关于农村公益性服务“以钱养事”新机制的思考——以湖北省为例

●雷云堂

关于农村公益性服务“以钱养事”新机制的思考
——以湖北省为例

●雷云堂

2006年以来，湖北省委、省政府积极推进农村公益性服务“以钱养事”新机制，取得了一定成效。本文在对新机制推进中所取得的成绩和出现的问题进行剖析的基础上，结合笔者近几年从事此项工作的实际情况，提出以问题为导向，深入推进农村公益性服务“以钱养事”新机制的措施建议，以供借鉴。

农村公益性服务 “以钱养事”机制

2003年，湖北省委、省政府为巩固农村税费改革成果，提高农村公益性事业服务质量和效益，在全省推进乡镇综合配套改革：原乡镇“七站八所”单位转性质，人员转身份。针对改革中出现的问题，2006年，省委、省政府开始探索“政府出钱、购买服务、合同管理、农民认可、考核兑现”的农村公益性服务 “以钱养事”新机制。2014年，省政府又根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》制定了具体实施意见（鄂政办发〔2014〕1 号）。 “十二五”期间，全省各级农村综改办采取多种措施，积极推进“以钱养事”新机制的正常运行。近两年，笔者参加了全省 “以钱养事”工作的考评，根据考评情况，谈谈自己的看法。

一、农村公益性服务“以钱养事”新机制推进中取得的成效

（一）资金投入递增

湖北省级财政2006年对实行“以钱养事”新机制的县（市、区），按每个农业人口5元的标准安排公益性服务补助资金，2007年提高到10元，2008年再提高到15元。同时，县（市、区）级财政积极落实本级“以钱养事”经费预算，力争每年都有增加。据统计，“十二五”期间，全省共落实农村公益性服务“以钱养事”资金71.3亿元，其中，省财政安排31.3亿元，县（市）级财政安排40亿元，为开展农村公益性服务提供了可靠的财力保障。

（二）项目确定科学

全省各县（市、区）政府，根据鄂办发〔2006〕14号文件附件所提供的《乡镇农村公益性服务基本内容》，结合本地实际，从解决农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，经乡镇党代表、人大代表、政协委员、行业专家商讨，确定农技农机、水利水产、畜牧兽医、计划生育、文体广电、村镇建设、林业发展、道路交通等方面的服务项目，做到了科学合理与实用效益的统一。

（三）岗位设置合理

各县（市、区）按照省《农村公益性服务岗位配备和控制标准参考意见》，核实服务岗位，面向社会公开招聘服务人员，实行“控制总量，资格准入，竞争上岗，合同管理”。如天门市共核实“以钱养事”岗位432个，其中农技151个、畜牧兽医54个、文体广电49个、村建88个、计生99个，每个乡镇公益性服务人员总数均未超过50人的标准。

（四）服务合同规范

根据省综改办提供的服务合同样本，各县（市、区）按规定签订服务合同，合同文本包含了服务项目、合同期限、经费支出、考核兑现、违约处理等事项。特别是在服务经费的安排上，对劳务报酬、物化投入、单位承担的养老金和医疗保险等予以了明确约定。

（五）经费拨付到位

根据鄂办发〔2007〕17号文件规定，省补与县乡财政安排的“以钱养事”资金统筹使用，只用于劳务报酬、物化投入、单位承担的养老保险和医疗保险四个方面。劳务报酬按月拨付，直达个人账户，物化投入按时间进度拨付，单位承担的养老金和医疗保险金直达养老保险局和医疗保险局。大多数县（市、区）严格按规定拨付资金，制定了“以钱养事”资金安排使用情况统计年报制度，增强了“以钱养事”资金分配使用透明度，提高了资金使用效益。以监利县为例，2016年监利县“以钱养事”资金总额2671.04万元，其中上级补助2135万元（含 “以钱养事”绩效奖补资金300万元），本级安排536.04万元，较上年515.91万元，增长4%。主要用于：劳务报酬和五保1744.18万元、物化投入886.6万元、改革经费40.26万元。

（六）运行机制成形

根据省委省政府相关文件精神，各地将形成并完善农村公益性服务“以钱养事”新机制的工作纳入到深化财税体制改革的任务和要求中，在坚持“以钱养事”改革方向的前提下，从界定购买范围、明确购买主体、推动承接主体多元化、合理确定经费标准、整合资金来源、完善配套措施等方面，提出了建立政府购买农村公益性服务机制的意见，力求进一步完善运行机制，激发新机制的活力。

