农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接

张泽胜

农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接

张泽胜

农村最低生活保障制度与农村扶贫开发政策（以下简称“两项制度”）是我国农村反贫困的两项基本制度安排,在遏制农村贫困现象、促进农村长期稳定发展方面发挥了重要的作用，取得了令人瞩目的成效。通过对山东省有关市、县的实地调研，对“两项制度”发展脉络进行了深入分析，总结了山东省“两项制度”衔接现状，指出了“两项制度”存在着对象认定条件不一、对象识别存在偏差、对象退出难和退出程序不一等问题，有针对性地提出尽快统一“两项制度”对象认定条件、健全精确瞄准工作机制、做好动态管理工作、加强基层能力建设等政策建议。

农村低保 扶贫开发 有效衔接

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视扶贫开发工作，将脱贫攻坚摆到治国理政突出位置，矢志不移地走逐步实现共同富裕的中国特色社会主义道路。为此，习近平总书记曾多次深入贫困地区进行大量调研工作，根据调研中发现的典型经验，针对“大水漫灌”扶贫存在的一系列问题，科学地提出精准扶贫这一重大战略。建立健全精准扶贫机制，扶到点上、扶到根上、扶到人上，是精准扶贫战略思想的本质要求。2015年11月，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》）发布，成为指导脱贫攻坚的纲领性文件。《决定》要求贯彻实施精准扶贫方略，明确提出“实行农村最低生活保障制度兜底脱贫”。考察农村最低生活保障制度与扶贫开发政策的历史沿革、制度衔接现状，系统分析存在的问题，针对问题提出相应的政策建议，对贯彻落实好精准扶贫方略具有十分重要的实践意义和长远的历史意义。

一、山东省“两项制度”衔接工作现状

（一）“两项制度”的历史沿革

1.农村最低生活保障制度的发展历程

山东省农村最低生活保障制度建设起步比较早，从1996年期就开始了探索和实践，大约经历了三个阶段①参阅：张国琛：《民政30年山东卷 （1978年-2008年）》，中国社会出版社，2008年，并结合最新政策进行了适当修改。。第一阶段为探索建立阶段（1996-2005年）。按照“城乡联动，整体推进”和“低标准，广覆盖”的原则，全省各地积极探索建立农村最低生活保障制度，到2005年底，除德州、聊城、菏泽三市外，全省14个市全面建立了农村低保制度，全省农村低保保障人数达41.6万人，全年发放保障金13696.55万元，发放粮食1878万公斤；德州、聊城、菏泽三市特困户救济人数16.1万人，全年发放救济资金1739万元，发放粮食1229万公斤。第二阶段为全面建制阶段（2006-2012年）。全省各级高度重视农村低保制度建设，省政府在2006年、2007年相继印发了 《关于建立和完善农村居民最低生活保障制度的通知》、《关于进一步做好农村最低生活保障工作的意见》，省民政厅、省财政厅等部门制定了低保制度实施意见、资金管理办法等系列配套文件，全省形成了较为完善的农村低保政策体系和操作规程。第三阶段为城乡统筹发展阶段（2013年至今）。2013年10月，省政府印发了《关于贯彻落实国发〔2012〕45号文件加强和改进最低生活保障工作的实施意见》（鲁政发〔2013〕23号），将城乡低保制度统称为最低生活保障制度，同时对强化政府保障责任、规范完善管理程序、建立核对机制、加强基层能力建设、落实低保工作经费等提出明确要求和改进措施。2014年9月，为落实国务院《社会救助暂行办法》精神，省政府出台《山东省社会救助办法》，构筑起包括最低生活保障等八项救助制度、社会力量参与、三项保障措施相配套的“8+1+3”社会救助体系框架。2014年12月，省民政厅联合有关部门制定了 《山东省最低生活保障管理办法》，统一了城乡低保制度，细化了低保对象认定条件，强化了家庭经济状况核查和民主评议，规范了低保申请、受理、审核、审批程序，对低保资金筹集管理、低保工作条件、日常监督管理和法律责任等作出了具体规定，标志着城乡低保制度实现统筹发展。截至2016年12月底②来源于《2016年山东民政事业发展简明资料》。，全省共有农村低保对象217.66万人，保障标准为每人每年3814元，人均补助水平为每人每年2306元。

