《环境保护法》限产停产实施若干问题浅析

宋念念

（苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006）

1 问题的提出

在我国2014年修订的 《中华人民共和国环境保护法》（以下简称 《环保法》）中第六十条规定：“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”它被认为是新《环保法》对于限期治理制度的新发展。在此之前，由于限期治理制度存在着适用条件模糊、决定权立法混乱、实施程序复杂等问题，导致实践上排污单位在限期治理期间偷排多排的现象比比皆是，治理效果并不明显，已不能满足当前我国对于环境监管的要求，在新《环保法》中已逐渐淡出。但是新《环保法》第六十条也通过赋予环保部门直接限制甚至停止违法排污单位的生产行为的强力执法手段来督促排污单位有效完成整治任务。为了彻底解决治理期间排污单位偷排多排的现象，除了在环境保护基本法律中规定限产停产执法手段，还需要明确环保部门的限产停产决定权、限产停产实施期限等问题，以保障该执法手段发挥其最大功效。本文以《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》为中心（以下简称《办法》），就限产停产执法手段实施中的一些问题做出简要的分析，以期对限产停产的灵活运用，有效打击环境违法行为有所帮助。

2 认定排污单位超标超总量排放的方式

限产停产针对的是排污单位超标超总量的违法排污行为。那么应当怎样去查明超标超总量排放污染物这一违法事实呢？环境行政执法中都要求“以事实为依据，以法律为准绳”，环保部门在进行环境行政执法时必须要按照法律规定去进行调查取证，查明违法事实。根据《办法》第九条的规定我们可以推断出环保部门主要通过两种方式认定企业超标超总量排放污染物这一违法事实，一种是通过环保部门现场检查的方式，另一种方式就是运用科学技术在线监测的手段。

2.1 通过现场检查方式

现场检查一直以来都是环保部门进行行政执法的重要手段。我国《环保法》第二十四条也规定县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。在实践中，现场检查主要存在两个实施难题：首先是环保部门在对排污单位进行现场检查时，可能会面临着被检查的排污单位拒绝检查甚至暴力抗法的情况，并且大多数情况下环保部门进行现场检查时往往都不能够进入排污单位的内部，无法进行实地的调查勘察，也就无法获取证明排污单位违法排污的资料，同时还存在着一些排污单位为应付环保部门现场检查弄虚作假蒙混过关，出现“暂时”达标排放污染物的现象。因此，现场检查的难度非常大，环保部门获取相关材料去证明排污单位违法排污的事实难度也比较大。其次，“随着国家对环境问题的日益重视，环保部门的话语权也日益提高，环保执法的力度不断加大，环保部门这个往日的清水衙门也出现了一些寻租‘端倪’”[1]169。为了更好地发挥现场检查的实效作用，准确地查明排污单位违法排污的事实，既需要弥补环保部门不能有效进行现场检查的弊端，又需要避免环保部门执法受到不必要因素的干扰。首先，需要引入公众监督的机制，公众监督较环保部门的现场检查具有直接性、及时性的特点，公众可以及时将排污单位违法排污的事实反应至环保部门，环保部门可以根据公众的举报快速及时有针对性地采取相关措施去查明排污单位的违法事实，避免了排污单位在应对环保部门现场检查时弄虚作假蒙混过关的情形。其次，保证环保行政执法时的独立性。法律进行制度设置时采用的是“恶人”模式，假定行为主体具有趋利避害的天然属性[2]。因此必须依靠良好的内部制度设定和外部的监督约束来保证行为主体在法律划定的轨道内活动。从内部约束来看，由于地方政府为了地方经济指标的达成会不惜以牺牲环境为代价去换取经济的发展，行政机关可能会出现“偏袒”排污单位的情形，出现部分大型企业“环保部门插不上手、人民政府下不了手”的现象[3]。为此《环保法》在第二十六条规定“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度”，将环境保护目标的完成情况作为行政机关及其负责人的考核依据。同时在第二十七条明确了地方权力机关对于人民政府的监督，防止出现地方政府出于经济发展需要干预环境行政执法的情形。从外部监督来看，需要加强公众参与监督。保障公众的知情权是实现公众参与的关键，而行政机关的信息公开与披露对于保障公众知情权至关重要。《环保法》第二十六条规定对行政机关及其负责人的考核结果要向社会公开，保障了公众对相关信息的知晓权，有利于加强公众对于环保行政工作的监督，避免行政机关内部的暗箱操作。

