大学章程执行阻滞的原因及对策——基于整合式视角的分析

孙曙光

(吉林大学 发展规划处，长春 吉林 130012)

大学章程执行阻滞的原因及对策
——基于整合式视角的分析

孙曙光

(吉林大学 发展规划处，长春 吉林 130012)

大学章程执行阻滞主要表现为象征式执行、选择式执行、替代式执行、机械式执行和执行停滞。从整合式政策执行研究视角看，大学章程文本的科学性不足、大学章程执行主体之间存在利益博弈、大学章程执行人员素质不高、保障大学章程执行的资源不充足、大学章程执行监督机制不健全是大学章程执行阻滞的主要原因，有效解决大学章程执行过程中的阻滞问题也需要从这几个方面入手。

大学章程；执行阻滞；原因；对策；整合式研究视角

大学章程建设是构建中国特色现代大学制度的重要内容，也是推进高校治理体系和治理能力现代化的有效途径。我国大学章程是一种在现实的办学环境下解决内外部管理中某些突出问题的政策文件，政策性是其特殊属性[1]。对于政策而言，政策执行是关键环节，大学章程也不例外，大学章程的生命力在于执行。整合式研究是政策执行理论研究的一种新的分析范式，能为我们全面、深入分析大学章程执行及破解章程执行阻滞提供有益的研究思路。

一、政策执行研究的理论演进及分析框架

关于政策执行的研究最早发端于美国。1973年,以普雷斯曼和韦达夫斯基等为代表的美国学者掀起了的一场声势浩大的执行研究运动。此后，西方国家在政策执行研究领域经历了“自上而下”的研究范式、“自下而上”的研究范式、整合式研究范式三个重要发展时期。

第一代研究坚持“自上而下”的政策执行研究路径，也被称为以政策为中心的路径或政策制定者透视路径，主要特点是偏重于政策执行实务、个案研究等，代表人物是普雷斯曼和韦达夫斯基。该观点认为，政策执行是可控的，上级制定政策，下级实施政策，两者形成上令下行的指挥—执行关系。这种研究路径关注的焦点是政策的制定者，要考察他们做什么以及如何做才能将政策付之于实践[2]。“自上而下”研究路径的不足之处在于其把政策执行看得过于简单，过多地关注政策制定者，而忽视了基层的适应性。因此，如果仅从“自上而下”的视角研究大学章程执行，就会把关注的重点放在章程制定层面，而忽视章程在基层的执行，显然并不全面。

第二代研究坚持“自下而上”的政策执行研究路径，在对“自上而下”研究路径进行批评和发展的基础上，偏重构建政策执行理论分析框架和模式，主要代表人物有爱德华兹、萨巴蒂尔、利普斯基以及C·霍恩等。它强调政策制定与政策执行功能的互动性、政策执行者与政策制定者的互动和合作[3]，认为应该赋予基层单位或执行主体更多的自主裁量权,使其因地制宜地执行政策。这种研究路径对大学章程执行的启示是要足够重视章程制定者与章程执行者共同完成章程文本的制定,关注基层单位在章程执行中的重要作用等。这种研究的不足在于过度重视基层单位的作用，与我国大学章程制定与执行实际有较大差距。

第三代研究试图跳出“自上而下”和“自下而上”的二元思维，并汲取两者之所长，提出整合式的政策执行研究框架。本文以大学章程具备政策属性为前提，在吸收“自上而下”和“自下而上”政策执行研究模式特点的基础上，形成了以下影响大学章程执行的因素：大学章程文本自身、大学章程执行主体、大学章程执行机制、大学章程执行保障条件等。目前从利益博弈的角度考虑政策执行以及对政策执行中人的因素的分析也是第三代研究的新拓展，这些构成了本文对大学章程执行阻滞进行分析的基本理论架构。

二、我国大学章程执行阻滞及其表现形式

从政策执行理论视角看，任何政策文件都存在执行阻滞的可能。所谓大学章程执行阻滞是指在大学章程执行过程中，由于受到高校内外部主客观因素的制约而出现执行过程不顺畅、执行效果欠佳，进而导致大学章程制定的既定目标和规定内容的落实大打折扣甚至完全不能实施的情况。大学章程的制定并不意味着高校一切制度性问题的解决，因为人们对传统管理方式的依赖和对章程的认识不足使章程在执行过程中必然产生阻滞的现象。对照政策执行阻滞的表现，大学章程执行阻滞的主要表现形式为：