2.山东省农村扶贫开发发展历程③参阅：郑成翠：《山东省农村财政扶贫资金运作管理研究》，山东农业大学硕士专业学位论文，2009年，并结合最新政策进行了适当修改。

从山东省扶贫开发的工作侧重点来讲，全省扶贫开发工作大约经历了五个阶段。第一阶段为制度变革反贫困阶段（1978-1984年）。这一时期,山东省推行了以大包干为主的家庭联产承包责任制,废除了高度集中的人民公社体制,从根本上改造了农村微观经济结构,调动了广大农民的生产积极性。到1984年，山东农民每年人均纯收入达394.99元，是1978年的3.4倍。第二阶段为区域开发式反贫困阶段（1985—1993年）。这一时期，贫困问题得到了各级党委、政府的高度重视。从 1985年起，山东省便制定了扶贫开发规划和一系列的扶贫优惠政策，大力开展扶贫工作。到 1992年，人均纯收入200元以下的贫困人口由481.5万人减少到8.7万人。第三阶段为综合性培育反贫困阶段（1994—2000年）。1994年，山东省制定并开始实施“四五扶贫攻坚计划”，这一阶段扶贫采取了大规模区域式开发，全方位联动式开发，产业、市场、科技一体化开发，抓典型、树样子、导向式开发相结合的扶贫开发模式，取得了扶贫攻坚的巨大胜利。到2000年，山东先后扶持了28个贫困县、602个贫困乡镇、13384个贫困村，累计解决了721万贫困人口的温饱问题。第四个阶段为全方位扶贫阶段 （2001-2013年）。为了集中力量巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状况，山东省于2001年制定 《山东省农村扶贫开发规划 （2001-2010年）》。该阶段扶贫开发以经济建设为中心，以市场为导向，不断提高贫困地区的自我积累和自我发展能力；同时加强基础设施建设，重视科技、教育、卫生、文化事业的发展，促进社会的全面进步和提高贫困地区的可持续发展能力。根据国家确定的集中连片、重点扶持的原则和当时山东贫困人口的分布状况及特点，确定将沂源等29个县作为 “省扶贫开发重点工作县”给予扶持，将博兴引黄济青渠首区等3个省属大中型水库的连片库区作为 “省扶贫开发重点工作区”给予扶持，共扶持 226个贫困乡镇、4728个贫困村、359万贫困人口。第五阶段为打赢脱贫攻坚战阶段（2014年至今）。2014年省扶贫办印发了 《山东省农村扶贫开发精准识别工作方案》，在全省范围内开展了精准识别贫困户工作；2015年省委、省政府印发了《关于贯彻落实中央扶贫开发工作部署坚决打赢脱贫攻坚战的意见》，明确提出在精准识别、精准施策基础上,对建档立卡的300万左右农村贫困人口集中开展扶贫工作；在脱贫进度上，2016-2017年两年基本完成脱贫任务,2018年全部兜底完成,2019-2020年巩固提升脱贫攻坚成果,建立长效机制。由此，全省扶贫开发工作进入了打赢脱贫攻坚战决胜阶段。

据统计，截至2015年底①见 http://www.qlwb.com.cn/2016/0707/666283.shtml。，山东省省定标准以下农村贫困人口有242万人，分布在17个市、125个县(市、区)和23个管委；从致贫因素上看，因病因残致贫的有80.2万户，占贫困户总数的66.2%；因缺劳动力致贫占12.9%，因缺资金致贫的占8.0%；此外还有缺技术、自身发展力不足、因学等其他致贫原因。与我国西部的一些省份连片贫困不同，山东省没有贫困县，不存在区域性贫困，全省贫困人口呈“插花式”分布，73%的行政村有贫困人口。