2.2 通过在线监测方式

在线监测较于现场检查方式而言，有利于环保部门准确及时发现排污单位超标超总量违法排污行为并迅速作出反应，有效地避免排污单位蒙混过关的情形，更有利于准确获取排污单位违法排污的证据。环境在线监测作为一种先进的技术，对于环保设备的运行，环保部门的执法工作能力要求比较高。虽然我国《环保法》第十七条明确规定了环境监测制度，加强对于排污单位排污状况的监测，但是环保实践中，在线监测的实施效果却不尽如人意。第一，在线监测安装推广受挫。污染源在线监测设备主要是环境保护主管部门用来行政执法的工具，环境监测部门是在线监测系统真正的用户。对于排污单位来说，安装在线监测系统是花钱买桎梏，不少企业颇为抵触，不愿装、不肯装的问题相当突出。第二，在线监测系统的监管问题。在实践中，由于环保部门存在监管失灵，在线监测系统并不能确保实时数据的传输以及数据的准确性，不能反映排污单位排污现状，环保部门就很难查明排污单位超标超总量违法排污的事实。为了更好地发挥在线监测的实效，既要扩大在线监测设备的安装率，又要完善在线监测系统监管，保证环保部门对于在线监测数据的准确掌握，同时提高现有环保执法人员的专业素质。我国目前法律法规已经规定了较为健全的监测制度，相信随着监测技术的发展以及环保观念的深入，我国的在线监测制度会愈加完善，将会在查明排污单位超标超总量排放的违法行为时发挥其应有之功效。

3 限产停产的适用

3.1 限产停产的适用对象

可操作性和条文内容的明确，具体是联系在一起的，是立法技术上的要求[4]。保证法律的可操作性，减少环保执法人员主观因素的干扰，就需要对于法律规范条文进行明确、具体的规定。为此《办法》在《环保法》的基础上进一步明确了限产停产的适用对象。

《办法》第五条对限制生产执法手段规定了一般性适用条件，即超过污染物排放标准和重点污染物日最高允许排放总量控制指标的违法排污行为。《办法》第六条将停产整治执法手段的适用对象细化为6种情形，前5项对可能出现的违法排污情形做了较为具体的规定，最后一项是兜底条款，形成补充。根据法律规定，排污单位若超过污染物排放标准排放污染物或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物，只需要符合两项条件之一，环保部门就可以对其适用限产停产的执法手段。污染物的排放标准和污染物排放总量控制指标都是量化的数值，超过了规定的数值即违法，体现了环境标准的权威性和强制性。同时增强了法律的可操作性，明确了限产停产的适用对象，防止环保执法人员的主观任意性对环境行政执法的不利影响。

但是实践中具体适用还存在一定的问题。首先是《环保法》第六十条规定，当排污单位违法超标超总量行为符合“情节严重”时即可“关闭”，对于何为“情节严重”，《环保法》以及《办法》都未作规定。企业的关闭涉及到企业的生死存亡，并非是罚款多少或者限产停产整治的问题。根据法律保留原则，这里的“情节严重”应当交由立法机构通过立法解释予以说明，而不能让行政机关自由裁量。考虑到“情节严重”针对的是排污单位超标超总量的排污行为，从超标超总量的角度去认定“情节严重”情形较为妥当，如超过规定的数值的倍数来认定。

其次就是排污者超标超总量排放污染物的情形具有一定的偶然性。从限期治理制度确立的立法意图来说，不能对于所有的超标排污者实施限期治理，而只能限定为不能稳定达标排放污染物为限期治理适用前提，而不能扩大到所有超标排放的排污者[5]。限产停产的执法手段的立法意图同样如此。实践操作中排污单位超标超总量排放污染物并不是故意而为之，有时因为污染物处理设施未正常使用，有时是日常管理不善。对于偶然性或者人为因素造成超标超总量排放污染物，就不需要责令排污单位限制生产停产整治了，只需要责令排污单位限期改正达标排放就可以了。而对于确因排污单位的污染物处理设施能力不足等原因造成排污单位超标超总量排污行为就有必要限制生产了，这就要求环保执法人员在适用限产停产执法手段时应注意区分排污单位的具体情况。

