论农村土地承包经营权确权登记中妇女权益的法律保护

刘淑波，刘 艺

(长春理工大学 法学院，吉林 长春130022)

论农村土地承包经营权确权登记中妇女权益的法律保护

刘淑波，刘 艺

(长春理工大学 法学院，吉林 长春130022)

土地是农民生存和发展的基本保障。土地承包经营权作为一项重要的用益物权，与农村妇女在内的农民权益密切相关。在农村土地承包经营权确权登记中加强对妇女权益的法律保护，对促进农村经济社会的和谐发展具有深远意义。

土地承包经营权；确权登记；妇女权益；法律保护

2013年中央1号文件明确提出，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。土地承包经营权确权登记是将农村土地承包经营权的承包关系、承包地块、面积、空间位置、用途、地类、等级等情况记录于专门的簿册，以确定农村土地承包经营权[1]。对农村土地承包经营权进行确权登记是强化土地承包经营权的物权保护的重要方式，对促进土地承包经营权有序流转和农村土地资源的优化配置均具有重要意义。由于实行家庭联产承包责任制，“户”因此成为农村土地承包经营合同的签订主体，即一般由户主作为代表与村委会签订承包合同，而包括妇女在内的其他家庭成员则没有权利签订土地承包经营合同。农村的户主一般都是男性，势必导致农村妇女的土地承包经营权受到一定的影响。为了减少社会矛盾，在确权登记中切实保护农村妇女土地承包经营权变得至关重要。

一、农村妇女土地承包经营权受侵害的表现

为使土地承包经营关系稳定发展，国家于1995年下发了《关于稳定和完善土地承包关系的意见》，要求各地实行“增人不增地、减人不减地”的土地政策，对土地调整进行严格限制。我国以家庭为单位对农村土地进行承包，符合当时的国情。然而，该制度的实施造成了事实上的男女权益不对等的问题，由于婚姻关系的形成及变化，多数农村妇女的土地承包经营权受到了不同程度的损害。

(一)因结婚而导致土地承包经营权受损

在土地承包中，农村女子一般在未婚之前都由户籍所在地进行土地分配，这种情形下女性和男性对土地的承包经营权基本平等。然而，婚后妇女往往无法在新的居住地承包经营地块，而原有的集体组织一般也不再保留其成员权，基于农村集体组织成员权而享有的权利因此就不复存在了。土地不同于一般财物，其作为不动产无法迁移转走。因而，农村妇女在婚后丧失土地承包经营权已经成为一种普遍现象。

(二)因离婚而导致土地承包经营权受损

由于土地政策的局限，农村妇女婚后很难在男方家中获取土地承包经营权，导致了双方离婚时土地承包经营权及其收益只属于男性而不能作为夫妻共同财产进行分割，妇女的权益受到严重损害。农村妇女出嫁后迁移至婆家居住后可能获得了土地，但在离婚后很难保住其土地承包经营权。即使法院在对其离婚进行判决时将土地承包经营权作为夫妻共同财产进行分割，在执行上也是相当困难的，导致处于弱势的农村妇女的土地承包权遭到损害。没有土地承包经营权的妇女离婚回娘家后并不能要回原有的土地，娘家所在的村委会也不会给她们重新分配土地[2]。

(三)因丧偶而导致土地承包经营权受损

丧偶妇女和离婚妇女的处境在大多数情况下是相同的，丧偶后仍能享有土地承包权的情形非常少见。即使享有土地承包经营权，在丧偶后夫妻关系解除，夫家所属的村委会极有可能收回原有土地，更有甚者会由夫家兄弟分割土地。妇女丧偶后，一般来说就不具备在婆家继续生活居住的可能和必要，也很难在失去丈夫的情况下受到婆家的爱护和关照，因而不得不离开婆家的居住地，土地承包经营权也会随着其离去而相应失去。即使在嫁入婆家后取得了土地承包经营权，也会随着丈夫的死亡即婚姻关系的消亡而被婆家收回。

