地方政府科技创新券政策实践研究

江书军

[摘 要] 科技创新券作为一种以企业需求为导向的普惠性科技创新支持政策，正逐渐在地方政府得到推广，其应用效果得到了政府、企业和科研机构的广泛认可。本文在科技创新券内涵阐述的基础上，对我国地方政府科技创新券的应用现状及产生的成效进行了分析，并以河南省焦作市的创新券应用为例展开探讨，结合案例分析结果及地方政府应用中存在的问题，提出相关对策。

[关键词] 科技创新券；创新驱动；普惠性政策

[中图分类号] G311 [文献标识码] A [文章编号] 1671-0037（2017）1-60-3

Research on the Policy Practice of Local Government's Science and Technology Innovation Voucher

Jiang Shujun

（School of Finance and Economics， Henan Polytechnic University， Jiaozuo Henan 454010）

Abstract： Sci-tech innovation voucher， as a kind of enterprise-demand--oriented support policy for inclusive scientific and technological innovation， is gradually being popularized in local government， and its application effect has been widely recognized by the government， enterprises and research institutions. This paper， based on connotation explanation of scientific and technological innovation voucher， analyzes the current application situation and the results of scientific and technological innovation voucher in Chinese local government， discusses the case of innovation voucher application in Jiaozuo City of Henan Province， and put forward relevant countermeasures combining with the case analysis results and existing problems in the application of local government.

Key words： sci-tech innovation voucher；innovation driven；inclusive policy

科技創新券作为一种以中小微企业创新需求为基础的普惠性科技政策，克服传统科技政策扶优扶强的对象偏好，引导各类企业不断进行创新，有效解决了科技资源配置“市场失灵”的现象，受到了学术界、企业界的热捧。本文将在地方政府创新券政策实践应用的基础上，分析创新券应用中产生的促进作用及存在的不足之处，并提出创新券政策更好地服务于以各类企业为科技创新活动主体的发展建议。

1 科技创新券的内涵

科技创新券是一种政府免费向中小企业发放、专门用于购买技术创新服务的“有价证券”[1]，其基本原理是政府向企业发放创新券，企业用创新券向科研机构购买科技成果或科技服务，科研机构到政府兑现创新券，从而完成创新券的整个流程。它是针对中小企业经济实力不足、创新资源缺乏以及高校和科研机构为中小企业服务的动力不足而设计发行的一种“创新货币”，旨在调动中小企业主动创新的意愿，提高科技资源配置效率。

创新券政策作为一种事前补贴企业、事后兑现服务的政府购买方式和需求导向的新型创新政策工具，满足了企业用户的需求，强化了企业的创新主体地位，其补助的对象是即将发生的创新活动，让企业根据自身研发计划，灵活选择所需的服务类型，体现了激励企业创新投入的“普惠性”特点，是一种具有普惠性的市场主导型的政策。

2 地方政府科技创新券应用现状分析

2.1 科技创新券应用范围逐步扩大

科技创新券政策最早起源于荷兰（2004年），随后风靡欧洲各国。2012年，江苏省宿迁市成为我国率先开展创新券试点应用的地区，随后其他地区纷纷跟进，并取得了良好的应用效果。据统计，截至2017年1月底，虽然在国家层面尚未出台创新券政策的相关文件，但在大陆地区创新券推广应用省份已达到25个省、直辖市、自治区，其中从省级层面印发创新券实施办法的省份有17个，仅市级层面颁布创新券实施办法的有8个。由此可见，科技创新券政策在我国的应用实践受到了政府部门、企业界的推崇，创新券在国内的发展呈现出由市县中小城市（区）向省、直辖市和中心城市扩展的特点。

2.2 科技创新券由专门的机构负责管理

通过对各省市区出台的科技创新券实施管理办法整理分析发现，地方政府在创新券政策试点推广过程中，借鉴国外的管理经验，设置了专门的管理机构负责创新券的申请、发放、审核、兑换等工作。例如，北京市由市财政局、市科委联合成立领导小组，设立了首都科技创新券管理办公室，负责创新券的政策制定、监督、审批、评兑等工作。浙江省由科技厅下属机构——科技信息研究院会同省财政厅来组织实施创新券工作，但省本级不直接向企业发放创新券，创新券由市、县（市、区）发放。由此可见，我国地方政府创新券政策得以顺利推广应用的关键，在于各级政府的重视，设立了专门的机构负责管理，且管理机构基本上都由财政部门和科技部门共同构成。

