日本社会均衡发展的经验与启示

范秋萍

日本社会均衡发展的经验与启示

范秋萍

日本在“二战”后实现了经济的高速发展并一跃成为发达国家，政府在振兴经济的同时，利用收入再分配和社会保障机制均衡配置各个阶层的社会资源，大力推动社会与经济同步发展。日本通过不断完善教育、社会保障、就业、税收政策，建立起了有助于社会公平的义务教育体系，制定的“终身雇佣”和“年功工资”为主的就业政策使日本长期以来保持较高的就业率，旨在通过税收和补贴的收入再分配保护了社会中的弱势群体，建立国民性质的社会保障机制为人民提供了最低的生活保障，各项政策的出台和实施使日本社会实现了均衡发展的目标。目前，中国面临经济上赶超发达国家以及全面建成小康社会的任务，如何妥善解决经济发展中的一系列社会矛盾，构建社会均衡发展的政策措施，值得向日本借鉴。

社会政策 均衡 制度借鉴

一、“二战”后日本社会发展历程的简要回顾

“二战”后日本进入经济复兴时期（1946-1955年），政府公布了《新长期经济计划》，旨在医治战争创伤、尽快恢复经济。通过实施“倾斜生产方针”恢复生产，日本的经济很快开始复苏。政府开始更多地关注提高民众的生活水平，出台《教育基本法》确立覆盖全体公民的义务教育制度，着手建立了促进社会公平的社会保障制度，日本社会政策初具雏形。

在经济高速增长时期（1956-1973年），日本《经济白皮书》提出“贸易立国、扶持出口”的国家战略，借助第三次科技革命的兴起培育电子计算机、生物工程、原子能、集成电路等知识密集型新兴产业。出口导向型发展模式使日本二十多年保持年均10%的增长率，创造了“日本奇迹”。1968年，日本的国民生产总值上升至全球第二位，成为仅次于美国的世界第二经济大国。这一时期，日本不断完善社会政策，培养高科技人才的教育事业取得了很大成功，《国民收入倍增计划》使国民收入大幅增长，“国民皆保险”的社会保障制度得以确立，社会贫富差距逐渐缩小，出现“一亿皆中流”的社会局面。

经济高速增长时期之后，日本步入经济稳定发展阶段。近些年，人均GDP达到32477美元，国民生活水平位居世界前列。城乡、区域差距进一步缩小，社会高度现代化。以素质教育为核心的教育体制改革不断完善，高保障的社会保障制度使国民福利水平不断提高，整个社会实现“均衡”发展。

二、日本社会均衡发展的政策措施

（一）全民享受均等的教育资源

1.日本政府强调教育公平的理念

二战后，日本不断加大教育领域的支出，2015年公共教育经费支出占国民总收入的4%左右，人均教育经费达1203美元，这一水平在世界上位列前茅。同时，日本重视教育的平等与普及，保证公民教育机会均等。

2.公民均享有平等的教育资源

政府采取均衡配置教学设施、制定全国统一的教学要求、实行教师定期轮换等措施来保证国民享受机会均等、质量优良的义务教育。

（1）日本推行国立教育为主的教育体制。在日本，大部分的孩子在小学阶段接受的都是公立小学的教育，学校教学内容由中央统一制定，日本私立小学作为公立小学的补充，只有大概1%的孩子选择私立小学。

（2）各学校间师资力量均衡。保障公民拥有平等的受教育权关键在于均衡社会教育资源，缩小校际间教育差异，日本政府主要采取向公立学校平均分配教师资源的方式。在日本，学校老师由国家统一管理，公立学校的教师、校长都属于国家公务员，不存在因各地经济发展不同导致的薪资差别。同时，在“同薪”的基础上，日本所有教师和校长在一定地域内实行轮换制，跨区域换岗不限城市和农村，这就避免了落后地区由于教学水平不高导致的教育差异。由于地区间义务教育较为平均，学生年龄合适就可以就近入学，避免了择校热的风潮。

