊端

“两权”系指企业所有权和经营权。。在经济体制改革的博弈过程中，削弱政府权力、归还市场权利成为改革的一条主线，政府权力总体上被规范和削弱，市场权利得到确认、恢复和加强。只要继续市场化的改革方向不变，强化市场权利、弱化政府权力的趋势也不会发生根本转变。由于市场权利的恢复和扩张往往来自于政府权力的削弱和放弃，因此早期的一些经济法权利研究中，通常把权利和权力放在一个结构体系之中来分析[11]，这种看似不太符合常规和常识的法律分析范式，实际上是政府权力向市场权利转化过程的现实反映。

经济体制改革是中国特色经济法及其知识谱系的源泉，经济法又反过来积极推动改革的发展与深化。改革的动因和成效主要表现为矫正计划经济体制下政府权力的错位和越位，保障市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用。中国经济法以调整政府权力和市场权利关系为核心，以保障市场主体权利、规范政府权力、明确政府责任为目标，以此理解经济法有助于防止其成为与现代文明观念和法治社会要求背道而驰的行政权力扩张法[12]。“在行政机关与公民这一关系中，历来总是行政机关侵犯公民的权利，鲜有公民侵犯行政机关权力的情形。”[13]和民商法、行政法一样，经济法同样是市场经济之法[14]，在权力和权利的演进逻辑上和这些法律部门殊途同归，而且更强调从整体上服务于市场和社会。无论今后我国如何制定中长期规划、设计发展理念和完善改革模式，经济法学的研究都应始终保持对维护市场权利、约束政府权力的关注，为中国特色社会主义法治理论体系做出应有贡献。

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