（七）服务主体多样

全省各县（市、区）因地制宜，培育形成了一些适合本地的公益性服务主体。比如，京山县根据各乡镇的不同情况，形成了服务中心+专业大户、服务中心+龙头企业、服务中心+专业合作社等多元化服务主体，群众十分满意。天门、通城、老河口等地积极整合现有资源，将乡镇农技、畜牧、村建、文广等服务中心整合为“农村综合服务中心”，设立固定办公场所，实行合署办公，提高了工作效率。

（八）技术培训过硬

各县（市、区）业务主管部门根据省委省政府文件要求，开展了丰富多彩、讲求实效的技术培训，大大提高了从业人员的素质。如红安县农机局主办农机现场巡回演示，手把手进行示范操作；县畜牧兽医中心从养殖大户入手，培训带动农户掌握养殖和疫情防治技术；县农业局依托农广电校，培训推广新品种种养技术和病虫防治技术等。

二、农村公益性服务“以钱养事”新机制推进中出现的问题

（一）部分地方执行改革政策阻力大，“以钱养事”新机制的推进严重滞后

根据鄂发〔2005〕13号文件规定，乡镇事业单位转制，所属人员脱离财政供养关系，是推进农村公益性服务“以钱养事”新机制的基础和前提，没有转变单位性质和人员身份，也就不存在“以钱养事”。但有些县（市、区）未按规定转变乡镇“七站八所”的单位性质和人员身份，仍按事业单位进行管理或按事业单位人员工资结构发放服务人员报酬，人员配备也严重超标。例如，一个山区乡镇仅有5万人口、42个行政村，却设置了农村公益性服务中心9个，配备了农技15人、农机10人、畜牧4人、文广14人、安监7人、城建环保11人、商务8人、公路8人、计生6人，服务人员总数多达83人。

改革政策执行不力的原因主要有以下三方面：一是当地领导有顾忌，放不开手脚。乡镇综合配备改革是一项艰巨而复杂的工程，牵涉面广，触及很多人的切身利益，如考虑不周，处置不当势必引发群体性、突发性事件，影响社会稳定和经济发展。因而，一些领导不敢雷厉风行、大刀阔斧地改革，而是选择了“一看二慢三通过”。二是乡镇事业单位职工的买断金太少。根据鄂发〔2003〕17号文件第14条的规定，分流人员可以工龄、工资为依据获得一次性经济补偿（即买断工龄）。而改制单位职工工资大多不高，据统计，全省人均买断金才一万余元，有些人的买断金甚至还不到一万元，因而职工不情愿买断工龄。三是改制事业单位部分职工素质不高。有些人当初就是凭关系进来混日子的，一无文凭，二无技能，改制分流后，他们大多要下岗，再就业困难。因而，他们对改制的抵触情绪最大。

（二）部分县级财政投入农村公益性服务的资金不足，服务人员报酬过低

根据鄂发〔2005〕13号文件要求，县级财政要逐年加大对农村公益性事业的财政投入，并分解落实到具体服务项目。但很多地方农村公益事业服务经费预算没有增加，极少数地方还略有降低，从而导致改制人员的服务报酬实际偏低。究其原因，一是县级财力有限，难以足额配套资金。经济形势好，财力雄厚的地方，配套资金充足；而财力不足的边穷地方，不仅无力配套资金，反而还挤占省拨“以钱养事”经费。如水利服务中心人员上收后，其经费另有预算安排，但有的地方还在“以钱养事”经费中列支，挤占了有限的额度。二是社会保险费大幅增加，在“以钱养事”经费中的占比提升，压缩了公益性服务人员的报酬。以宜城市为例，2014年，宜城市“以钱养事”经费中基本养老金和医疗保险支出达到639.71万元，占经费总额的40.66%。再加上物价上涨（据统计，2010年至2016年物价上涨指数为32.33%），公益性服务中心人员实际收入水平不升反降。三是工作安排超出服务项目范围，增加了公益性服务中心人员的负担。有些地方乡镇公益性服务人员，不仅要完成服务合同范围内的本职工作，还要参加乡镇中心工作，如精准扶贫、防汛抗灾、文明创建等。