（3）公立小学教学设施相对均衡（包括农村地区）。日本学校建设费用由国家和地方政府共同负担，地方政府为了避免人口流出往往下大力气改善学校的教学设施。所有小学都配备游泳池、足球场、音乐室、体育馆等硬件设施，教学楼也依照最高安全标准建设。因此，东京、大阪等大都市和北海道这样的农村公立学校拥有相同的教学设施。

3.教育领域再分配缩小了社会收入差距

日本实行从小学到高中的九年义务教育，宪法规定“所有的日本国民均享有接受同等教育的权利，并在国立或公立学校实行免费制”，不仅如此，国家还会为学生提供月度补助，家庭只需负担较少的书本费和学杂费用，经济困难的家庭还可享受财政补贴。

（二）社会保障机制完善，全民皆享有优质社会福利

日本重视社会福利水平的提高，主张在经济发展的同时提升国民福利水平，日本良好的社会保障制度起到了社会“稳定器”“调节器”的作用。

1.日本实行“全民皆保险”的社会保障机制

日本先后颁布了《失业补助法》《厚生年金保险法》《国民健康保险法》《国民年金法》等十几部法律法规完善对社会保障政策的制定，形成了包括社会保险、家庭补贴、社会救济、社会福利在内的国民性的社会保障制度体系。完善的法律、法规确保社会保障制度覆盖全民，社会全体公民均可享受到政府提供的优质的治安、养老、教育、医疗等社会福利。《国民年金法》规定20岁至60岁之间所有国民必须参与国民养老金，退休后符合条件定期可领取养老金。农民、个体户、自由职业者、政府公务员等各类人员都被包含在社会保险制度之中。

2.养老保险制度提供多层次的养老保障

日本养老保险制度相对完善，有三种类型的年金制度：国民年金、厚生年金、共济年金。除了基础保险性质的国民年金，各行业从业者可依据自身情况享受到不同层次的养老保障。比如，一个普通企业职员都可以被纳入到三个层次的保障：国民基础年金、厚生年金和企业年金。日本各种商业保险也很发达，社会抵御老龄化的能力很强。

3.财政对社会保障的扶持力度大

2016年日本政府对社会保障的财政预算投入达31万亿日元，占预算总额的33%。各类社会保险中财政负担的比例也在提升，日本农村养老保险资金由国库负担的比例从1/3上升到1/2。其次，财政补贴注重分配的公平。在社会保险建立和发展普及阶段，政府先对低收入群体提供财政补贴，吸引和鼓励所有国民参加社会保险，全民覆盖后再实施对社保的财政补助，让所有人都公平享受公共财政的阳光。

（三）完善的收入再分配政策，进一步缩小社会贫富差距

日本社会贫富差距相对较小，在同类发达国家中最低。日本国民初次分配的收入差距很高（基尼系数大于0.5），社会公平是通过其完善的再分配制度实现的。日本政府主要通过税收（诸如所得税、财产税、资本税）和财政补贴进行再分配调节，社会各阶层的贫富差别逐渐缩小。

1.完善的税收政策促使社会公平

（1）日本个人所得税具有较好调控作用。个人所得税就个人全部收入征收，是政府进行收入再分配的重要手段。经过半个多世纪的发展，日本建立起了具有社会保障性质的个税制度，为实现不同收入群体间纳税的公平合理，日本的个人所得税设计了诸如残疾人扣除、老年者扣除、寡妇鳏夫扣除和勤劳学生扣除、小企事业共济扣除等多种扣除项目，充分考虑了不同纳税人的收入与费用情况，减轻中低收入者实际负担。其次，日本个人所得税累进税率最高为55.95%（美国、英国、德国和法国的最高税率分别为39.6%、50%、57%和59.6%）①数据来自：经合组织（OECD）《2016发展合作报告》。，通过税收再分配很好调节了社会贫富差距。比如，某大学教授月收入为63万日元，纳税的适用税率为33%，助教月收入为18万日元，年收入在课税最低限以下不缴纳所得税。由于个人所得税的存在，纳税前教授与助教的收入差别为3.5倍，纳税后的收入差别仅为2.3倍。

