国有企业分类改革研究

苏常禄

摘 要：通过从激励理论的视角对国有企业的分类改革进行研究，认为不同类型的国有企业具有不同的经营目标、社会功能和性质，因而具有不同的利益结构，需要分门别类建立不同的制度，以便因“企”制宜。这样才能够产生正确的激励，提高国有企业的效率。

关键词：国有企业；公益性；商业性；激励

中图分类号：F27 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）26-0009-02

本文从激励理论的视角研究国有企业的分类治理。激励理论是关于如何满足人的各种需要、调动人的积极性的原则和方法的概括总结。激励的目的在于激发人的正确行为动机，调动人的积极性和创造性，以充分发挥人的智力效应，做出最大成绩。国有企业分类的目的就在于通过分成不同的类别，制定不同的监督考核标准，从而能够有针对性、更有效地对国有企业进行治理，这样会激励国有企业的管理者和员工更加努力认真地工作，提高企业效率。

一、公益类国有企业的激励

公益类国有企业提供公共产品和公共服务，如公交、环卫、国防设施、公共卫生保健、义务教育等。这一类型的国有企业提供的公共产品和公共服务有些具有非竞争性或者非排他性，在生产和消费的时候会存在外部性和搭便车行为。在生产最优社会产量的情况下边际成本大于边际收益，因而私人企业提供这类产品或服务会存在供给不足现象，甚至可能由于无利可图，根本不会进入该领域。公共产品一般具有较大的正外部性，私人单独提供无利可图，所以激励不足。这样就需要由政府提供，或者由政府补贴和购买这些产品和服务。政府不会自己来生产和提供公共产品和服务，通常是委托公益性国有企业来提供，这些公益性国有企业就不能以赢利为目的，而对这样的国有企业的绩效衡量标准应是公共绩效，即向公众提供高质量的公共产品和服务是对其进行评价的依据。

公益类企业主要采取国有独资的形式，条件许可的可以适当采取投资主体多元化的形式。有些公益类产品和服务还可以通过特许经营、政府购买和委托代理等形式允许非国有企业参与公共产品和服务的供给活动。通过这种形式把市场机制引入到公益类企业中，能够较好地提高这类企业的效率，改变过去单独由国有企业提供效率不高的弊端，为公益类企业提供产品和服务提供正确的激励和活力。

由于公益类国有企业所提供产品和服务的特殊性，分类后需要制定与其他商业类国有企业不同的制度来治理、监督和考核才更有专门性和针对性，才能够对国有企业的管理者和员工产生正确的激励。公益类企业的主要目标是保障民生、服务社会，通过提供公共产品和服务满足广大人民群众的公共需求，其产品和服务的价格一般不能采取市场价格，而是实行政府定价和费率管制。这是因为，如果采取市场价格，那么公益类企业就可能追求利润最大化或者成本最小化，从而降低产量提高价格，人民群众的公共需求就可能得不到满足。而采取政府定价和费率管制，并且政府要给予其足够的补贴资助，这样既能提供正常的公共产品和服务，又能弥补公益类企业的生产和服务的成本，为公益类企业的健康可持续发展提供正确的激励。

由于公益类国有企业的特殊性，对此类国有企业的负责人的考核就不能与完全竞争市场中的国有企业负责人制定相同的考核标准。公益类国有企业的负责人主要采取党管干部和年薪制的原则。这是由于公益类国有企业不以赢利为目的，不能对企业负责人采取利润分红等奖励措施，只能根据公益类国有企业是否完成应该提供的公共产品和服务的数量和质量、是否满足民众的需求来考核。这类国有企业的负责人也不能像完全竞争市场中的那样由职业经理人竞争出任，只能通过党和政府的专门部门对相应人选进行认真严格遴选，选聘合格的管理者。