（二）“两项制度”的比较分析

“两项制度”是我国农村缓解贫困问题的两项重要的经济社会政策，从宏观政策实践来看，这两项制度是相辅相成、互相补充的，“两项制度”的受益对象都是弱势群体、贫困人口，都是各级财政支持的重点领域，都是缓解贫困的重要手段。但从政策具体实践来看，两者在对象、功能、目标等方面还存在一定的差异和区别。[1]

1.政策目标不同：农村低保制度主要保障贫困群众的生存权益，维持贫困人口的最低生活水平，实现社会公平正义，促进农村经济社会协调发展。农村扶贫开发的目标是缓解和消除贫困，提高贫困地区和贫困人口的自我发展能力，使其真正脱贫致富，最终达到可持续脱贫和实现共同富裕的目标。

2.服务对象不同：农村低保工作的对象是持有当地农村户籍，共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准，且家庭财产状况符合当地人民政府有关规定条件的贫困家庭。主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成常年困难的农村贫困人口。农村扶贫开发的对象是所有具有劳动能力的贫困人口和低收入人口。此外，农村扶贫开发还以地区为对象，如贫困县和贫困村的设定等。一般情况下，农村低保标准由省或者设区的市人民政府按照当地居民生活必需的费用确定并公布，并根据当地经社会发展水平和物价变动情况适时调整；农村扶贫线以国家统计局或省统计局公布的扶贫标准为准。

3.政策性质不同：农村低保制度通过政府的财政转移支付手段来维护贫困群众的生存权，对贫困对象的帮扶方式上更倾向于简单的 “输血式”扶持保障。农村扶贫开发通过实施精准化的帮扶措施来提升贫困地区的可持续发展能力和农村贫困人口的自我发展能力，对贫困对象的帮扶方式更倾向于综合的“造血式”扶持保障。

（三）“两项制度”衔接的现状

从调研的县（市、区）来看，山东省各地均在程序、政策、管理三个方面对“两项制度”进行了衔接。

1.程序衔接。主要包括识别对象规模的衔接和组织方式的衔接,这是实现“两项制度”有效衔接的首要环节。一是覆盖对象在规模上的衔接。山东省由省里统一确定全省的扶贫标准,将人均纯收入在全省扶贫线以下的农村居民以户为单位确定为扶贫对象,并以此确定了全省的扶贫对象规模。同时,全省根据不同地区经济发展水平,确定了农村低保标准，将符合农村低保条件的贫困群众以户为单位纳入农村低保保障范围。在识别对象的规模上均严格按照贫困线和农村低保标准确定了“两项制度”覆盖面,使其与当地的经济发展水平相符合,防止因片面追求规模而导致相应政策措施不能落实到位。二是覆盖对象在认定程序上的衔接。各地严格按照收入核查、民主评议、审核审批等程序和民主公示的要求采取“自下而上”方式组织开展农村低保和扶贫对象认定的工作。对于申请享受“两项制度”的，村民委员会按照规定分别进行调查核实，集中进行了民主评议，经乡（镇）人民政府审核后，属于农村低保对象的，报县级人民政府民政部门审批，属于扶贫对象的，报县级人民政府扶贫部门复审后建档立卡。

2.政策衔接。各地对识别出来的低保对象,由当地民政部门按规定及时发放低保金，做到应保尽保。对识别出来的扶贫对象，根据各个扶贫对象的实际情况，分别通过发展特色产业、加大行业扶贫开发力度、农村危房改造、教育扶贫、互助资金、党员干部和社会各界帮扶等形式帮扶贫困群众，如枣庄市台儿庄区以创建泥沟镇夹坊村、马兰屯镇彭楼村两个市级电商村为抓手，对贫困户进行电商培训，大力推进农村电商扶贫，带动全区56人注册开办了淘宝店铺，带动200余户贫困户发展农村电商，吸纳500余名贫困人口实现就业。各类扶贫帮扶举措的精准实施，确保了扶贫对象受益，为扶贫对象早日脱贫致富奠定了良好基础。