2.3 科技创新券类型略有差异

目前，地方政府发放的创新券可分为两类：普通券和专项券。普通券的应用较为普遍，大部分地区发行的创新券都是普通券，申请对象包含所有技术领域的企业和科研机构，并没有限定具体的使用对象。但一些地级市及以下的区、县在创新券政策出台中，针对创新券的使用范围设计了不同类型的创新券，这种创新券称为专项券[2]。如我国最早试点推广创新券的江苏省宿迁市，将创新券分为企业类、平台类、奖补类，其中企业类细分为重点券、一般券和技术服务券，每一类创新券都有特定的使用范围，不能越界使用。但综合近几年来省级层面出台的创新券管理办法来看，普通券较多，且大部分地区的创新券政策主要支持中小微企业的创新发展。各级地方政府为调动创新主体的活力，不再对创新券的类别进行细化，只要符合各级地方政府出台的相关管理办法规定即可实现兑换。

3 科技创新券的实践成效分析

3.1 引导企业主动加大科技投入

科技创新券在使用过程中并不是单纯地由财政进行事后补贴，而是由事后补贴变为事前引导，企业根据创新活动需要按比例提供配套资金，如河北省要求企业按照1：1进行资金配置，通过这种模式，不仅能够提高财政资金的安全性，同时又加强了市场的主导作用，使企业由被动创新向主动寻找创新研发活动转变。据统计，浙江省2016年1—11月份累计发放创新券3.91亿元，目前已使用2.36亿元，带动全社会科技创新投入超过40亿元。通过上述浙江省的统计数据，可以看到创新券政策能够引导企业主动加大科研投入，资金撬动作用明显。

3.2 提高财政创新投入效率及普惠程度

科技创新券在运转过程中并不是以现金的方式进行流转，而是通过企业购买技术创新服务进行消费，消除了资金的挤占、挪用等行为，确保专款专用。同时，如果企业在规定时间内未进行创新券的使用和兑换，该券就会自动作废，不会产生任何资金成本，避免了公共科技投入的流失和浪费。创新券政策作为一种普惠性科技创新政策，更多的是采取“定门槛、定标准”，符合条件即予以支持的方式，使财政资金的受益面惠及到中小微企业。我国创新券研究专家郭铁成在实地调研中发现：实行创新券政策的地方，中小企业受益率都超过50%，高的可达70%～80%[3]。由此可见，创新券政策相较于以往传统的科技扶持政策而言，普惠性更高，更加公平、公正。

3.3 优化科技资源配置效率

科技创新券是以企业需求為导向的科技政策，从目前各级地方政府出台的科技创新券管理办法来看，它鼓励企业“主动出击”寻求适合自身发展的科技创新服务，增强与高校和科研机构的联系，形成科技服务需求与供给的有效对接。与此同时，创新券的桥梁作用，调动了高校、科研机构主动为中小微企业服务的积极性，加强了科研机构与企业的联系，避免科技成果的闲置，加速了科技成果的转化。创新券作为一种新型的科技政策，降低了中小微企业创新成本，促进了科技资源开放的共享，优化了科技资源配置的作用和效率。

4 创新券在河南省的实践—以焦作市为例

4.1 焦作市创新券政策实施背景

2013年，焦作市政府为加快经济转型示范市建设，突出创新驱动发展战略，推动新兴产业发展和传统产业改造升级，提升科技对经济增长的贡献率，市政府决定实施创新券制度，并出台了《焦作市创新券实施管理办法（试行）》（下文简称《办法》），成为河南省第一个进行创新券试点应用的地级市。

焦作市创新券是针对本市企业创新资源缺乏、创新能力与动力不足现象，为鼓励和支持企业大胆创新、积极开展产学研合作，设计发行的一种“有价证券”；由政府向企业发放创新券，企业用创新券向高校、科研院所购买技术服务或购置研发设备后，高校、科研院所或企业持创新券到财政部门兑现[4]。

4.2 焦作市创新券实践模式

4.2.1 管理机构。焦作市政府成立焦作市创新券实施管理领导小组，领导小组下设办公室，具体负责研究确定创新券年度计划，完善创新券制度管理。设立市创新券运营管理中心，具体负责创新券日常运行和管理，办理企业申请创新券项目的材料受理、资格审查、创新券发放以及创新券兑现过程中的申请材料受理、评审服务、兑现及创新券收回等工作。

