人性、公民权与公共行政——两种公共范式困境分析

文/杨帆

不同的公共行政理论范式建立于其对于人性的不同认识上，狭隘的人性必然会出现思想或是行为上的矛盾，也必然偏离人的自由而全面的发展的理想目标，造成人的扭曲发展。但是任何一种对于人性的理解都应该站在当前世界发展的角度上进行，即人的自由全面发展。因为人在发展的过程中往往起到主导和创造作用，占据着更为全面的本质的优势。从当前整体性的人性角度上看，对任何一种公共行政范式都应该具备准确的原则，严谨的逻辑和全面的分析，达到每个人都应该在范式条件下进行均衡发展。针对上述研究分析，本文将从理论构建的原则出发，进一步探究当前新公共管理和新公共服务的理论预设，全面揭示当前的发展和人性危机。

一、公共理论“人性”基础

20世纪70年代到80年代，经济学上的新自由主义思潮达到鼎盛时期，新自由主义经济学在经济领域也就是社会的私人领域强调实行自由放任政策。伴随着新自由主义浪潮，西方公共管理学界发展出了新公共管理理论范式，并在政府领域中形成了大刀阔斧的改革运动。这个理论范式的发展打破了原来以马克斯韦伯创建的官僚体制模式，摧毁了传统公共行政的合法性基础，要打破原来政府管理的封闭模式，打破政府对公共服务和公共产品的垄断，要把在私人领域发展起来的原则引入到政治领域或者公共领域，即要以市场机制改造政府，重塑政府企业家精神，要使政府像企业一样具有效率和提供优质的公共产品。从这个理论基础和背景出发，政府从“经济人”的假设出发来构建政府的“企业化”，试图改变之前的政府效率低下和臃肿的问题。按照奥斯本和盖布勒的概括的“新公共管理”的特征中来讲，政府应该是竞争性政府；是满足顾客需要而不是官僚政治的需要，从中我们可以看出其进步性即把“人”从传统的官僚制政府“奴役”状态中解放了出来，解放了人的自由天性；可我们也能从中看出其缺陷和限制性即把人视为“顾客”，当上帝似的供着，是把公共利益作为一种“类”的存在，非但没有给“消费者”个人带来切身利益，而且还把公民物化为一种工具，一种为实现政府提供“公共服务”的技术工具。在物化严重的情况下，人可能丧失公民的权利而集中到政府手里，从而为“公共权力”的私人成长提供了空间。随后新公共服务理论以人是“政治人”为假设前提，这肯定了公民权和公民身份，并把公民权和公民作为“新公共服务”的首要目标，它肯定了人的复数性、主观性和能动性，并以此发展起来来批判新公共管理理论当中存在的问题。其主要观点是：认为政府不应当是掌舵者，而是服务于公民。如果政府一直充当掌舵者的身份，可能会形成政府对社会的控制和垄断，这会侵犯了公民的权利，也会在多元的利益引导下造成人的“政治碎片化”，只能使对个人利益追求之社会契约建立纽带关系，从而使人失去人与人之间的关爱和同情。也对从当前现实关注主和理论分析上看，新公共服务理论就是一种全新的理论基础。在对理论的构建过程中，新公共服务明显区别于传统公共行政方式，不仅仅设计了管理方法，同时还形成了一套完善的市场经济和企业价值观念[1]。亚里士多德就强调过，公民是相互作用的人，所以他们在生活中也更向往道德的生活，所以，扮演公民角色，对公民美德进行培养能很好的帮助我们达成密切关系。其不仅可以增加群众对于社区的归宿感，同时还能积极发挥自身的服务价值，实现多种角色的有效结合，这也是对公民美德进行发挥的重要环节。

和经济人存在较大差别的是，在进行理论演绎环节中，新公共服务需要对公民美德进行基础确立，注重对公民道德的政治影响。因此我们也需要认识到，新公共服务中的公民美德包含了价值观、信念、原则等。也正是因为这样，积极参与政治生活也是一个人对自身潜能激发的重要环节，民主政体工作的主要职责就是对公民形象的塑造，确保公民成为一个更有信念感和道德感的个体。

二、新公共服务的民主化价值取向

在对新公共服务进行研究和分析的过程中，虽然传统工作中政府在社会发展中往往扮演着领导者和引路者的角色，但是当前对社会起到引领作的公共政策也转变为了一系列复杂的过程，所以在当前特殊社会发展形势下，对于广大公共行政工作人员来说，针对有价值的共同领导来引导公民积极表达其利益需求也越来越最重要，所以原本试图控制或改变社会新的发展方向的工作已经不能适应当前社会的基

本需求[2]。所以在此种背景下，作为公共领导者更需要做到在工作中全心全意用心灵来开展日常领导工作，具体而言可以从以下几个环节着手：1.引导和帮助社区公民正确认识自身的实际需要和潜在能力。

2.对社区的发展以及活跃在相对特殊领域中的各种组织发展情况进行积极整合与意愿表达[3]。3.作为行动的积极影响因素或促进要点。在此种背景下，领导也将成为了一种权力领域下诞生出来的公共产品，