二、农村妇女土地承包经营权受侵害的原因

农村妇女土地承包经营权益受侵害的原因比较复杂，主要表现在以下几方面：

(一)法律法规可操作性不强

在我国现有的法律体系下，主要由《宪法》《妇女权益保障法》《农村土地承包法》对农村妇女的土地权益进行保护。我国宪法明确规定了男女权利平等的原则。1992年4月第七届全国人大第五次会议通过、2005年8月第十届全国人大常委会第十七次会议修改的《妇女权益保障法》第32、33、55条规定了妇女土地承包权益，如妇女在农村土地承包经营等方面享有与男子平等的权利①；任何组织和个人不得侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益②；受害人的权益被侵害,可以通过仲裁或诉讼解决③。从以上规定可以看出，《妇女权益保障法》关于保护农村妇女土地承包经营权的法律条款规定得不够缜密。此外，2002年8月第九届全国人大常委会第二十九次会议通过的《农村土地承包法》第30条规定了发包方不得随意收回妇女承包地④。该条款意图保护妇女的土地权益，尤其是离婚妇女和丧偶妇女的土地承包经营权，具有良好的出发点。但是，时至今日我国法律仍没有关于家庭为主体承包的土地承包经营权是否可以作为夫妻双方共同共有的财产权益进行分割的规定。因而，该条款在实践中很难得到落实，使得已婚妇女在法律上分割土地权益的愿望受到阻碍。总之，尽管我国法律规定了保护妇女土地权益的内容，但大多规定得比较笼统且可操作性不强，立法者没有充分考虑中国现实的社会性别利益关系，有关土地权益的法律都是中性的，未能对由于性别不同带来的利益差别甚至冲突引起足够的重视，因此造成对已婚妇女、离异妇女及丧偶妇女土地承包经营权的保护明显不足。

(二)村规民约与法律法规相抵触

“村规民约”是一个自然村自我管理、自我教育、自我约束、自我发展的总规程，是村民自治的具体体现。村规民约是各种法律在一个村最集中的反应和体现，良好的村规民约在村民自治中发挥着不可或缺的重要作用。自《村民委员会组织法》颁布后，村委会过分强调村务自治，忽视了所有的自治必须是在国家法律允许的范围内运作。如在制定土地承包经营权方面的村规民约中深受传统观念的影响，认为出嫁女本人和户籍都进入夫家，因而丧失了在娘家的土地权益，无权与娘家的村民争土地使用权的归属；出嫁女只能依靠其配偶在夫家所享有的财产权和继承权而分配到相应的财产，这些明显与法律法规相悖的“村规民约”对已婚妇女、离婚妇女、丧偶妇女等土地承包经营权益造成了侵害。

(三)法律救助措施落实欠佳

农村妇女土地权属纠纷的解决应采用协商、调解、仲裁和诉讼等方式，在协商、调解不成时，可以申请仲裁。然而，由于人员力量不够，经费不足，各地成立的土地仲裁机构基本上没有启动，不能有效地解决土地纠纷。受传统思想的禁锢，许多农村妇女认为诉讼程序费时费力又需要花钱，还不能确保胜诉，因而放弃维权，致使许多土地纠纷没有得到妥善的解决，农村妇女的生活受到严重影响。在司法实践中，妇女即使胜诉，其土地承包经营权也很难恢复至未受损状态，无法得到有效的补偿。

另外，农村地区教育的落后和法律宣传的缺乏，一些农村妇女在土地权益受到侵害时，没有积极寻求法律帮助的意识，甚至不清楚自己是否享有与男性平等的土地权益。由此可见，农村妇女法律意识粗浅和维权意识薄弱也是使其土地承包经营权受损的原因之一。

三、在农村土地承包经营权确权中维护妇女权益的建议

2014年中央1号文件明确要求，在农村土地承包经营权的确权工作中必须切实维护妇女的利益，在确权工作的任何环节均不可歧视和侵害妇女权益。针对现实中的问题，在土地承包经营权确权登记中，建议从以下几方面加强对妇女权益的法律保护。

(一)完善相关的法律法规

完善相关的法律法规是确保农村妇女在确权登记中享有平等权利的重要保证。为有效预防和减少农村妇女土地承包经营权受损问题，建议从社会性别视角制定和完善相关法律法规及实施细则，重点考虑婚嫁因素对妇女土地承包经营权的影响，改变现有法律对妇女土地承包权保护不利的现状。第一，签订土地承包合同时，由夫妻双方共同作为家庭承包户的代表进行登记。不具有本集体经济组织成员身份的家庭成员可因婚姻或者继承等原因而取得家庭承包经营权或成为共有人，在转包、出租、抵押或以其他方式流转时要由夫妻双方一致同意才能生效，从而真正保障夫妻双方享有平等的权益。第二，婚姻关系发生变化的妇女可以通过土地承包经营权的流转继续享有和行使其在土地承包合同期限内的权利，从而有效保障离婚妇女和丧偶妇女的土地承包经营权。