3.2 限产停产的期限

《环保法》第六十条并未对排污单位限产停产的期限作出任何规定。这容易导致排污单位以此为契机，在限制生产期间，不但不积极进行整改治理，反而还大肆地排污。为了避免这种现象的发生，《办法》的第十五条第一款规定，限制生产一般不超过三个月；情况复杂的，经本级环境保护主管部门负责人批准，可以予以延长,但延长的期限不得超过三个月。《办法》的这项规定为环保部门限制违法排污单位生产提供了明确的适用期限，制约了环保机关的自由裁量权。同时对排污单位来说有了明确的治理期限，能够进行整改的就应该及时进行整改，否则就要承担相应的法律责任。但是由于立法的不足，《办法》还存在新的问题。首先是对于限制生产的延长前置条件并不明确，《办法》只规定“情况复杂”，但是何为“情况复杂”并未进行明确的规定，这确实会造成实践中环保部门的认定困难。其次是对于延长的次数，《办法》并未做任何规定。《办法》明确了延长的期限不得超过三个月，但是并未规定禁止延长多次，这确实容易造成实践中有些地区为了追求地方经济发展，不惜以牺牲环境利益为代价，对于一些需要进行限制生产的企业，存在着反复多次延长期限的可能，能拖一天是一天。这种立法缺陷对于《办法》来说，虽然它明确了限制生产的期限，却“治标不治本”，限制生产的期限仍然存在肆意拉长的可能。为此，有关部门应尽快出台有关配套文件规定，完善《办法》立法上的不足，明确细化延长期限的前置条件，对于延长的次数作出明确的规定，避免排污者变相“久拖不治”现象的发生。

3.3 限产停产的解除

对于超标超总量的违法排污的单位来说，责令其限制生产，停产整治的最终目的是为了让违法排污单位进行整改，生产工艺升级等最终达到稳定达标排放污染物。若排污单位完成整改实现了达标排放，就应当对其解除停产限产措施。《办法》第十七条对限产停产的解除方式做出了规定，规定排污者完成整改任务后，需要在15个工作日内将整改任务的完成情况和整改信息向社会公开，报环保部门备案，并提交整改有关情况资料，限产停产的决定自报环保部门备案之日起解除。“徒法不足以自行”，法律规定再先进，如果不能有效执行，就无法起到立法者所期望的作用[1]160。立法者的意图是将能否解除限产停产的主动权交由排污单位自己手中，以期强化排污者的主体责任，促进排污单位积极进行整改早日达到稳定达标排放，加强排污者的自律有效地完成法律规定任务。虽然将能否解除限产停产的主动权交由排污单位自己促使其积极进行整改，但是这样的解除方式是否真的能达到预期的效果有待考量。因为排污单位只需要将整改的情况向社会公开并向环保部门进行备案后即可解除限产停产，无法避免有些排污单位利用此可乘之机，在其并未完成整改任务时，就备案解除限产停产措施。这样违法排污单位还是不能稳定达标排放污染物，这就与法律所预期的效果相差甚远。虽然《办法》在第二十条规定，在解除限产停产决定后，环保主管部门应在30日内进行跟踪检查，加强环保部门对备案解除方式的监督。但是这种跟踪检查属于事后监督，很难保证违法排污单位真正能够完成整改任务稳定达标排放。

实现对排污单位备案解除限产停产建议应当需要公众监督与环保部门监督“双管齐下”，共同发挥监督作用。公众监督一直以来都是环境监督体制中的重要补充部分。我国《环保法》第六条以及第五十七条也明确规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人向环保部门进行检举和控告。引入公众监督机制能保证公众及时准确地向环保部门反映排污单位整改的真实情况，弥补环保部门执法监督的不足。同时建立环保部门的核查监督机制，防止排污者钻空子进行虚假备案。笔者以为环保部门应当对于违法排污单位是否完成整改任务进行核查，结合公众监督的意见情况，对于未完成整改任务就备案解除的排污单位要及时“叫停”，避免二次污染的发生。同时加强对于违法排污单位限产停产决定解除前的监管和解除后的惩戒力度，构建“环保部门监管、排污单位自律、公众监督”的管理模式，扩大环境执法效力。

