关于新时代财税体制改革的四点认识

孙学工

关于新时代财税体制改革的四点认识

孙学工

总体看，十九大报告关于我国财税体制改革的总体部署，在认识上有了深化，在措施上也有许多创新之处，反映了过去五年来我国财税体制改革取得了新进展，体现了党中央对我国财税体制改革的新思考、新战略、新举措。我从宏观的层面谈一点体会和感想。

建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，不仅将完善中央和地方财政关系提升到加快建立现代财政制度的首要任务，而且在改革目标方面有了更为清晰、更为具体的要求；不仅是央地财政关系在财税体制改革中居于“牵一发而动全身”的核心地位的反映，也体现了党中央对中央和地方财政关系问题的高度重视和敢于啃硬骨头的坚定信心。

十九大提出建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理，比十八届三中全会改革《决定》增加了“标准科学、约束有力”的新表述，突出强调了预算绩效管理，是对前一阶段预算制度改革的总结、完善、具体化和细化，增加了预算技术、预算监督、预算效率的新内容，标志着我国预算制度改革进入更高阶段、更深层次、更广领域。

深化税收制度改革，健全地方税体系。深化税收制度改革的目标是形成税法统一、税负公平、调节有度的税收制度体系，促进科学发展、社会公平和市场统一。与十八大报告关于“构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”的表述相比作出了某些调整，突出强调了税收法治在税制改革中的重要作用，完善税收法律制度框架。

从贯彻落实十九大精神和战略部署的角度，有以下四个方面的体会和建议：

一、构建以中长期资本投融资规划为统领的政府资本预算管控新体制

解读报告指出，要深入实施中期财政规划管理，提高中期财政规划的科学性，增强对年度预算编制的指导作用。这在战略层面上为强化国家宏观规划引导国家预算指明了方向。

中期财政规划对提高我国财政统筹能力、切实防范财政风险，特别是防范地方政府举债融资风险、保持财政可持续性发展无疑具有重要意义。

《预算法》修订以来，围绕地方政府举债融资问题，中央曾多次发文进行规范，但仍存在一些问题。我们认为其中原因之一是当前我国对地方政府举债融资的管理办法与其中长期资本投资的基本属性和管理体制不相匹配。长期以来，一直按照经常预算的管理办法对资本性支出进行管理。这种把中长期的资本性支出按照年度的经常性支出进行管理的方法，不仅不利于地方从长期规划出发安排资本建设项目，也不利于这些项目在支出和收入方面形成稳定可期的对应关系，导致地方建设项目随意性、碎片化和不稳定性，反过来又对预算带来冲击。

鉴于地方政府举债融资一般出于为社会提供准公共品的支出需要，具有某种正当性和必要性，为有效解决地方政府举债融资与保持财政可持续性之间的矛盾，遵循财政预算编制基本规律，建议根据经济社会发展目标、国家宏观调控要求和行业发展需要等因素，切实构建我国以中长期资本投融资规划为统领的政府资本预算管控新体制。

学习借鉴国际经验，建立健全政府投融资制度，制定并实施政府中长期资本投融资规划，依法将各级政府举债融资纳入中长期规划管理。加强国家战略对政府中长期资本投融资规划的指导和引导，将国家战略总体要求科学内嵌于投融资规划，强化中长期投融资规划与国民经济和社会发展综合规划、各有关专业规划、中期财政规划等的衔接与配套，并在年度预算编制的同时，要求各级同步编制年度投融资计划，不断使中长期资本投融资规划逐年落实，持续滚动发展。

同时，改革一般预算管理，建立与中长期资本投融资规划相匹配的政府资本预算，以年度资本预算反映和控制政府举债融资风险水平；统筹协调财政预算内投资支出与政府投融资支出，全面发挥财政投资与政府举债融资的综合效能；改革调整政府职能，强化部门监督制约，有效防控政府举债融资风险，促进各级政府依法履行公共品供给服务职能。

二、“坚决兜住底线”支持供给侧结构性改革

解读报告指出，区域均衡，就是要着力增加财政困难地区兜底能力，稳步提升区域间基本公共服务均等化水平。按照坚决兜住底线的要求，及时调整完善中央对地方一般性转移支付办法，提升转移支付促进基本公共服务均等化效果。

