国外支出责任的理论考察与实践经验

刘尚希 马洪范 景婉博 于雯杰

国外支出责任的理论考察与实践经验

刘尚希 马洪范 景婉博 于雯杰

科学划分各级政府的支出责任，是世界各国面临的一个共同难题。本文在梳理美、德、日等典型发达国家支出责任划分实践经验的基础上，阐释和考察了支出责任的概念及理论认识，总结了国外支出责任划分的主要表现形式，可以为我国提供五方面的借鉴和启示：一是明确事权是合理划分支出责任的前提；二是不同国家的支出责任划分遵循不同的办法，并无统一模式；三是发达国家的事权与支出责任划分经历了长期逐步演进的过程，规范化法治化是大趋势；四是政府间转移支付为低层级政府匹配财力，而非替代支出责任；五是中央政府支出责任在逐步加大与强化。

事权 支出责任 转移支付 国外实践

从发达国家来看，无论是理论界还是实践部门，财政支出责任的划分所获得的关注或研究不多。这与事权法定的背景有关。当中央与地方支出责任内嵌于事权法定的时候，支出责任划分的研究就变成了一个法律问题。

一、支出责任的概念

（一）官方文件

通过查阅相关法律及制度文件，我们发现，美国和英国宪法及财政制度在谈及政府间财政关系时，都没用“支出责任”这个词语，而是使用“支出”（expenditure/spending）一词，如联邦支出、州支出。

德国宪法中的第十章有专门关于财政制度的规定，其中第104a条规定：“联邦和各州应分别承担履行各自任务所需的支出”，也没有使用“支出责任”，而是用“支出”（die Ausgabe）一词。

日本《地方财政法》中有“支出责任”的类似概念，称为“经费负担义务”（経費を負担する義務）。

（二）学术说法

国外财政学教科书中鲜有“支出责任”这一概念，比较著名的财政学教科书《财政学》（哈维.罗森，2015）、《财政学：理论、政策与实践》（大卫.N海曼，2015）在讲述政府间财政关系时都没有出现“支出责任”一词，仅是提及了“支出”。

通过检索众多研究政府间财政关系的文献，我们发现，有“支出划分”（expenditure assignment）和“支出责任的划分”（assignment of expenditure responsibilities）的说法，其出现的频度与次数，大致相当。从语义上讲，“支出划分”既可以是横向上某一级政府的支出安排或分配，也可以是纵向上不同层级政府间的支出分配，具体要视语境而定；“支出责任的划分”的含义则非常明确，就是纵向上不同层级政府间的支出分配，各级政府为履行政府职能而承担的财政支出义务，包括由哪级政府承担、如何承担等。

（三）支出责任与事权、转移支付之间的关系

说到“支出责任”，自然离不开“事权”这个概念。通过查阅英美德三国相关文献，我们没有找到与“事权”相对应的概念，凡是涉及到政府间职能的划分，英美两国使用的是“责任”（responsibility）或者“职能”（function）一词，德国使用的是“任务”（die Aufgabe）一词，此外还有较少文献中使用的是“职能划分”（assignment of functional responsibilities）这个概念（查尔斯E.麦克卢和马丁内斯.巴斯克斯，2011）。

在日本宪法中，有类似于“事权”的概念，称为“事务”（事務）或“有权限处理的事务”（処理する権限を有する事務）。

可以说，国外政府具体职能（任务、事务、责任）就是我国的“事权”概念，“支出责任”则是落实政府具体职能划分，即事权划分的自然延伸。“支出责任划分”内嵌于“事权划分”之中。

支出责任很容易与政府间转移支付混为一谈。从根本上讲，转移支付是政府间财力的无偿转移，而非支出责任的替代。从结果上看，上级转移支付资金的具体使用，并不体现为上级政府的本级支出。只有存在事权委托或事权共担情况下产生的转移支付，才能算作上级政府的支出责任，纳入上级政府的本级支出中。

当然，上级政府的转移支付在会计记录上也属于上级政府的支出事项，但不是因履行上级政府事权而发生，故而不属于上级政府的本级支出，自然也不属于上级政府承担的支出责任。

二、支出责任的理论考察

支出责任理论方面的研究与财政职能、财政分权及转移支付密切相关，其中最具代表性的是马斯格雷夫的“财政三职能”论、奥茨的财政联邦制理论、奥尔森的财政均等化原则、马丁内斯的多维框架理论和鲍德威、沙安文的转移支付理论。