其一，大学章程的象征式执行。这一现象主要是指执行主体(执行机构和执行人员)在大学章程执行过程中仅做表面文章，大学章程停留在口号层面、文件层面，只做相应宣传而没有具体措施，不予真正贯彻落实，导致大学章程成为一纸空文，大学章程作用发挥远低于章程制定时的预期目标。

其二，大学章程的选择式执行。这一现象主要是指执行主体在执行大学章程时，往往根据部门利益和自身利益视具体情况有选择地执行大学章程，有利于本单位和自己利益的规定内容就执行，否则就不执行或少执行。这种断章取义、为我所用的执行方式，打破了大学章程文本的完整性、统一性，使大学章程发生变形和失真，大大降低了大学章程功用的实际发挥。

其三，大学章程的机械式执行。这一现象主要是指执行主体不按照外界环境的变化及具体情况因地制宜地推进章程实施，而是生搬硬套地僵化执行。这种做法虽然名义上保持了大学章程的权威性，但实际上很难准确运用大学章程精神来解决具体问题，使得大学章程执行偏离了本真的制度设计。

其四，大学章程的替代式执行。这一现象主要是指执行主体换用表面上与大学章程一致而事实上不同的制度代替章程规定，采取部分性代替甚至完全性替代的方式以假乱真，使得大学章程本身难以真正贯彻落实。这种情况往往发生在大学章程执行主体与实施对象出现利益冲突的时候。

其五，大学章程执行的停滞化。这一现象是指大学章程制定结束后缺少执行环节，制定完成就意味着终结，导致大学章程被束之高阁，成为空头文件，或在大学章程执行的过程中，由于执行主体不重视、利益博弈等原因，大学章程在某一阶段或环节无法实施而出现终止的现象。

三、整合式研究视角下大学章程执行阻滞的原因

从政策执行阻滞表现形式来看，大学章程执行阻滞是多种因素综合作用的结果，既有高校内部因素，也有一些外部因素，这里仅对影响和制约章程执行的高校内部因素进行分析。根据整合式研究视角下确定的影响大学章程执行的考量因素，可以从以下几个维度分析大学章程执行阻滞的原因。

其一，大学章程文本质量不高。新中国成立后的几十年间,我国大学章程建设基本处于停滞状态，直到2010年前后才由政府主导推进大学章程建设。目前，我国章程建设很大程度上还是外力推动的结果，大学自身普遍缺乏制定章程、照章办学的主动性、积极性和探索章程建设的热情和意识，导致章程文本的质量普遍偏低、适用性不高[4]。这主要是因为我国大学章程不是基于大学自身客观需要而自发产生的，而是政府统一运动式的产物，带有浓厚的自上而下推进的行政色彩。这样制定出来的大学章程，看似规定都合理，实则缺乏可操作性，最终的结果是我国大学章程内容基本雷同、问题基本相似。以教师权利内容为例，高校章程在教师权利保障方面面临权利内容不清、权利保障重视不够、保障措施缺失或缺乏实效性等三个方面的实施困境[5]。

其二，大学章程执行主体之间存在利益博弈。政策执行的本质是相关政策执行主体之间基于利益得失的考虑而进行博弈的过程。大学章程的执行主体是指负责推进大学章程贯彻和落实的组织机构和人，主要包括高校决策层、职能部门及相关执行人员。当然，从我国大学章程产生的方式来看，政府也是大学章程执行主体之一，不过由于本文侧重高校内部的大学章程执行要素，这里就不谈及政府的有关问题。执行主体利益的不一致性决定了大学章程执行阻滞发生的现实可能性。从狭义角度讲，大学章程的执行主体应该是章程的制定者，即学校决策层面及其委托的职能部门。而在章程的执行中，职能部门之间因工作职能不同而存在部门利益差异，导致学校委托的章程执行部门很难得到相关部门的配合，甚至出现相互推诿、互相掣肘的现象，形不成合力。从广义上讲，学校领导、职能部门、基层院系、广大师生等均要以不同途径和方式参与大学章程的制定和执行，而实际上，我国大学章程制定权主要集中在学校决策层面或受学校委托的职能部门，基层学院、普通教师、广大学生的参与度较低。在章程执行过程中，学校和学院之间也存在博弈。学校职能部门往往被认为是章程的执行主体，基层院系被认为是实施群体，认识上的混淆容易造成二者对立。学校层面追求学校整体目标的实现，关注的是通过章程执行使学校管理更加科学、规范，提高行政效益；而基层院系关注的是本单位的发展，对章程的落实并不关心，自然就会机械式或替代式地执行大学章程。