（三）农村公益性服务主体单一，缺乏市场竞争

按省文件要求，由政府承担的公益性服务，可以委托转制后的企业或服务组织提供，也可以通过公开招标等方式，向有资质的各类服务实体购买服务。但从实际情况看，主要还是采取委托代理的方式，由改制后成立的服务中心承担公益性服务，失去了市场竞争带来的活力和促进性作用。究其原因，一是农村公益性服务中心人员基本上是原事业单位人员转变身份后竞争上岗的，乡镇政府为了社会稳定，赋予服务中心购买服务优先权，以解决改制人员的再就业问题；二是服务中心具备相应的专业设备和较完善的服务体系，中心人员也具备一定的专业技术和从业资格，政府购买服务当然首选这些有专业证书又有服务经验的人员；三是乡镇政府向公益性服务中心购买公共服务成本相对要低些，如向其他私营企业组织购买公共服务，成本高不说，还易产生腐败风险；四是农村乡镇一级的专业技术市场本来就缺乏竞争主体，现有的公益性服务中心具有一定的垄断性，政府别无选择。

（四）部分地方的公益性服务人员结构不合理，专业素质有待提高

如某市从事公益性服务的人员有396人，从年龄上看，36岁以下的137人，占比34.5%，36岁以上的259人，占比65.5%；从学历上看，多是初中、高中毕业，基本没有本科以上学历的；从职称上看，初级职称为345人，中级职称为38人，高级职称为13人，分别占比87%、9.5%和3.5%。造成服务人员年龄偏大、素质偏低的主要原因，一是服务报酬低，相关待遇没跟上，导致一些有较高素质的年轻人认为从事农村公益性服务没干头，因而另寻出路；二是县级业务主管部门未对缺乏专业技术资质的人员进行及时有效的专业技术培训；三是人员准入和退出机制不健全，该退出的退不了，该进入的进不了。

（五）一些地方的服务合同流于形式，考核走过场

有些地方根本就没有进行相应的改革，但为了应付省里的综改检查，弄虚作假造假合同；有些服务项目的合同内容与实际工作有出入，未真正按合同要求实施；服务人员的考核结果有的地方基本一样，有的地方小有区别但也未体现绩效挂钩，服务报酬基本上是平均分配，其原因就是怕得罪人，图省事。

（六）“以钱养事”新机制在推进中遭遇的困惑与瓶颈

由于“以钱养事”新机制是试验性质的创新，有些做法比较超前，是国家现行政策没有明文规定的，有些则与现行的法规政策相冲突，还有的是改革政策不接地气或语焉不详，从而给基层干部带来理解上的困惑与执行上的难题。例如，乡镇水管站和计生服务站参与乡镇综合配套改革后，单位转了性质，人员转了身份，后来却因中央、省出台了新的政策和文件，两个部门又恢复了事业单位性质，人员上收。有例可循，农技和文化两个服务中心也要求恢复事业单位性质和人员身份，因为他们也有现行的政策依据——2010年修订的《湖北省实施〈中华人民共和国农业技术推广法〉办法》，第十一条明确指出：“乡（镇）农业技术推广机构是国家基层事业单位”；而对于基层文化部门，中央也明确限定“文化站不得企业或变相企业化”。再如，按照省委省政府文件要求，乡镇事业单位转制后，其职能由原来的社会管理转变为公益性服务，原行政管理执法权一律上收到县一级业务主管部门，乡镇政府的社会管理职能相应弱化了。在新机制推进过程中，由于农村点多面广，情况复杂，县（市、区）一级主管部门在行政管理上的缺位现象凸显出来。一位村支部书记说，现在的村建服务中心只有服务义务，没有管理权限和手段，致使农村乱搭乱建、乱挤乱占、无规划建房、无标准建房的现象反弹，对此，村组干部说话没人听，乡镇干部管不了，主管部门管不来，拖了新农村建设的后腿。

三、以问题为导向，深入推进农村公益性服务“以钱养事”新机制

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜期，也是全面深化农村改革的攻坚期。面对诸多矛盾和问题，必须增强责任感和使命感，坚持不懈地深入推进农村综合改革。

（一）加强领导，强化责任意识和担当意识

乡镇综合配套改革是否坚决彻底，关键在于各级党政一把手。如果各级党政一把手没有责任意识和担当意识，没有舍我其谁的勇气，改革就只是一句空话。省委、省政府应成立以省综改办为主、其他部门配合的督导专班，落实责任，对各地改革情况进行深入细致的调查研究，针对各地的改革进度，制定切实可行的整改方案。对没有进行乡镇综合配套改革的地方，除了对党政一把手问责外，还应扣减“以钱养事”资金以示惩戒。

（二）严格资金监管，保障“以钱养事”经费专款专用

一是各级政府必须严格执行“以钱养事”省补资金的使用规定和范围，保证省补资金专项用于单位已经转变性质、人员已经转变身份、“以钱养事”新机制已经建立的乡镇公益性服务主体，不能扩大使用范围，不能找借口搭便车挪用于其他建设项目和工作经费，不能用于支付没有直接承担公益性服务人员的生活费，不得抵顶县（市、区）本级应安排的“以钱养事”经费。计划生育、治安联防、血防、乡村公路养护及延伸派驻机构等方面的经费按相关规定安排落实，不占用省补“以钱养事”资金。