马斯格雷夫（1959）财政“三职能”（资源配置、收入分配、经济稳定）论通常被视为政府支出责任划分的理论基石，但缺乏社会发展视角也是其显而易见的缺点。奥茨（1972）提出联邦制是经济学意义上的公共部门的最优组织形式。奥尔森（1969）以公共物品确定行政辖区从而确定辖区支出责任的思路，探讨了指导行政辖区责任划分合理模式的原则。罗伊.伯尔和希亚姆.纳斯（1986）提出，国内经济发展水平和国家规模是影响一个国家赋予地方政府支出责任多少的两个重要因素。

世行报告（查尔斯·E·麦克卢和马丁内斯·巴斯克斯，2011）提到，设计政府间财政关系的第一步，是明确划分各级政府的职能责任。如果法律未明确界定不同层级政府的能力和支出责任，分权体系的实践就会产生不稳定性和争议。经济转轨国家的经验表明，在没有具体支出责任划分前提下划分各级政府收入，导致公共服务的低效提供，是一种“本末倒置”的行为。过去拉美国家分权运动的实践就犯了这个根本性错误，在决定哪些职能分配给地方政府之前，先将收入划分给了地方政府，给中央政府带来过重的财政负担，使中央政府陷入用有限的资源去承担大部分支出责任的窘境。

马丁内斯（1998）在《支出责任划分》中提出，支出责任本身具有多维成份：一是实际生产或供应，二是提供或管理，三是筹措资金，四是制定规则、标准或政策，并由此给出一个典型的多级政府间支出责任划分框架。通常公认的分权化目标有效率、公平和稳定，可根据政府的战略和重点将不同的权重分配给各个目标。他还指出，支出责任划分可能随成本、技术条件的变化而变动，也可能随居民偏好的变化而变动，但某一特定时期，必须有稳定而清楚的支出责任划分，否则可能导致政府间关系不稳定和公共服务供给低效率。此外，他还揭示了转轨国家支出责任划分中存在的共同问题，如缺乏法律保障、无效率划分、责任划分模糊等。在这一研究基础上，马丁内斯（2001）围绕财政主体所承担的支出责任与其掌握的财政资源的匹配情况，剖析了支出责任划分对财政失衡的影响。

鲍德威和沙安文（2009）认为，之所以会出现转移支付，是因为实践证明支出责任应当适度分权，而收入筹集应当适度集权。中央政府可以通过转移支付来进行财力分配调节，促进区域之间的公平。西方大多数国家的宪法和法律都规定，联邦政府可以为地方的事权和职责制定标准，但必须配备相应的资金，具体规定视国家各异。然而，不管是哪种形式的转移支付，在西方的文献中都将其归类为是上级政府给予下级政府的补贴（subsidy），是中央政府的支出，但并不是具体承担事权而产生的支出责任。

三、国外支出责任划分的实践

通过梳理国外的实践，支出责任划分的表现形式可分为以下三种：事权与支出责任划分高度一致；事权与支出责任划分明确，部分匹配；共同事权由多级政府共担支出责任。

（一）事权与支出责任划分高度一致

德国《基本法》第104a条规定，除基本法另有规定外，联邦和各州应分别承担履行各自任务所需的支出；联邦委托各州管理事务的，联邦负担相关支出。日本《地方财政法》第九条规定，属于中央事权的，由中央全额承担支出责任；属于地方事权的，由地方全额承担支出责任。比如，国防、外交划为中央的事权，由中央政府负担支出；垃圾处理划为地方的事权，由地方政府负担支出。

（二）事权与支出责任划分明确，部分匹配

在一些国家，有些政府间事权虽然有明确的划分，但与支出责任只是部分匹配。比如，一些具有一定公益性、正外部性的地方事权。在德国，教育是州政府的事权，因此教育支出的绝大部分由州政府承担，约占75%，用于教师工资、校舍建设和助学金。由于教育存在显著的公益性、正外部性，联邦政府和地方政府也承担一定的支出责任，直接体现在其本级支出中。其中，联邦政府承担2.6%，地方政府承担20%左右（用于校舍维修、物资装备和行政费用）。