3.管理衔接。各地按照相关政策规定对农村低保和扶贫对象实行了动态管理，前者每半年或按季度核查一次，后者一年核查一次。县（市、区）、乡镇（街道）分别建立农村低保和扶贫对象档案，及时将其分别录入到“金民系统”和“全国扶贫对象基础信息管理系统”，做好基础数据管理工作。各地指定专人负责按照规定期限了解农村低保和扶贫对象的生活情况，特别是对其家庭经济状况进行重点监测，对家庭人均收入达到或超过当地农村低保标准的，按规定办理退保手续；对已实现脱贫致富的，经过民主评议和公示无意见后，按规定程序停止其享受的相关扶贫开发政策。与此同时，各地通过在乡镇（街道）设立“一门受理、协同办理”窗口、开通社会救助热线、开展建档立卡“回头看”工作等方式进一步拓宽了低保和贫困对象申请享受相关政策扶持的渠道，及时将符合农村低保条件的贫困户按规定纳入低保保障范围；对符合扶贫开发扶持政策的贫困户，按规定程序将其吸纳为扶贫对象。

二、“两项制度”衔接存在的主要问题

（一）“两项制度”对象认定条件不一

现阶段，全省低保户与建档立卡贫困户重合率不高，主要原因是“两项制度”对象的认定条件不一致。

1.从大的原则来讲，低保对象主要从户籍、收入、财产三个方面来认定，扶贫对象主要从人均年纯收入、“两不愁、三保障”来认定。显而易见，“两项制度”对困难群众的认定原则不一致。

2.在收入认定方面，“两项制度”对家庭收入的认定范围差异较大。在农村低保对象认定方面，根据《山东省最低生活保障管理办法》的规定，农村居民的部分收入明确不计入低保对象认定的收入范畴，比较典型的有下列几项：（1）优抚对象按规定享受的抚恤金、补助金、立功荣誉金、护理费，建国前老党员生活补贴；（2）义务兵家庭按规定享受的优待金、奖励金，自主就业退役士兵一次性经济补偿金；（3）政府给予的良种补贴及其他强农惠农资金；（4）居民基本养老保险的基础养老金；（5）计划生育家庭按政策享有的独生子女费、计划生活奖励与扶助金；（6）政府和社会给予的临时性生活救助金、医疗救助款物、慰问款物等。在扶贫对象认定方面，根据 《山东省扶贫开发领导小组办公室关于开展2015年度扶贫对象动态管理和信息采集工作的通知》（鲁扶贫组办字〔2016〕8号）规定，家庭收入认定包括工资性收入等10项，其中明确将计划生育金、低保金、五保金、优抚金、救灾款等计入家庭收入。这说明两项政策在核算困难群众家庭收入时，扶贫对象收入核算范围明显大于低保对象收入核算范围，客观造成了对同一户困难家庭而言，在低保对象认定时，被核算的收入就相对较低，较容易被认定为低保户；而在贫困对象认定时被核算的收入相对较高，不太容易被认定为贫困户。同时，在计算家庭收入时，两者都将子女赡养费纳入了家庭收入核算范围，但低保制度有明确的赡养费计算方式，如：具有法定赡养、抚养、扶养关系的家庭成员非共同生活的，相关义务人应当给付的赡养费、抚养费、扶养费标准，按具有法律效力的协议书、调解书、判决书等法律文书所规定的数额计算；没有法律文书的，相关义务人家庭人均收入低于当地低保标准2倍的，视为无赡养、抚养、扶养能力，可以不计算赡养费、抚养费、扶养费；相关义务人家庭人均收入高于当地低保标准2倍（含2倍)的，将其人均收入高出部分的50%平均到其应当赡养、抚养、扶养的每个对象计算；而农村扶贫开发政策没有就子女赡养费确定明确的计算方法。