(二)纠正不合法的村规民约

为确保确权登记中免受不合法的村规民约的影响，建议加强对村规民约的制定、修改和废止的指导与监督。第一，在村规民约中写入男女平等、婚嫁落户、土地承包等涉及妇女权益的条款，切实保护农村妇女的土地权益。第二，建立村规民约的审查制度，及时清理并纠正与法律法规相抵触的村规民约，凡是违反男女平等原则、带有性别歧视、侵害女性权益的规定都应得到及时废止，坚决杜绝村规民约干预国家法律法规落实、造成实际上男女权益不平等的现象。

(三)建立可行的登记制度

在确权登记中，应明确将农村妇女相关土地权益体现在权属证书上，以确保农村妇女“证上有名，名下有权”。第一，对于出嫁女在嫁入地未能取得地块和相应承包经营权的，村委会不得擅自收回其出嫁前享有的土地权益，各地应当根据本村妇女人地分离的实际情形进行调控，要确保妇女能够在原居住地或在新居住地进行登记，只有嫁入地已给其分配土地后，原居住地才能取消其土地承包经营权，避免出嫁女两头漏登、利益受损的现象。第二，在当地获得承包地的，应将女方标注为该地块的承包共有人并且进行确权登记，确保男女双方共同平等地享有相关土地权益。第三，要落实好离婚妇女和丧偶妇女的土地承包经营权，若其在本村继续生活，应与其他村民一样同等确权，若双方离婚，女方再婚并离开原居住地，是否确权应当尊重该妇女本人意愿。

(四)落实有效的救济措施

完善的救济措施是维护农村妇女权益的最终保障。第一，在确权登记中，村集体必须依据法律法规明确妇女的集体经济组织成员资格。确保农村女性自出生即享有土地承包经营权的资格。避免在土地承包经营合同或确权证书等法律文件上缺少妇女署名的现象。第二，在确权登记中，登记机关在遇到妇女土地承包经营权受侵害的情况时要及时与村集体沟通了解情况，严格按照有关法律和现行政策解决相关问题。第三，相关行政部门应尽快建立健全解决土地权益纠纷的仲裁机构，完善土地权益纠纷仲裁程序，妥善解决农村妇女和农户及村委会之间的土地承包经营权益纠纷。第四，在确权登记中产生农村妇女的土地承包经营权登记疏漏或错误，应当赋予其行政救济的权利，为农村妇女维护土地权益敞开司法救济之门。确权登记是行政行为，只要当事人认为确权登记行为侵害了其合法权益，就有权进行行政复议或提起行政诉讼。

此外，司法部门、妇联组织要大力开展农村地区的法律宣传活动，使广大农村妇女了解基本的法律常识。乡镇行政部门可以不定期地组织普法教育、开展成体系的基础法律知识科普活动，以便增强农村妇女的法律意识，使其在土地权益受损之时能够不退缩、不畏惧，有意识地选择包括仲裁或起诉在内的救济途径维护自己的合法权益。

[注释]

①《妇女权益保障法》第32条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”

②《妇女权益保障法》第33条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”

③《妇女权益保障法》第55条规定：“违反本法规定，以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，或者因结婚男方到女方住所落户，侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的，由乡镇人民政府依法调解；受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉，人民法院应当依法受理。”

④《农村土地承包法》第30条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”

[1]吉林省农业委员会.吉林省农村土地承包经营权确权登记问题解答[EB/OL].(2014-05-07)[2016-11-22].http://www.jlagri.gov.cn/Html/2014_05_07/85147_87245_2014_05_07_211109.html.

[2]崔寅，金代志，杨丹莹.关于农村土地确权登记中维护妇女权益研究文献综述[J].世纪桥,2016(4):59-60.

2017-01-04

长春市哲学社会科学规划项目“长春市农村集体土地确权后的农民利益保障研究”(CSK2015ZYJ-0012)。

刘淑波(1966- )，女，教授，从事民商法研究；刘艺(1993- )，女，硕士研究生，从事民商法研究。

D922.32

A

2095-7602(2017)07-0067-04