（三）共同事权由多级政府共担支出责任

国外中央和地方之间也存在一些共同事权，由多级政府共同承担支出责任。比如，在美国，司法、警察、环保、社保、医疗、州际交通等都是联邦、州和地方政府共同负责的公共服务，三级政府分工不同，各自负担一定比例的支出责任。以社保为例，联邦政府负责养老金和医疗保险项目，州政府负责提供食品券、公共医疗补助和主要的福利项目。再以医疗为例，联邦政府负担支出责任的比例约为66.8%，州政府为14.5%，地方政府为18.7%。

四、几点借鉴和认识

即便是在发达国家，事权与支出责任也存在划分不清、推诿扯皮的现象，因为政府的职责是随着公共风险和公共危机而动态变化的。科学划分各级政府的支出责任，从时间维度来看，是各个国家共同面临的问题。

纵观国外支出责任划分的历史变迁，可以为我们提供以下借鉴和认识。

（一）明确事权是合理划分支出责任的前提

事权划分是现代财政制度有效运转的基础和支撑，是理顺政府间财政关系的逻辑起点和前置条件。只有在事权划分清晰的基础上才能划分各级政府的支出责任，进而理顺中央与地方收入划分，完善政府间转移支付制度，形成财力与事权相匹配的财政体制。通过对各国做法进行比较，可以发现，各国在划分不同层级政府支出责任之前均是先划分事权。

在美国，教育属于州政府和市镇政府的共同事权，州政府负责高等教育，市镇政府负责基础教育。因此，美国市镇政府在教育活动中的支出占比为69.2%，州政府为26.4%，而中央政府仅为4.4%（2002年统计数据）。

在德国，科技研发活动属于联邦和州政府的共同事权。因此，在支出责任上，市镇政府的占比几乎为零。以2002年为例，德国联邦政府在科技研发领域的支出占72%，州政府占26%，而市镇政府仅占2%。再如市政服务领域，路灯安装、污水处理、街道清洁等都是市镇政府的事权，因此在支出责任上，市镇一级占比达到了96%，州政府占比4%，联邦政府不负担任何支出责任。

（二）不同国家的支出责任划分遵循不同的办法，并无统一模式

实践中，由于受自身历史条件、政治环境、经济发展阶段、国家规模、全球化进程等因素的影响，每个国家的事权和支出责任划分的模式也各不相同，没有一个固定或统一的划分模式。

以教育为例，在加拿大，省政府具有绝对的立法权，而实际执行中省政府和市镇政府负有比例相当的支出责任。在美国，教育是州政府和市镇政府的共同事权，市镇政府负有主要的支出责任，尤其是基础教育，市镇政府负有90%的支出责任。

具体到某一支出事项，如教师工资，各个国家负责的政府的层级也不同。在德国，基础教育的教师工资是由州政府来承担。在法国，各级学校教师的工资都统一由中央政府发放。印度宪法关于联邦和邦在教育方面的权限规定是，联邦政府主要负责国家级的大学、教育机构，邦政府负责其他大学，县政府负责校舍的维修和建设，区政府负责基础教育中的管理监督，村政府负责基础教育的日常运营。

（三）发达国家的事权与支出责任划分经历了长期逐步演进的过程，规范化法治化是大趋势

事权与支出责任划分涉及面广、难度大，不可能一蹴而就。比如，日本在19世纪90年代的日俄战争后，随着教育、土木、医疗卫生、警察等公共服务的扩充，中央向地方的委托事务急剧增加，事权委托下中央和地方的负担比例也因此经历过长期责任混乱、摩擦不断的阶段。以1949年的夏普劝告为契机，直至1952年《地方财政法》修订，才明确了地方事权原则上由地方全额承担支出的原则，并逐条列明了需要中央负担部分或全部经费的所有例外情况。目前日本支出责任的划分仍旧沿用当时的法律框架，只不过根据社会经济形势的变化有时会做临时性的微调。

在一些委托事权和共担事权上，发达国家也存在支出责任划分不清的问题，但各国都试图尽可能划分清楚，以增加确定性和可预期性，规范化法治化是各国事权与支出责任划分的发展趋势。德、日等大陆法系国家通过采用清晰列举的方法，界定相关支出责任事项；英美法系国家大都基于历史和惯例，具有很大的灵活性，但也尽可能划分明确，并明令禁止中央强制地方负担非地方事权范围内的支出，除非有相关法律规定；联邦制国家的支出责任受中央行政指令的影响较小，凡不属于地方事权的，又没有相关法律规定的，中央必须指明资金来源，否则地方可以向国会提交反对意见，如美国；单一制国家尤其是中央集权度较高的单一制国家，其支出责任容易受到中央行政指令的影响，如英国。