3.在财产认定方面，“两项制度”规定不一致。农村低保制度对申请对象的家庭财产状况有明确的限定要求，家庭财产状况有下列情形之一的，不得纳入低保范围，如：（1）人均金融资产超过当地年低保标准2倍的；（2）拥有并经常使用机动车辆、船舶和大型农机具的；等等。与其同时，近年来，各级民政部门加快了居民家庭经济状况核对机制建设，通过信息化手段与有关部门实现了居民家庭经济信息比对，其掌握的低保对象的财产状况更完整、准确。而在农村扶贫政策中，虽然对申请为贫困户的家庭财产也有一定的要求，但是并未进行量化，在核定其家庭财产时更多的是通过入户查看、民主评议等传统形式获取扶贫对象的家庭财产状况，在居民经济状况获取方面存在一定局限性。

4.“两项制度”对申请对象家庭成员所履行的义务规定不一致。在农村低保认定方面，低保制度对申请人家庭成员的履行相关义务作出了明确要求，提出家庭成员有下列行为之一的，应当暂缓或者不予受理其低保申请：（1）在法定劳动就业年龄段内，有劳动能力无正当理由拒绝就业或者从事生产劳动的；（2）法定赡养、抚养、扶养人有赡养、抚养、扶养能力，但未依法履行义务，致使申请人未获得赡养、抚养、扶养权益的；（3）具备生产劳动能力和条件，人为闲置承包土地的；（4）参与违法活动造成生活困难尚未改正的。而农村扶贫政策未就申请贫困户的家庭成员履行义务的行为作出明确规定。这意味着很多扶贫对象单看收入这一认定条件可能符合农村低保政策，但是可能会受上述规定的影响致使其无法享受低保政策。

（二）“两项制度”对象识别存在偏差，瞄准精度亟需进一步提高

准确识别与瞄准需要帮扶的贫困对象是两项制度顺利实施的基础和前提，也是确保两项制度公平和高效运行的重要保障。两项制度对象的识别过程主要包括个人提出申请、乡镇受理、收入核算、民主评议、审核审批、民主公示、日常监管等环节，这其中收入核算、民主评议及民主公示在实际操作中受村（居）干部的影响较大，具有一定的随意性。

1.农村社会的特殊性制约了居民家庭经济状况的精准核算。这种特殊性突出表现在以下两点：从主观方面看，农村社会的本质特性仍然是“熟人社会”，“熟人社会”的人际关系极易干扰家庭经济状况核查的正常开展，在实际工作中，村（居）干部亲属保、人情保、关系保，扶贫开发政策执行中的优亲厚友为其典型表现形式。从客观方面看，农村家庭收入来源日益多样化，收入缺乏稳定性且难以货币化，与以工资性收入为主要收入来源的城镇家庭相比，农村家庭的收入难以准确核算，这些因素对两项制度的目标定位形成了制约，加大了两项制度申请家庭经济状况核查的难度。

2.民主评议和公示环节往往被忽略或扩大。民主评议和公示是确保贫困对象认定公开、公平、公正的重要环节。但在政策执行过程中，民主评议和公示往往被忽略或扩大，有的乡镇贫困户的产生甚至直接由基层干部指定，贫困户产生的结果及相关信息也没有及时公示;与此同时，在一些地方也出现了民主评议功能扩大化的现象，居民能不能享受两项制度成了“投票选举”。上述情况可能造成两方面的影响:一方面，生活条件好的家庭在没有进行民主评议的情况下经村（居）干部暗箱操作直接上报为低保户或贫困户；另一方面，生活极端困难的家庭，如果经民主评议后得票不足，村（居）干部就以该家庭没得到足够的票数为由不予上报为低保户或贫困户。这直接造成了不该救助（扶持）的，得到了救助（扶持）；该救助（扶持）的，没得到救助（扶持）。