近年来，随着供给侧结构性改革的深入推进，“三去一降一补”深入发展，增量改革、存量调整中的矛盾日益显现。在推进供给侧结构性改革过程中，特别是化解过剩产能、处置“僵尸企业”，必然带来一些冲击，而且这些冲击很可能会从经济领域延伸到社会领域，涉及企业破产、职工安置、养老保险等职工切身利益，必须加大财政支持力度，财政兜底任务异常艰巨。针对这个问题，习近平总书记强调，“供给侧结构性改革出现的短期阵痛是必须承受的阵痛，不能因为有阵痛就止步不前。要合理引导社会预期，尽量控制和减少阵痛，妥善处置企业债务，做好人员安置工作，做好社会托底工作，维护社会和谐稳定”。这些都对财政履行兜底职能、加大财政支出和转移支付力度提出了更高要求。

三、以建立地方政府主体税种和促进房地产业健康可持续发展为目标建立完善的现代房地产税制度

解读报告指出，按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，推进房地产税立法和实施。对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税，适当降低建设、交易环节税费负担，逐步建立完善的现代房地产税制度。

房地产税改革，是十八届三中全会改革《决定》所确立的到2020年必须完成的6大税种改革之一，也是建立地方税制体系的支撑性税种。在税制体系建设上，推动现行税制由流转税、所得税“双主体”税制结构，加速向流转税、所得税、财产税“三足鼎立”复合税制体系转变，建立健全现代化税制体系。

要按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，从建设、交易、保有三大环节，对房地产领域税收制度进行综合调整与改革。既要着手建立地方政府主体税种，又要促进房地产业健康可持续发展。

一是改革开发环节税费制度，降低住房产品生产成本。要着力取消实质为地租的城镇土地使用税，对于利用划拨土地和政府低位定价土地所建设的廉租住房、经济适用住房等公有住房，应相应设置市场交易限制或产权限制，视情况禁止交易或者补交地价后再准予交易；采取多种形式，清理规范现行开发环节各项收费。

二是改革房产交易环节税收制度，降低住房产品交易成本。将现行增值税中的“销售不动产”税目整合并入契税征收范围，相应取消不动产增值税。调整现行房地产开发企业土地增值税，给予房地产开发商一般企业的正常待遇，除按照企业所得税法规定征收企业所得税外，参照个人销售房地产免税的政策规定，对房地产开发商投资开发房地产和房地产开发商以其建造的商品房投资联营的给予免税。

三是完善房产保有环节税收制度，建立现代房地产税制。保留现行土地批租制和土地年租制，实行房地产领域租税分离，建立普遍征收的经营性房地产税和建立在统一免税面积基础之上的住宅房地产税制。加速完善房产税纳税范围、税率结构、减免优惠等诸项规定，突出对社会财富的调节功能。实行比例税率并适时向累进税率过渡。

四、统筹推进增值税和企业所得税改革降低企业税负

解读报告指出，按照税收中性原则，深入推进增值税改革，进一步健全抵扣链条，优化税率结构，完善出口退税等政策措施，构建更加公平、简洁的税收制度。同时，要密切关注国际税改动态，审慎评估和研判国际税制发展趋势，进一步完善企业所得税制度。

特朗普减税方案的出台，引发了我国进一步减税的讨论。中美税制存在明显差异，美国税制属于典型的直接税制，降低所得税是特朗普减税的唯一选择。我国税制以间接税为主，企业所得税并非企业税负的关键痛点，我国减税应以降低间接税为主，降低增值税、提高增值税税负公平是重点。

着力推进增值税建设。一是研究优化税率结构。建议国家适时将三档基本税率向二档基本税率甚至单一基本税率简并，同时设置辅助调节税率，绝大部分商品服务适用基本税率，少数需要调节或照顾的商品和服务适用高税率或低税率。基本税率设定需考虑和兼顾财政承受力和社会承受力。二是规范税收制度。全面清理过渡性减税、免税优惠政策措施，尽可能减少增值税减税、免税政策安排，以彰显增值税中性特征。同时，要加快增值税立法，改革中央与地方增值税分享方式。