（2）拥有世界上最重的遗产税。日本现行遗产税的最高税率为55%，高于法国（45%）、美国（40%）和德国（30%）。只要超过3亿日元就需要按照这一比例交税，对富裕阶层来说，遗产税的实行意味着日本拥有数亿财产的富豪将要交出一半以上的财产。2016年日本国税厅发布的数据显示，日本全国范围内缴纳遗产继承税的人数比例约为46%，遗产税广泛的覆盖有效地促进了社会的收入再分配。

2.利用社会保险进行国民收入再分配

社会保障制度通过筹资和对不同群体间的支付实现了整个社会的收入再分配。居民缴纳社会保险费用时视水平不同有所区别，不同群体获取社会福利的成本不同。高收入者保险费较高，低收入者不仅保费较低而且还能获得各种补贴，使得最高保险费额与最低之间可相差15-16倍①数据由中华人民共和国商务部公布的《看日本如何分好蛋糕》整理。。例如，年收入1000万日元以上的高收入人群缴纳的社会保险费是其受益额的近3倍，经过再分配之后其实际收入减少了20%，通过收入再分配缩小了居民的收入差距。

3.制定国民收入与经济同步提升的“国民收入倍增计划”

日本政府在1961-1970年实施了国民生产总值和人均国民收入翻一番为目标的“国民收入倍增计划”，旨在经济增长中缩小农业和非农业部门、大企业和中小企业以及地区之间的收入差距。“收入倍增计划”的实施促进了经济增长中收入分配格局的调整，日本社会由此形成了近1亿人口的中产阶级，达到社会发展公平与效率兼顾的双重目标。

4.努力消除地区差异，促进各地均衡发展

日本为解决地区差距、人口过疏过密、城市土地价格暴涨和环境污染等等社会不平衡问题，出台《全国综合开发计划》《工业再配置促进法》《农村地域工业等导入促进法》等法案计划进行地区综合开发，建立地方“定居圈”，向偏远地区导入工业，给日本农民带来了大量就业机会。政府又采取农产品价格稳定制度、完善农村土地政策等方式不断提高农民收入水平，工人和农民收入差距问题得到了有效改善，地区发展不平衡问题得到有效缓解。

（四）完善的就业政策，缩小初次收入差距

1.日本重视职业教育的地位与作用

日本为了实现技术立国的战略以及摆脱重工业化实现产业转型升级，大力发展以培养高级技术人才为主的职业教育。战后颁布了诸如《职业安定法》《产业教育振兴法》等职业教育振兴法案，以法律形式规范了国家、政府对职业教育的基本方针和重大政策，同时，对职业院校发展给予补助，促进了职业教育发展。

2.制定最低工资标准，推动行业间收入均等化

日本厚生劳动省规定了“最低工资标准”，以法律形式规定了最低工资，最大限度地保护了劳动者的权益。日本“国民收入倍增计划”严格规定企业内部最高与最低工资差距在6-8倍，并充分发挥工会在劳资谈判中的关键作用，缩小行业工资差别，提高整体工资水平。白领、技术工人和企业蓝领工资水平增幅快于管理者阶层收入，职业阶层的收入差距在整体上趋于缩小，分配领域呈现“均等化”趋势。

3.实行终身雇用制和薪酬随工龄增加的年功序列制

日本就业措施多以巩固终身雇用制、保护弱势群体和完善劳动市场为目的，在消除失业、实现社会稳定方面起到了不可或缺的重要作用。日本政府1966年颁布的《雇用对策法》从法律上确立了企业员工终身雇用制，其后又制定员工工资随工龄增加的年功序列制，建立起了企业职工工资增长机制。在对待失业员工上，日本建立以失业保险补贴为主的国家失业保障体系，给失业者提供基本的生存保护。强大的职工工会和行业协会的存在又给劳动者权益保护提供保障。各项政策的出台使社会劳动力市场趋于稳定。