對公益类国有企业，重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。对于公益类国有企业进行社会评价考核之所以重要，是由其产品和服务不同于完全竞争市场提供的产品的性质决定的。对于完全竞争市场的产品，消费者能够根据企业提供产品和服务的价格和质量决定购买与否，存在用脚投票的机制。如果对其产品不满意，可以走掉，去买其他合适的产品。但是公益类企业提供的产品通常具有公共产品的一些属性，消费上可能具有非排他性或者非竞争性。这样的产品不是单个消费者能够选择的，无论其愿意与否，都只能被动接受，人民表达其对公益类产品和服务满意度的机制不存在。而社会评价正是一种完全合适的表达机制，能够让人民表达出自已对公共产品和服务的满意程度，这为公益类企业生产最优的公共产品提供了正确的激励。

二、商业类充分竞争国有企业的激励

商业类竞争的国有企业所处的行业非常广泛，包括制造业、商业服务业等， 是私人资本大量存在的领域。经过30多年的发展，这一领域的市场机制已经比较完善，处于竞争领域的国有企业必须承受市场机制的考验。市场竞争机制是一柄双刃剑，留下赢利的企业，淘汰亏损的企业，即优胜劣汰。换句话说，就是剩下效率高的企业，淘汰效率低的企业。这对整个社会而言是有益的，它会提高整个社会的生产和服务效率。竞争中的企业必须时刻以利润最大化、成本最小化为信条，这种生死存亡的威胁是企业不断前进、提高效率的不竭动力，为企业的发展提供了正确的激励。

商业类充分竞争领域的国有企业主要以赢利为目的，实现国有资本的保值增值，为国家和人民创造更多的利润。既如此，对国有企业负责人的考核就应该把企业的经营绩效考虑进来。这一领域的国有企业的管理者应该考虑从职业经理人市场聘请，这样的经理人通常具有较好的经营管理经验，熟悉市场机制，具有较强的创新和竞争意识。另外，为了更好地激发管理者努力经营企业，可以考虑给予管理者一定量的利润分红或者股票期权等。这种强激励手段会赋予管理者强大的动力管理好国有企业。

三、商业非竞争类国有企业的激励

商业非竞争类国有企业是指除了充分竞争商业国有企业之外的国有企业。自然垄断的国有企业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的商业类国有企业基本处于非竞争行业。所以商业类非竞争国有企业分为两类：一是自然垄断性国有企业。自然垄断行业具有规模报酬递增和成本递减的特征，如输电、管道燃气、自来水、铁路运输等。为了最大程度地提高社会福利，又保证企业不至于亏损，一般由政府指导定价。这类企业要以“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”为原则积极推进改革。自然垄断的国有企业一定要加强政府对价格的监管，否则其有抬高价格损害人民利益的负面激励。二是主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的商业类国有企业。这一类企业大多承担着特殊的任务，对国家具有重大的影响力，必须控制好其发展方向。这类企业要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。保持国有资本的绝对控股地位是为了国家和政府能够对这类企业具有完全的控制能力，毕竟这样关系国计民生的行业不容许出现投机倒把等混乱局面。政府掌控该类企业的发展方向能够激励企业更好地服务于国家和社会的发展需要。另一方面，引入非国有资本进入这一类行业既可以充实企业资本让行业发展壮大，还可以引入市场因素，激励企业提高效率。

此外这一类国有企业具有经济社会方面的多重使命，要合理确定经营业绩和国有资产保值增值指标的考核权重，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性新兴产业以及完成特殊任务情况的考核。虽然在面对多任务的考核时有些难度，但是合理地制定多维度考核指标能够激励这些企业更好更全面地服务于关系国计民生的建设事业。

四、总结

本文从激励理论的视角对国有企业分类改革进行了分析。国务院国资委等负责部门发布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》将国有企业分为公益类国有企业和商业类国有企业，其中商业类的又分为商业竞争性国有企业、主业处于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的国有企业和自然垄断国有企业。该分类是根据国有企业的不同目标、功能和性质等属性进行的，具有较好针对性，使不同类型国有企业区别得以对待。根据不同类型的国有企业的功能、目标制定不同的制度，产生正确的激励，能够促使国有企业提高效率。

参考文献：

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