二是县（市、区）财政要真正落实本级“以钱养事”经费预算，不得压缩和调减。按照鄂发〔2005〕13号文件规定的标准，种植业每亩不低于1元，畜牧防疫每户不低于2元，文化体育每人不低于0.5元。计划生育按有关规定核定预算，农机等其他社会公益性事业也要根据实际，确保最低标准。

三是“以钱养事”资金要按照项目合同严格监管与核算。要将省补资金和县级财政安排资金按规定分解到具体的服务项目和服务主体，预算部门和综改办对资金的分解和使用担负监督之责，业务主管部门和审计部门对资金的进出进行检查和审计，纪检监察部门要对违规使用资金的案件及时查处，并对相关领导实行责任追究。省综改办要加强督查和指导，对违反政策的要追究纪律责任甚至是法律责任，对出现的普遍性问题要及时出台指导性文件予以规范。

四是要合理制定“以钱养事”资金增长机制。县级财政要根据本地的经济增长情况和发展潜力，为“以钱养事”资金的逐年增长确定一个可行的参考标准，以消除随意性和短期性。

（三）完善农村公益性服务模式，培育多元化服务主体

应根据行业特点和地区实际，探索并完善多种“以钱养事”服务模式。目前基本成型的主要有如下三种：

第一种，委托代理制。乡镇政府公布公益性服务项目的相关信息，与原乡镇事业单位转制后成立的服务中心签订委托合同，服务中心组织人员按合同规定完成服务项目。这种模式因服务主体比较稳定可靠，双方矛盾相对较小而被大多数县（市、区）采用。例如公安县，全县16个乡镇按照标准共设置公益性服务岗位478个，各乡镇政府与承担本乡镇公益性职能的服务主体签订规范细致的委托合同书，明确服务事项、合同标的、任务要求、经费标准、时间限制、考核评估、资金兑现等各项指标，并对服务绩效制定了量化考核标准。公益性服务人员的劳务报酬与考核结果直接挂钩，分A、B、C三类核发劳务报酬。对公益性服务事项每季度考评一次，全年一总评，年度考评时抽调专业人员、“两代表一委员”和村干部组成专班，采取民主测评、走访座谈、查看资料、现场考察等方法进行全面、细致的考评，并严格依照考评结果拨付“以钱养事”经费。

第二种，定岗竞聘制。乡镇按规定标准设置服务岗位，由乡镇政府或县（市）业务主管部门面向社会招聘具有相应资质的人员，竞争上岗，定岗定责，并对招聘人员实行“三卡”管理，即农民签字卡、村干部签字卡、乡镇签字卡。从乡镇事业单位改制到现在，钟祥市已进行了四轮公开招聘。招聘采取笔试和面试相结合的方法，笔试实行异地封闭出题、严格监考、统一考试与阅卷；面试评委由市政府相关领导、业务部门的专家、人大代表和服务对象组成，整个招聘考试由市纪委、市人事考试中心、市综改办派巡视员指导监督，招聘工作实行全过程公开，保证了竞岗的严肃性和公平公正性。

第三种，上级派出制。各乡镇按需设岗，定岗不定人，县级行政主管部门从原乡镇事业单位人员中公开招考，择优录用并签订一定期限的聘用合同，派驻到有需要的乡镇从事具体的公益性服务事项，乡镇和县级业务主管部门共同对派驻人员进行考核，实行动态管理。这种模式保证了人员的素质和服务质量，同时有效地促进了条块结合。从2015年元月起，麻城市“以钱养事”公益性服务模式全面改为县级行政主管部门派出制，服务中心“人、财、事”由行业主管局全权负责，指定专班专人进行管理，按照“财政资金保岗位，部门经费保运转，事业发展增收入”的要求，明确各部门的“权、责、利”，进一步巩固乡镇综合配套改革成果。2015年，英山县农业局选派38名科技人才，分赴40余家农业企业、家庭农场和专业合作社，开展科技服务，促进科技成果转化和推广，为农民增收、企业增效、产业增长献计献策。英山神峰山庄选聘一名科技特派员后，整个山庄1000余亩基地的种养技术服务、生产组织和管理都由她负责，农产品销售取得了良好的效益。