（五）发达的制造业，奠定社会稳定的基础

日本由于资源禀赋的限制，国家从20世纪60年代起就确立了“技术立国”的发展战略，大力发展以高科技为核心的高端制造业。日本采取重视技术研发投入、优先扶持财团、给予企业政策优惠等措施逐渐建立了日本现代化工业体系。2016年联合国工业发展组织发布的各国工业竞争力报告显示，日本位列德国之后，成为世界排名第二的工业化国家。日本制造业的发展为社会稳定带来巨大支撑。发达的制造业吸纳了农村多余的劳动力人口，促进了城乡一体化发展，推动了日本现代化的进程。制造业发展促进了国民收入水平的提高，成为“倍增计划”实施的基础。2016年日本的人均GDP已高达4万美金，处于世界人均收入排名的前列。制造业带来的巨大财富充实了财政资金，使政府得以不断改善社会福利水平，推进了日本社会福利均等化。

三、政策建议

“二战”后日本经济从崩溃中迅速复苏，同时，建立起了覆盖全民的社会福利制度。完善的社会政策缓解了社会矛盾，实现了经济发展、全民收入增长与缩小贫富差距的平衡，日本完善的社会政策对处于发展中的中国来说有重要借鉴意义。同时，我们也要充分吸取日本的教训，探索建立起适合国情的社会均衡政策体系，实现社会均衡发展。

（一）推进教育资源均等化，保障教育公平

建立起覆盖全社会的公平教育机制，把教育公平和教育质量放在同样地位来抓。推动教育资源均等化，公平配置学校间教学设施、师资等关键教育资源，逐步缩小校际差距，消除“重点”情结和“名校”效应。进一步均衡城乡、区域义务教育发展，对中西部采取特殊的教育政策和财政支持，提升中西部教育水平，缩小地区间差距；不断完善国家教育资助政策体系，加大对特殊群体的扶持力度，使其有效全面覆盖各级各类学校的困难群体。

（二）深化税收制度改革，建立以直接税为主体的税制体系

税制调整上要注重促进税负公平和社会均衡化发展，“十三五”应推进以提高直接税比重为主的税制改革，不断完善包括个人所得税、房地产税、遗产和赠与税的直接税税制体系。继续推进个人所得税综合与分类的税制改革，扩大房产税改革试点。

（三）加大对落后地区开发力度，缩小地区、城乡发展差异

统筹区域协调发展，补齐落后地区发展短板。制定均衡地区发展的产业、财税、货币等政策措施，推进落后地区的资源综合开发。明确区域特色定位，推动区域间协调互补，促进生产要素跨区域流动。充分发挥东部沿海地区对中西部经济发展的重要引领和带动作用，引导中西部地区承接东部地区产业的转移。

（四）缩小行业收入差距，提高最低工资标准

规范收入分配秩序，理顺行业间薪酬机制。制定行业薪酬指引以及最低工资调整机制，调节各行各业工资差距。合理促进垄断行业深化体制改革，继续推进电力、电信、交通运输和金融等行业市场竞争机制的引入，调节过高收入。

（五）发展以支撑未来经济增长的高端制造业，实施创新驱动发展战略

实施创新驱动发展战略，大力发展科技密集型制造业。加大对高新技术产业的投资力度，尤其加大对环保、生物科技、可再生能源、信息化等高新技术产业的投资和研发力度；根本立足于自主创新，推动原始创新和引进技术的再创新，形成具有关键技术的核心竞争力。推进培育科研创新人才的机制改革，改善人才供给结构，大力发展职业教育体系，培养高级技术人才。

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Experience from Japanese Balanced Social Development

Fan Qiuping

Japan realized high speed economy growth and become a developed country after World War II.The government revitalized its economy and promoted the social and economic simultaneous development by setting up income redistribution mechanism and balance social resource allocation with social security mechanism.Japan constantly perfects the education,social security,employment,tax system,establishes its compulsory education system to help social fairness,maintain a relatively high employment rate by such policies as"permanent employment"and"seniority wages".Also these tax and subsidiary redistribution policies help to protect the vulnerable groups,provide the lowest living security by national social security mechanism.All these policies help Japan become a balanced social development.At present,China is facing such challenges that catching up developed countries with economic development and build a moderately prosperous society.China can learn a lot from Japan in how to solve the social conflicts and build a balanced society during the economic development process.

Social Policy;Balanced Development;Experience for Reference

F13/17

A

2096-1391（2017）09-0148-06

中国财政科学研究院研究生部

（责任编辑：董丽娟）