4.2.2 支持对象与条件。《办法》中规定，创新券支持对象主要包括：①新兴产业以及对传统产业实施改造升级的中小型科技企业；②市科技创新能力评价百强企业。支持对象应具备的条件：①在本市注册的独立法人单位；②具有健全的财务管理制度，财务管理规范，无不良诚信记录。创新券采取无偿资助方式支持企业科技创新，但要求企业在使用创新券的同时必须配套相应比例的资金。

4.2.3 资金来源与使用。焦作市创新券分为市级创新券和县级创新券，市级创新券为A券，县级创新券为B券，面额均为1万元。市属企业只发放A券，县属企业按照县级财政与市级财政配套比例发放A券和B券。创新券资金在市、县两级财政科技经费中列支，县级财政按与市级财政1：1的比例进行配套，其中，A券由市级财政兑现，B券由企业所在地县级财政兑现。《办法》中特别规定：企业使用创新券购置研发所需仪器设备和向高校、科研院所购买技术服务，必须同时配套相应比例的资金；企业配套资金与县、市两级创新券的比例分别为：①市属企业配套资金额度与创新券A券额度的比例不低于1：1；②县属企业配套资金额度与创新券B券和创新券A券额度的比例不低于2：1：1。

4.3 焦作市创新券实施成效

2013年以来，焦作市创新券运营管理中心为全市企业发放创新券6 170万元，其中，A券3 680万元，B券2 490万元。共兑现创新券2 903.9万元，其中，A券1 638.0万元，B券1 265.9万元。据统计，创新券兑现支持企业购置研发用仪器设备类178台（套）项，购买先进实用技术24项，带动企业直接购买仪器设备和技术的研究开发投入8 109.6万元，有效地激发了焦作市地区企业特别是中小微企业的创新意愿与创新活力，营造了良好的创新环境。

创新券在焦作地区的试点应用，对区域经济的发展产生了巨大的带动作用，但也存在一些诸如企业兑换范围界定不清、兑换率不高、公共科技服务平台资源欠缺等问题，有待于进一步优化。

5 结论及建议

创新券作为一项打破传统计划项目体制的普惠性科技支持政策，虽然资金投入额度不大，但投入产生效率高、效果好，在降低中小微企业研发成本的同时，强化了企业与科研机构的联系，对优化科技资源配置效率起到了良好的推动作用。在当前创新驱动发展战略的引领下，为推动创新券政策在国内更深入地开展，建议如下：

5.1 从国家層面实现科技创新券的顶层设计

目前，全国实施创新券的省份已达25个，建议国家在各级地方政府创新券政策实践应用的基础上完成国家层面创新券制度的顶层设计，积极探索创新券的间接资助方式，从国家层面出台创新券管理制度。

5.2 建立全国创新券服务平台

从创新券的应用过程来看，许多地方政府都已将创新券嵌入各自的科技公共服务平台中，实现了区域内的科技资源共享，但省与省之间无法实现对接，进而导致了科技资源配置分散、封闭、重复建设的问题较为突出。因此，建议通过建立国家级的创新券服务平台，与各级地方政府合作，推动国家大型仪器、国家重点实验室等科技资源的利用和共享，构建开放、共享的科技资源配置格局。

5.3 简化申请流程，科学设计标准

目前部分地区创新券申请率较低的原因在于申请流程繁琐、兑换时间长、使用范围狭窄。因此，建议地方政府在以科技服务平台为载体，简化申请流程，同时要综合考虑科研活动的风险和周期，通过分类管理，科学设计使用周期，根据区域特点，适当提升创新券的资助额度，拓展创新券应用范围。

参考文献：

[1] 郭铁成.中小企业创新中的市场失灵问题之解[J].学术前沿，2013（12）：59-68.

[2] 李希义，朱欣乐，高金鹏.创新券在我国的组织实施模式及存在问题研究[J].全球科技经济瞭望，2016（4）：11-17.

[3] 王延斌.创新券政策是一项重要的改革试验[N].科技日报，2016-08-17.

[4] 焦作科技局.焦作市创新券实施管理办法（试行）[EB/OL].http：//www.jiaozuo.gov.cn/gov_info_detail.jspurltype=news.NewsContentUrl&wbnewsid=64547&wbtreeid=3104.2013.