随着互联互通的快速发展，信息越来越畅通，交通越来越便利，城乡一体化趋势愈加明显，在这样的新形势下，完全可以鼓励大专院校、科研院所、工厂企业的专业技术人员积极参与到农村公益性服务事业中来，从而构建服务主体多元化、服务质量高效化、服务形式多样化的新型农村公益性服务体系。

（四）建立充满生机和活力的人员管理体制

首先，实行农村公益性服务人员资格准入制度，持证上岗。当前，科学技术日新月异，人们生产、生活的科技含量与要求越来越高，不具备相应资质的人员很难承担起相应的工作，因此，农村公益性服务人员的准入门槛也得相应提高。县（市）级业务主管部门和人事部门应该面向社会公开招考，对考核合格者发给相应的资格证明，不达标者不得从事农村公益性服务。其次，实行岗位聘用和绩效管理制度，制定相应的退出机制，做到有进有出，有序流动，保证人员素质。最后，建立完善的培训与激励机制。县级业务主管部门要加强对招聘人员的专业技术知识和实践操作能力的培训与考核，完善技术人员职称考评和晋级的体制机制，将服务人员的劳务报酬与职称挂钩；对有学历、有业绩、有工作经验的骨干人员，制定激励措施，推荐他们参加事业单位招录考试或公务员遴选考试，让他们觉得有干头、有奔头。

（五）严格验收结算，建立长效机制

在合同管理方面，必须严格按照《合同法》的规定签订形式规范、内容详细的服务合同，明确约定双方的责任、权利和义务，服务项目必须一次性发包到服务主体，不得层层转包。在质量验收方面，要有村民代表、乡镇监管人员、相应的专业技术人员参加评估，不合格的要返工，同时扣减服务经费；对服务主体建立信用等级档案，信用等级差的，不得再次参与农村公益性服务项目的竞标。在绩效考评方面，要对绩效产出指标（数量、质量、时效、成本）、效益指标（经济效益、社会效益、生态效益）和满意度指标（受益人或服务对象）进行认真细致的考评，让服务项目达到预期目的。在经费结算方面，不再按服务主体人数的多少拨付，改为按服务主体承担项目的多少与项目进度提供，资金随项目走，通过国库转移支付直达服务主体，保证专款专用。

（六）采取有效措施，打破“以钱养事”新机制执行瓶颈

湖北“以钱养事”新机制是一种探索性的实践，在执行中出现矛盾和问题是在所难免的，关键是要以问题为导向，及时研究与整改，努力构建合情合理合法、切实可行的长效机制。

一是审核并完善法规解释，促进社会管理的公平公正合理。省委省政府在出台新规新政前要进行充分的调查研究与多方面的反复论证，尽量避免事急从权时的权宜之策，新规新政必须建立在现行国家层面的法律与政策基础上，使之具有持续性（事前的考虑周全总好过事后的百般解释与修补漏洞）。新规新政与现行法律政策相冲突时，要及时完善法规解释，做好补救工作，避免群体性事件发生。乡镇水管站、计生服务站2003年参加了乡镇行政事业单位改革，几年后又按国家法律规定相继恢复了事业单位性质和人员身份，这对诸如农技服务中心的改制人员来说是不公平的，因为，不论是国家法律还是省人大常委会的实施办法都明确规定，基层农技推广机构是事业单位性质，为什么农技站不能像水管站、计生服务站那样也恢复事业单位性质和人员身份呢？不解答好人们的这些困惑，执行新机制就会受阻。

二是强化行政执法，堵塞社会管理漏洞。针对乡镇政府社会管理职能弱化，管理缺位的新问题，应采取多种形式加大执法力度。要加强县级行政主管部门执法队伍建设，转变工作作风，重心下移，通过划分责任区域，分片负责的方式，切实解决执法主体不到位的问题；要对法律许可、政策允许的委托执法内容，积极探索委托乡镇政府执法或乡镇综合执法的途径和办法，明确界定委托机构、事项和人员。上收了行政管理权的县级行政主管部门要与乡镇政府进行执法协商，在坚持县级行政部门的执法主体地位，严格执法人员的资格认定后，进行委托执法，确保社会管理无漏洞。■

湖北省天门市财政局）

[1]朱斌，邓海涛.关于农村公益性服务“以钱养事”新机制的思考[J].当代农村财经，2015，（11）.

[2]湖北省统计局.湖北农村建立“以钱养事”公益事业新机制[EB/OL].（2007-10-08）.http://www.stats-hb.gov.cn/wzlm/zdzl/shjjgj/4483.htm.

（本栏目责任编辑：王光俊）