同时更是团体实现合作的，被有效召集在一起，从而实现彼此目标的重要表达形式。这也要求相关公共行政官员必须给予公民授权，确保各项工作都能积极开展。

三、参与式管理和权利的政治体制问题

从新公共管理的实际效果来看，它视政府为“企业家”政府，希望政府与在市场中企业一样，能自主的追求效率，把资源从生产力较低的地方转移到生产力较高的地方，以实现资源的合理配置，由此可见，在新公共管理理论支配下的政府追求的是效率和经济价值，而忽略了其他的价值，如公平、正义、代表性和公民的参与性又在何处体现呢？这中对其他价值的忽略和缺失使政府的行政责任降低到了最低程度。从公共利益的实现角度来看，新公共管理下的政府是引入市场竞争机制原则的政府，但市场经济自身存在的问题如市场失调，降低成本，市场垄断等也会严重制约政府实现公民公共利益的程度。新公共服务在一定程度上是建立在对新公共管理的批判和发展上的。新公共服务毕竟把公民权和公民利益放在了其理论的最高价值目标位置，可见在新公共服务理论下对公民权和公共利益的重视，对在新公共管理下缺失的如“公平、正义”价值观念的弥补和重构。从公共行政的责任来看，新公共服务重新把行政责任指向了公共利益和公民权利。不能忽视的是，新公共服务对于人性是存在积极意义的，因此其理念的存在必然是具备值得肯定的环节，要想开展更为完善的公共行为，就应该将所有工作的根本放在以人为基础的环节上[4]。

但是经过实际研究发现，新公共服务对人性的积极也不能成为对公共权力合法性进行保障的唯一条件，尤其是当前新公共服务理念不断提出参与式民主对于共同领导工作开展的重要性。所以我们在实际工作中更需要转变当前人们发展中形成的共同理念诺思悖论，这一理论所表达的意思就是：没有国家权力或是相关代理人的影响，财产权利也不能进行有效的划分和保护，所以，国家权力就将成为有效产权和我国经济发展环节中不可缺少的一个必要条件。换句话说，没有国家也就相当于没有产权。此外，国家权力对产权安排和产权交易的影响，其实在某种程度上说也是对个人财产权利的限制和影响，这一问题的出现很容易出现人们所有权的不完善，甚至出现无效的产权安排或是不必要的经济问题。为了对诺思悖论造成的不良问题进行改善，新公共服务也应该针对当前问题充分明确和构建公共权力的合法性[5]。

通过上文的研究和分析可以发现，新公共服务在当前的理想构建中将国家的作用也展开了理想化、道德化的分析，在这一背景下，对当前国家权力的扩张本质以及不可分割性也进行了有效掩盖，甚至想要跨越国家本身的不利问题和社会对立的本质影响。虽然新公共服务理念下，一种具备高度包容性的参与管理办法，不仅仅是对生产积极性进行提升和完善的一种工具性手段，而且对政治与行政相互完善的一种对策[6]。所以，积极开展和参与社区工作以及国家工作的人们在其自身理想上也往往随着其政治体系变化而逐渐向着完善的方向发展，此种方式不仅大大促进了社会的整体发展，更有利于其自身完善和进步。可以说当前这些人们所具备的民主理想与当前我国的法律制度、权利上发展都形成了强烈的对比，所以不管是当前法律制度还是合法权利的作用下，二者形成的要求和方向都在于保护群众对民主事物的积极性，换句话说也是对我们财产进行更有效的保护。

四、结束语

综上所述，新公共服务理论中的公共利益、公民权和公共象征之间也存在着极为显著的关联作用，也正是因为这种理论联系，使得新公共服务理论所提出的模式还不能形成完善的公共责任机制。虽然当前新公共服务认为参与管理的方式可以实现政治工作和行政工作的统一，但是这种分散的权利也很容易出现问题，甚至造成国家政策和行为偏离人性的基本需求。人在发展的过程中往往占据着更为全面的本质。从当前整体性的人性角度上看，对任何一种公共行政范式都应该具备准确的原则，就是每个人都应该在范式条件下进行发展。因此希望在本文的研究下，我们对于新公共服务下的各项工作也能有这更充分的认识和掌握，从而在今后的实际工作和发展中积极进行探索，实现社会整体的进步与发展。

[1] 袁年兴.论公共服务的“第三种范式”——超越“新公共管理”和“新公共服务”[J].甘肃社会科学,2013,24(2):219-223.

[2] 袁年兴.当代西方公共管理范式的人学困境——基于马克思主义人学的视阈[J].改革与战略,2013,29(3):11-14.

[3] 熊莉萍.我国公务员聘任制改革的困境与破解之道--基于“价值-制度-环境”的范式[J].理论导刊,2016,85(7):12-14.

[4] 刘箴.新公共服务理论范式下廉政建设的价值、困境和突破口[J].湖南财政经济学院学报,2014,27(4):28-31.

[5] 陶学荣,熊节春.现代公共行政的伦理意蕴——基于"新公共服务"范式的分析[J].中国行政管理,2015,63(11):114-117.

[6] 魏小禾.整合公民权利、义务与美德的环境公民权--基于对PX事件的思考[J].才智,2013,86(27):266-266,271.