设区市法治政府建设机制的科学建构

◎ 石东洋 高健美

全面依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题［1］。党的十八大报告提出，要全面推进依法治国，把 “依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”作为实现全面建成小康社会的全新目标，并对依法行政工作提出了六个方面的新要求：一是完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径；二是推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法，到2020年实现 “法治政府基本建成”的目标；三是坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立决策问责和纠错制度；四是建立健全权力运行制约和监督体系，要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力；五是深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识；六是提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。

一 设区市加强法治政府建设的背景与价值

（一）设区市加强法治政府建设的背景

2013年，党的十八届三中全会通过了 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标。2014年，党的十八届四中全会通过了 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的全面推进依法治国总目标，并把加快建设职权科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府作为依法行政实现的具体目标。可以说，以上两个文件为法治政府建设描绘了更加清晰的蓝图，提出了更加切实可行的具体步骤。

2014年修订、2015年实施的新 《行政诉讼法》，是该法实施24年后的第一次修改，主要针对其在具体实施中立案难、审理难、执行难的 “三难”问题，从保障当事人的诉讼权利、完善管辖制度、诉讼参加人制度、证据制度、完善民事争议和行政争议交叉的处理机制、完善判决形式等许多方面进行了完善。这标志着我国行政诉讼制度正趋向成熟。

2015年修订的 《立法法》，对于行政机关依法行政、建设法治政府具有特别重要的意义。它为推进国家治理体系和治理能力现代化，在立法源头上提供了善治良机，为促进依法行政、建设法治政府提供了良好的立法资源，成为法治政府建设升级版的基石。建设法治中国重点在地方，难点在基层［2］。新 《立法法》明确了设区的市享有地方立法权，体现了科学合理下放地方立法权的趋势，有利于推进我国地方政府社会治理的民主化、科学化、法治化；在授权地方立法权的同时，又对其立法权限做了必要的划定。

（二）推进设区市法治政府建设的价值

法律是治国理政最大最重要的规矩。这是习近平总书记深刻阐述的一个重大命题。他明确指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩［3］。法治政府建设是协调推进 “四个全面”战略布局的重要组成部分，是推动政府职能、作风转变的关键。

1.推进法治政府建设是全面建成小康社会的内在要求

山东省 《法治政府建设实施纲要 （2016～2020年）》首次以省委、省政府文件的形式对法治政府建设作出总体设计和全面规划。设区的市 “十三五”规划对法治政府建设也作出了部署。未来5年既是全面建成小康社会的决胜阶段，也是加快建设法治政府的关键时期。没有法治政府的基本建成，就难以保障社会公平正义，促进社会稳定和谐。因此，全面建成小康社会，离不开法治政府的推进。

2.推进法治政府建设是全面依法治市的重大任务

建设法治政府是全面依法治国进程中的重大问题，也是全面依法治市的重要内务，需要全市各级行政机关，通过坚持不懈的努力，推动设区的市法治政府建设走在全省前列，实现基本建成法治政府目标，进而带动法治社会建设一体推进，为加快建设经济文化强市提供坚强的法治保障。

3.加强法治政府建设是加强政府自身建设的迫切需要

加强法治政府建设，就是要坚持问题导向，下大力气解决依法行政能力不强等突出问题，切实提升政府公信力和执行力，推动各级行政机关在法治轨道上开展工作，严格依法履行职责、公正执法，同步建设创新政府、廉洁政府和服务型政府。

二 设区市法治政府建设的现状与存在的问题

（一）设区市法治政府建设的现状

1.设区市法治政府建设的主要举措

一是设区市政府职能进一步转变，持续深化了政府机构改革、行政审批制度改革，积极推动了相对集中行政处罚权、集中行使行政复议权等工作，严格实行行政执法责任制，有效促进了政府职能转变和管理方式创新。

二是依法科学民主决策的制度机制进一步健全完善，规范了重大行政决策程序和操作规则，建立了重大行政决策跟踪反馈制度，建立并完善了政府法律顾问制度，成立了市法律顾问委员会；严格执行行政责任追究办法，完善了监督和责任追究制度，有效提升了政府行政决策水平。

三是逐步建立了具有特色的制度规范，严格规范性文件的合法性审查、备案、制发，多次组织开展规范性文件的清理工作，为建设法治政府、规范政府行为提供了有力的法制保障。

四是严格规范公正文明执法，建立健全了行政执法裁量权基准、重大行政执法决定法制审核、行政执法案卷评查等制度，严格行政执法人员持证上岗和资格管理，积极推进行政执法信息监督制度和平台建设，行政执法行为得到了有效规范，更加公开透明。