然而，也应看到，支出责任划分规范化法治化和市场经济发达程度、政府职能完善程度等密切相关，且需符合本国国情。如果在条件尚不成熟的情况下过早推进法治化，反而会增加调整完善程序的复杂程度。

（四）政府间转移支付为低层级政府匹配财力，而非替代支出责任

在发达国家，一般是先划分政府间事权，在此基础上划分支出责任，进而划分收入，匹配财力。在某些时候，中央会承担一些地方事权范围内的部分支出，但支出责任还是地方的，中央只是以一般或专项转移支付的形式为地方政府匹配财力。比如，在日本，一些地方事权的支出缺口通过地方交付税（相当于一般性转移支付）进行弥补，具体做法是将地方应承担的金额计入地方标准财政需求额，作为计算地方交付税的标准；还有一些支出缺口通过国库负担金（相当于专项转移支付）进行弥补。义务教育是典型的地方（市町村）事权，但义务教育学校教师工资总额的1/3，以义务教育费国库负担金的形式补助给市町村。从日本政府预算支出情况来看，地方交付税属于一般性转移支付，其具体使用体现为承担事权的地方财政支出之中，不计入中央的支出，而义务教育费国库负担金属于专项转移支付，纳入到中央本级的“文教及科学振兴费”支出类别中。

政府间转移支付可以弥补支出责任划分无法解决的问题，使低层级政府之间的财政能力更为均衡，可更好地履行其所担负的具体职能任务，促进了区域间基本公共服务的均等化。

（五）中央政府支出责任在逐步加大与强化

当前世界主要国家在支出责任划分方面的发展趋势是增加联邦/中央政府的财政支出比例。学术界认为这主要有三方面的原因：一是最初规定的支出责任划分方式是错误的，后来决策者们认识到错误并进行改正；二是随着时代的发展，政府的事权和职能不断发生变化，支出责任的种类和划分也随之变化；三是事权和支出责任的划分其实是各级政府间博弈的结果，这个博弈的过程是动态的，不断调整的，因此博弈的结果也不是一成不变的。

从性质上看，中央政府支出责任加大是中央政府事权扩大的结果；而中央政府加大转移支付，则是地方政府事权扩大的结果，不论其原因是中央指令，还是地方政府主动作为。

从公共服务均等化来看，尤其是在区域发展不平衡的大国，通过事权下移，并辅以转移支付加大的做法，在短期内有促进公共服务均等化的作用，但如果长期延续，则会起相反的作用。因为政府层级越低，其促进均等化的能力越弱，尤其是面对公共风险和公共危机的时候。公共服务均等化既与财力相关，也与公共服务的规模化、辖区间的外溢性紧密相连。而后一方面的问题，只有靠更高一级的政府才能协调解决好，光有财力是不够的。所以，从趋势来看，中央支出责任有加大的趋势。

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Theoretical Investigation and Practical Experience of Foreign Governmental Expenditure Assignment

Liu ShangxiMa Hongfan Jing Wanbo Yu Wenjie

Scientific assignment of governmental expenditure responsibilities is a common problem faced by all countries.Based on the practice of the USA,Germany and Japan,this paper studies the concept and theory of fiscal expenditure assignment.Based on the conclusion of foreign assignment forms,it provides the following five references for China.First,to clarify governmental responsibilities is the premise of reasonable assignment of governmental expenditure.Second,there is no unified mode of governmental expenditure assignment among all countries.Third,the assignment of governmental responsibilities and expenditure in developed countries undergoes a long-term evolution;standardization and legalization are the main trends.Four,intergovernmental transfer provides subsidies for lower level of governments,but the subsidy cannot replace expenditure responsibility.Five,the proportion of central governmental expenditure responsibility is increasing.

Governmental Responsibility;Expenditure Assignment;Intergovernmental Transfer;Foreign Practice

F811.2/F812.2

A

2096-1391（2017）09-0062-06

刘尚希，中国财政科学研究院院长，研究员，博士生导师马洪范，中国财政科学研究院研究员，硕士生导师景婉博，中国财政科学研究院副研究员于雯杰，中国财政科学研究院助理研究员

（责任编辑：李亚如）