其三，大学章程执行人员素质不高。执行机构是政策执行的载体，但大学章程执行归根到底还是人的因素，执行人员素质的高低影响着大学章程执行。多数高校并没有安排推进大学章程执行的专门人员，一般由学校章程制定部门的工作人员替代，这些章程的执行人员既存在知识结构、业务水平、综合素质的差异，也存在价值观念、道德水准的不同，都会直接影响章程执行成效。由于长期以来我国高校基体处于“无章运行”状态，高校管理者和章程执行人员尚未清楚地意识到章程对于高校依法自主管理的重要意义。如果执行人员对大学章程认识得不够，把它当成一般制度看待，执行的逻辑起点就会比较低，所执行的章程必然是曲解之后的章程。大学章程的执行人员会对大学章程进行利益“过滤”，章程规定与自己利益一致时就执行，不一致或无利时就不执行甚至抵制执行，最终的结果就是出现大学章程的选择性执行，甚至执行的停滞化。

其四，大学章程执行资源投入不足。任何政策的执行都需要一定的资源作为保障，充足的执行资源是大学章程执行的有效支撑。大学章程执行的人力资源主要包括章程执行的专门人员、相关管理人员及院系相关人员等，如果人力资源投入不足，大学章程执行肯定不会顺利。大学章程执行的财物资源主要指用于章程执行的专项经费投入、常规性经费投入，经费充足与否直接影响着执行人员是否愿意执行章程、院系是否愿意落实章程。如果经费不够充分，大学章程即使制定得再完美，也没法得到很好的执行。因此，对大学章程执行资源的投入不足，会直接导致大学章程执行中象征性执行和执行停滞化现象的发生。

其五，大学章程执行的监督机制不健全。当前，我国高校制度体系建设中的执行监督机制是一个薄弱环节。对政策执行进行监督是防止政策失控的有效手段，也是政策过程的有机组成部分[6]。我国大学章程执行缺乏有效的监督是普遍现象，大学章程执行人员扮演着“运动员”和“裁判员”的双重角色，对章程执行情况没有及时地进行跟踪、评估，存在监督制度表面化、监督渠道不顺畅等情况。同时，大学章程执行缺乏有效的师生参与和监督机制，没有形成大学章程执行与师生员工反馈、监督的良性互动局面。这样，大学章程执行就变成了良心活，执行好坏一个样，执行不执行一个样，没有形成推进章程实施的激励和约束机制，这是导致章程执行阻滞发生的重要原因。

四、整合式视角下破解大学章程执行阻滞的对策

从整合式研究视角看，破解章程执行阻滞的关键在于以下几个方面。

其一，切实提高大学章程文本的科学性和可操作性。高质量的大学章程文本是其得到有效执行的先决条件，也是预防大学章程执行阻滞的基本前提。高校要切实认识到大学章程建设的重要性，成立高水平的大学章程制定机构，把大学章程制定作为确立学校“基本法”的过程来看待。一方面，保证大学章程制定过程的科学性。坚持“自上而下”与“自下而上”相结合的制定方式，保证大学章程制定主体的多元参与、实质参与，通过广泛开展调研、论证，为校内学术组织、基层院系、广大师生的参与创造便利条件，并善于借助外脑，发挥专家学者、校友、政府官员等的作用，汇聚各方智慧，增强广大师生的认同度，体现各方在章程制定中的价值和作用，使广大师生认识到大学章程不是某个部门或某个人的大学章程，而是学校的大学章程，是广大师生员工的大学章程。另一方面，保证章程文本内容的科学性。章程制定一定要认真贯彻落实国家有关教育法律、法规、政策，研读吸收国内外大学章程的成熟经验，在立足学校历史传统、大学文化和现实办学条件的基础上，准确把握高等教育发展趋势以及现代大学制度建设的需要，制定科学、可行的大学章程。