（三）“两项制度”所扶持对象退出难

1.对扶持对象家庭经济状况缺乏有效的动态监测。家庭经济状况是衡量其是否具备享受“两项制度”资格以及享受何种程度扶持的关键尺度。实际工作中，很难对“两项制度”扶持对象的家庭经济状况变动情况进行实时监测。同时，由于基层政府、村（居）、扶持人口相互之间的信息不对称，加之“两项制度”扶持对象多为年老体弱者，其子女忙时务农、闲时打工，其工作不固定、时间不连续、收入不稳定，很难对其家庭收入进行准确监测，使其对于扶持对象提供的家庭收入证明材料往往难以准确核实，在实际工作中往往采取“大差不差”协商似的估算其家庭收入。

2.扶持人口主动退出难。“两项制度”所扶持对象因家庭状况发生明显变化、摆脱困境后，就应逐步退出低保或扶贫帮扶，但在实际工作中贫困对象退出难一直是制约“两项制度”顺利实施的一大难题。[2]在申请低保或扶贫对象时，大多数群众是积极主动的，但在退出时几乎没有主动提出的，大多数贫困户对低保和扶贫抱着一种“有了便宜不占白不占”的依赖心理，甚至有少数人认为低保和扶贫是“终身制”的一项福利，致使部分低保户、扶贫户对基层政府的动态管理甚至取消其低保或扶贫资格，持有相当强的抵触情绪，甚至会为此反复长期上访、缠访。

3.“两项制度”扶持对象自我发展能力较弱。据统计，截至2015年底①来源于《2015年山东民政统计年鉴》。，全省农村低保人口中老年人占比约为60%、残疾人所占比例约为8.7%，全省建档立卡贫困人口中老年人所占比例约为50%。由此可见，由于受年龄、身体残疾等个人自我发展因素的制约，致使相当部分贫困对象长期挣扎于贫困线之下，“两项制度”扶持的对象的“造血”功能薄弱、发展潜力不足，无力通过自身发展来摆脱贫困，这意味着在短期内如果没有外界资源的强力输入，现有扶持对象很难退出低保和扶贫帮扶。

（四）“两项制度”所扶持对象的退出程序不一致

当前，低保的退出方式主要有三种：一是低保家庭定期报告制度，低保家庭人口减少的，应当在1个月内告知乡镇（街道），没有按规定进行申报的，可以减发或暂时停发其低保补助金；二是建立了县级民政部门、乡镇（街道）对低保对象家庭人口、收入、财产状况定期复核制度，对经复核家庭人口、收入、财产状况发生变化的，县级民政部门及时予以增发、减发或者停发低保金；三是建立了居民家庭经济状况信息核对机制，对通过比对明显超过低保条件的家庭按规定程序予以停发低保金。低保对象的退出需经过乡镇审核、县级民政部门审批、在村内公示的程序进行，并书面说明理由，收回和注销低保证。扶贫对象的退出需经过下列程序，即由村“两委”组织召开村民代表会议进行民主评议后，提出拟退出贫困户名单，经村“两委”和驻村工作队核实、拟退出贫困户认可，在村内进行公示（公示期7天），无异议后，报乡（镇）党委、政府。乡（镇）党委、政府抽查审核,在村内公告退出（公告期5天），并在建档立卡贫困人口数据中予以销号。