4 限产停产与行政处罚的并用

《办法》第三条明确规定，环保部门作出限制生产、停产整治措施时，应当责令排污者改正或限期改正违法行为，并依法实行行政处罚。讨论限产停产与行政处罚措施的并用，首先要明确的是限产停产措施的法律属性。学界对于限产停产的法律属性存在着争议，有的认为它属于行政命令，有的认为它属于行政处罚。实际上限制生产、停产整治是一种行政强制措施。《中华人民共和国强制法》第二条第二款对“行政强制措施”的定义是“行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财务实施暂时性控制的行为”。根据行政强制措施的法律定义并结合行政法理论，可对行政强制措施的法律特征做出刻画，即行政强制措施是一种“限权性”“暂时性”“可复原性”且“从属性”的行为[6]。而限产停产是为了避免更大环境污染发生之前对于超标超总量的违法排污单位强制其在一定期间内限制生产乃至停止生产以完成整治任务的措施，待排污单位完成整改任务后便可备案解除这一状态。从行政强制措施的定义及法律特征的刻画，可以看出限产停产完全符合行政强制措施的定义。因限产停产实质上是一种行政强制措施就避免了同行政处罚措施并用而违背“一事不再罚”原则的争议。

根据《环保法》的规定，针对排污单位超标超总量的违法行为，环保部门除了可以采取限产停产的强制措施外，根据《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第二十条的规定，还可以同时对排污单位实施罚款、按日连续处罚等行政处罚。按日连续处罚方式被誉为环保法最为严厉的处罚方式，对于促使企业在限产停产期间完成整改任务具有重要的意义。按日连续处罚主要是指当企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法做出处罚决定的行政机关可以自责令改正之次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。按日连续处罚可以通过增加企业的违法成本达到对企业的警示惩戒作用，促使违法排污单位积极进行整治，避免了“守法成本高，违法成本低”的尴尬现象。一方面对于违法排污单位来说在限产停产整改期间，应当尽快进行整改达标排放，否则逾期未完成整改任务就要承担按日连续计罚的罚款。另一方面也能实现对排污单位在限产整治期间排污行为的规制。因为对于排污单位来说在其限制生产治理期间若继续违法排污，还可能需要承担按日连续处罚的违法责任。

在实践中并用行政处罚与限产停产手段中应该注意要避免普遍性，因为并用行政处罚与强制措施有加重处罚的意味，若是对所有的违法排污行为适用，则打击面过于广泛。实施行政处罚是对环境违法行为必须要采取的措施，而限产停产的运用就意味着企业的正常生产经营秩序都将受到极大影响，对企业的打击是“伤筋动骨”的。因此一般而言限产停产的整治措施适用于污染较为严重，且需要一定整改期限的违法排污单位，若能够立即改正环境违法行为，完成整改任务的无须同时采取限产停产的措施。因此环保部门在环境行政执法中应注意根据《办法》考量当地的实践情况进行合理的自由裁量，遵循行政执法的“比例原则”，在执法过程中灵活运用。

5 结语

限制生产、停产整治强制措施是环保部门重拳打击环境违法行为的需要，是限期治理制度在新时期的发展，强化了排污单位的主体责任，加强了排污者的自律，是新形势下环保部门环境执法的有效手段。环保部门一般通过现场检查和在线监测去查明排污单位超标超总量的违法事实，这两种方式各有优点，在查明违法事实中发挥着重大的作用，但是仍然存在着不足，需要进一步完善。明确限产停产措施的适用对象，保证环保部门的公平公正执法，完善限产停产期限的规定及解除方式可以有效避免排污者借整治之名行违法排污之实。灵活运用限产停产措施与行政处罚等执法措施，提高环保部门执法效能，推动环境监管工作，有效打击环境违法行为。

[1]汪劲.环境法治的中国路径：反思与探索[M].北京：中国环境科学出版社，2011.

[2]戚小乐.新《环境保护法》按日连续处罚实施若干问题浅析[J].四川环境，2015（3）：146-150.

[3]汪劲.环保法治三十年：我们成功了吗——中国环保法治蓝皮书（1979～2010）[M].北京：北京大学出版社，2011：114.

[4]汪全胜.论立法的可操作性评估[J].山西大学学报（哲学社会科学版），2009（4）：102-108.

[5]朱谦.《环境保护法》限期治理制度修订问题探讨[J].甘肃政法学院学报，2013（1）：15-18.

[6]胡建淼.关于《行政强制法》意义上的“行政强制措施”之认定——对20种特殊行为是否属于“行政强制措施”的评判和甄别[J].政治与法律，2012（12）：2-13.