其二，努力平衡大学章程执行主体之间的利益关系。大学章程对大学发展的“大政方针”进行了尽可能全面、系统的规定，其中涉及大学组织内外部各方利益主体的权利和责任表达[7]。因此，大学章程执行主体的多元化诉求是执行大学章程时必须考量的因素。在章程执行过程中,既要使高校决策层和中层职能部门达成利益上的一致，又要统筹处理好职能部门和基层院系之间的关系。通常来讲，学校职能部门负责大学章程的执行工作，而基层院系是大学章程执行的具体落实单位，二者必须统一于学校发展的总体目标。在执行过程中，要加大对大学章程的宣传力度，使其被各级执行主体广泛接受和认知，营造大学章程执行的良好氛围；要加强信息沟通，建立大学章程执行主体之间有效的信息沟通机制，把大学章程文本及其执行的条件、程序、措施等及时向师生公开，同时建立基层单位对大学章程执行的反馈渠道，及时准确地反映执行情况；要处理好章程执行主体和实施群体之间的关系，依法维护和保障师生员工的合法权益，通过合理的章程执行制度安排，使章程执行更加科学化、规范化。

其三，积极提升大学章程执行人员的素质。大学章程执行阻滞的出现与执行人员的素质直接相关。高校要建设一支推进大学章程执行的专兼职队伍，加强对大学章程执行人员的专业培训，使执行人员全面了解大学章程的基本精神，掌握推进大学章程执行的方式、方法，及时掌握大学章程的推进和完成情况。同时，执行人员要加强学习，不断提升理论水平、认知水平，提升其执行大学章程的能力，强化执行人员对大学章程执行的责任意识，防止因部门利益和个体利益而影响章程执行情况的发生。

其四，确保大学章程执行资源充足。这里讲的大学章程执行资源是指章程执行中除了人力资源投入以外的经费及物资投入。高校必须加大章程执行的经费投入力度，设立大学章程执行专项经费，用于大学章程执行专门机构推进大学章程的实施。同时，通过建立相应的考核、评估制度，依据大学章程的执行情况，对相关单位和个人进行相应的精神和物资奖励，适当的时候可以考虑把大学章程的执行情况与学校的相关资源配置紧密结合，调动执行单位、落实单位以及广大师生对大学章程执行的积极性，使师生员工主动、自觉地执行大学章程，避免机械式执行情况的发生。

其五，建立健全大学章程执行监督机制。大学章程的执行依赖于独立而有效的监督机制。高校应建立章程执行的内部评估和监督机构，制定大学章程执行工作方案，严格章程执行考核制度，根据执行情况合理调整大学章程执行策略。高校要注意发挥广大师生在章程执行中的监督作用，建立健全规范、有序的参与制度，不断提升师生参与大学章程执行的广度和深度，让大学章程在规范中执行、在监督中执行，真正做到有章必依、违章必究，减少因主客观因素而造成的大学章程执行阻滞情况的发生，推进高校依章办学目标的实现。

本文的研究虽然立足于对阻碍章程执行的内部因素进行分析，但并不否认影响大学章程执行的外部因素的存在，如政府在大学章程执行中扮演着极为关键的角色，高等教育宏观管理体制、法治环境、政策导向等都会极大地影响大学章程的执行实效。目前我国高校在章程制定和执行中的主动作为还不够，在现有的宏观政策环境下在章程制定与执行方面仍有较大的努力空间。

[1]别敦荣.论我国大学章程的属性[J].高等教育研究,2014(2):19-26.

[2]陈振明.公共政策分析[M].北京:中国人民大学出版社,2002:76.

[3]贺东航,孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学,2011(5)：61-79.

[4]符琼霖.对教育部首批核准的六所大学章程分析与建议[J].高校教育管理,2015(1)：45-50.

[5]罗娜,罗昆.大学章程中教师权利保障的困境与实现路径——基于教育部已核准的84所高校章程的文本分析[J].国家教育行政学院学报,2016(7):85-89.

[6]霍海燕.当前我国政策执行中的问题与对策[J].理论探讨,2004(4)：87-90.

[7]石连海.国外大学章程执行力的模式、运行机制与启示[J].教育研究,2014(1):132-137.

2016-06-03

孙曙光(1982- )，男，助理研究员，博士研究生，从事现代大学制度及大学治理研究。

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2095-7602(2017)01-0140-04