三、加强“两项制度”有效衔接的政策建议

（一）尽快统一“两项制度”对象认定条件

在实践中，“两项制度”的目标定位各有侧重，但是从制度的整体目标定位来讲，“两项制度”都是国家为消除农村贫困问题的而做的基础性制度安排，因此，要从根本上确保“两项制度”的有效衔接，必须制定相对统一的农村贫困人口认定条件。首先，亟待在国家层面研究制定全国统一的农村贫困人口认定制度，科学设定量化指标体系，严格界定认定主体责任，规范认定程序，建立统一、规范、有序的贫困人口认定体系，为制度的有效衔接和实施提供基础性、根本性的保障。其中，对于农村扶贫对象和农村低保对象认定的具体量化指标可以根据各自的制度目标定位有所差异，但必须明确两者具体的差异性量化性指标，便于基层工作人员进行实际操作和困难群众申请有关救助或扶贫开发政策。尤其应明确扶贫对象的赡养费计算方法和家庭财产认定标准，具体可参考农村低保对象的认定办法制定，做到精准识别。其次，要根据近年来农村居民收入来源多元化和农村居民刚性支出的实际情况，研究制定有关农村贫困人口认定的配套政策文件，其中现阶段亟待制定出台有关行业收入评估标准和支出型贫困家庭认定标准，为准确认定“两项制度”的受益对象提供准确、可靠、完整的客观依据。再次，要规范“两项制度”对受益对象所承担的义务。纵观社会政策的发展历程，可以发现权利与义务对等是民生保障政策的重要原则，因此，在制度设计时不仅要明确保护好贫困对象享受低保或扶贫政策权利，同时还应明确规定其需要履行的相关义务，比如申请人要如实申报家庭成员收入和财产状况，申请人及家庭无正当理由不得拒绝就业或从事生产劳动等。

（二）建立健全同步识别、精确瞄准工作机制

目前，全省各市、县（市、区）普遍建立扶贫开发领导小组和社会救助部门联席会议制度，为统筹研究解决“两项制度”实施过程中的问题提供了有力的组织领导保障。下一步，各级民政、扶贫部门尤其是县级民政、扶贫部门要充分发挥好社会救助部门联席会议制度或扶贫开发领导小组的优势，建立工作定期通报制度，加强对彼此工作措施、经验做法、问题研究等情况的相互通报，定期会商、研究解决“两项制度”衔接过程中出现的新情况和新问题，并定期开展数据核对，形成部门合力。各级民政部门、扶贫部门要积极推动以县级为单位，在乡镇（街道）层面建立健全同步识别 “两项制度”对象工作机制，在两项制度对象瞄准过程中，要统一组织、统一步骤、统一实施，使农村低保和扶贫对象识别工作在时间和程序上同步进行，确保贫困对象瞄准更加高效；要严格按照申请、收入核查、民主评议、审核审批和民主公示的步骤，正确发挥好村（居）民主评议在对象认定过程中作用，坚决制止和纠正“以票取人”、“以权压人”的错误做法，要采取张榜公示、报纸公开、广播电视公告等形式，推动“两项制度”享受对象信息公开工作，广泛接受社会监督。

（三）做好动态管理工作，确保两项制度顺畅运行

做好“两项制度”受益贫困人口的动态管理工作至关重要，这不仅牵扯到全面建成小康社会的战略能否按时实现，而且牵扯到社会公平、公正。因此，各级民政、扶贫部门必须加强对“两项制度”受益贫困人口的动态管理。一是建立健全居民家庭经济状况动态监测机制。要按照贫困人口的不同类别按季度审核、半年审核、年度审核的频率按规定程序组织开展好家庭经济状况核查工作，省、市两级民政部门要加快建立健全居民家庭经济状况核对信息平台建设，进一步拓宽居民家庭经济状况核对数据信息源，依托信息核对平台按照季度、半年、年度的频率全量比对“两项制度”受益贫困人口家庭经济状况变动情况，及时将比对结果发送至县级民政、扶贫部门，为其及时掌握贫困人口家庭经济状况变动情况提供数据支撑；县级民政、扶贫部门要探索通过政府购买服务的方式，聘请有资质的第三方，联合乡镇（街道）工作人员深入村（居）实地核算“两项制度”受益贫困人口家庭经济状况变动情况，切实减少村（居）干部对贫困对象家庭经济状况核查工作的干扰。二是要加大信息共享力度。县级民政、扶贫部门要进一步加大信息交换共享力度，县级民政部门要及时将农村低保对象名单提供给同级扶贫部门，便于扶贫部门认定扶贫对象和选择扶贫方式；县级扶贫部门要将扶贫对象名单、脱贫的农村低保对象名单、脱贫家庭人均收入等情况以及无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的扶贫对象信息提供给民政部门，方便民政部门及时将符合救助条件的扶贫对象纳入救助范围，实现应保尽保。三是要完善“两项制度”交叉重叠部分贫困户的扶持措施。根据这部分贫困人口的分布状况，采取因户制宜的帮扶措施，加强扶持措施的衔接与整合，譬如对于因病、智障、年老体弱丧失劳动能力、生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村贫困人口，在按规定程序将其列为低保对象，提供稳定的最低生活保障的基础上，对其应优先考虑折股量化、入股分红等扶持方式。对于有劳动能力但无生产条件或缺生产技术的农村贫困人口，在为其落实低保政策的同时，应着重将扶持的重点放在其自身发展能力培育上，加强劳动技能培训和转移就业，提供资金、技术支持，为其寻求产业支撑，推动有劳动能力和发展潜力的农村贫困人口参与产业、金融扶贫开发，助其早日脱贫致富。鉴于农村低保对象与扶贫对象同属农村贫困人口，对于不在建档立卡范围内的农村低保对象，也要根据不同致贫原因，使用相应的扶贫开发政策。同时，为鼓励这部分贫困人口脱贫，对其通过扶贫开发带动其家庭收入实现增收的部分可以在一定期限内 （考虑到部分扶贫项目往往需要一年的时间才能见效的实际情况，建议在一年内）不计入其家庭收入。

（四）切实加强能力建设，提高政策执行效率

从调研的情况来看，无论是农村低保管理部门还是扶贫开发部门，当前基层普遍存在工作力量薄弱、工作经费短缺、工作条件落后、专业化和信息化程度不高等问题，在一定程度上制约了“两项制度”的高效实施，为确保各项政策措施落到实处，加强基层能力建设显得十分迫切。首先，“两项制度”的政策性很强，准确把握现行政策是对每一位民政及扶贫工作人员最基本的要求，因此在具体操作中应进一步加大对“两项制度”工作人员的培训力度。在具体组织培训中，民政与扶贫部门应加强沟通，科学制定培训计划及内容，培训的资金安排、组织实施、效果评估等均由两部门共同承担，协调配合；应着重在政策目标、业务知识、操作流程等方面加强培训，提高政策执行力；应强化统一培训，使乡镇及村干部通过集中培训，同时掌握两项制度的政策及业务知识。[3]其次，要充分考虑和把握现阶段农村家庭收入、人际关系复杂化的实际情况，着重加强农村居民家庭经济状况核查专业能力建设，努力克服当前农村社会的特殊性制约因素，在当前时间紧、任务重、要求高的情况下，倡导通过政府购买社会服务的方式，将家庭经济状况核查交给有资质的第三方机构具体开展入户核查工作，切实提升精准识别专业化能力。

[1]江彬 左停：《关于我国农村扶贫政策与低保政策衔接问题的研究综述》，《安徽农业科学》2013年第6期，第2755～2757页

[2]张婧晶：《农村低保制度与扶贫开发政策衔接初探》，《中国民政》2013年第11期，第28～29页

[3]宫蒲光：《充分发挥农村低保的兜底作用》，《行政管理改革》2016年第4期，第33～35页

（责任编辑：张晓月）

On the Effective Connection between Rural Minimum Living Security and Development for Poverty Relief Policy

Zhang Zesheng

The Rural Minimum Living Security and Development for Poverty Relief Policy (the following referred to as the “two systems”)are the two basic institutional arrangements for rural anti-poverty in China.They have played an important role in curbing poverty and promoting long-term stable development in rural areas,and also has achieved remarkable results.Through the field research in grassroots of Shandong Province,this paper makes a deep analysis of the development of the “two systems”.It is pointed out that the “two systems” have some problems,such as the different conditions of object identification,the object identification deviation,the difficulty of object withdrawal and the different withdrawal procedures.Some suggestions are put forward to unify the “two systems” as soon as possible,to identify the conditions,to perfect the working mechanism of accurate targeting,to do a good job of dynamic management,and to strengthen the ability construction at the grassroots level.

Rural Minimum Living Security;development for Poverty Relief Policy;Effective convergence

山东省民政厅核对中心 山东济南 250012