五是行政机关依法化解社会矛盾纠纷的工作取得明显成效，逐步建立完善了行政复议应诉、仲裁等制度，探索实践行政调解制度，化解了大量的行政争议和民事争议，有效维护了社会稳定。

六是通过多年持续开展依法行政培训、考核，行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政、依法办事的意识和能力有了很大增强，越来越重视运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。

2.设区市法治政府建设的基本经验

一是推进依法行政、加强法治政府建设，必须坚持把党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来。党的领导是中国特色社会主义法治之魂［4］。党的领导、人民当家做主和依法治国是社会主义民主政治的特点和优势。我国是共产党执政的社会主义国家，党是一切事业的领导核心，行政法治化过程必须在党的领导下才能得到有力的推进。实践证明，全面推行依法行政、建设法治政府，必须始终与党中央保持一致，在省委、省政府和市委的坚强领导下，才能始终沿着正确的方向前进。坚持人民当家做主是坚持党的领导和依法治国的根本出发点和归宿，推进依法行政，坚持法治建设，归根结底是为了人民、造福人民、保护人民，保障人民根本权益。坚持依法治国、依法行政，从法律和制度上保障了人民当家做主的地位，保证了党的执政地位，实现了三者的有机统一。

二是推进依法行政、加强法治政府建设，必须坚持政府立法、行政执法和执法监督并重，做到互相协调、整体推进。政府立法是推进依法行政、建设法治政府的前提，被赋予立法权的地方各级政府，只有树立正确的立法理念，建立科学、合理的政府立法工作机制，提高政府立法工作的透明度和公众参与度，采取多种方式听取社会各方面的意见，才能不断提高制度建设质量，为依法行政打下良好的制度基础。行政执法是与社会民众的权益最直接相关的行政行为，规范行政执法是推进依法行政、建设法治政府的关键；对行政权力的监督则是推进依法行政的保障，承担着防止和纠正行政机关违法行政的重任。所以，政府立法、行政执法和行政监督是依法行政的三个重要环节，必须坚持三者并重，整体推进。

三是推进依法行政、加强法治政府建设，必须体现全面性、系统性，从整体上推动法治政府建设。建设法治政府是涉及政府工作方方面面的一项系统工程，各级政府要建立由主要负责人牵头的依法行政领导协调机制，统一领导本地本部门的推进依法行政工作，坚持将依法行政任务与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起考核，确保总揽全局、协调各方；政府各系统各部门都应牢固树立 “一盘棋”思想，按照职责分工，扎实抓好本领域内推进依法行政的各项工作落实，确保形成整体合力，实现法治政府建设全面协调发展。要加强依法行政工作考核，科学设定考核指标，并纳入政府年度目标考核、绩效考核评价体系，将考核结果作为对领导干部综合考核评价的重要内容。

四是推进依法行政、加强法治政府建设，必须提高行政机关工作人员的法治思维和运用法治方式开展工作的能力素质。思想是行动的先导。各级行政机关工作人员特别是领导干部是依法行政、建设法治政府的推动者、实践者，他们的法治思维和法治理念水平的高低、运用法治方式开展工作的能力素质，直接决定了依法行政各项具体工作落实的质量和成效。只有不断加强对他们依法行政、依法办事观念和意识的培育，引导他们自觉树立法治思维、法治观念，才能从源头上使依法行政从理念转化为自觉行动，把依法行政贯穿于行政管理的全过程和各个环节，促进依法解决经济社会发展中的矛盾和问题，不断提升政府依法行政工作水平。

（二）设区市法治政府建设工作存在的问题

1.依法行政制度体系亟待完善

在国家层面，我国经过30多年的改革开放，在构建社会主义法律体系方面取得了很大成绩，初步实现了 “有法可依”，但在许多领域，还存在法律 “空白”，存在无法可依的问题。特别是在一些现行有效的法律、法规、规章、规范性文件之间，还存在法律、法规相互冲突，下位法超越上位法等现象。在地方层面，政府立法体制机制有待完善，科学立法、民主立法制度有待完善，规范性文件法治化水平有待提高，制约法治政府的建设步伐。

2.依法科学民主决策水平有待提高

从实际情况看，尽管领导干部多数都有管理经验，经过了多岗位锻炼、多层次锻炼，但也不是 “万事通”，不一定都具备过硬的法律素养，部分领导和行政部门负责同志法治素养还跟不上形势的发展要求，依法行政、依法决策水平还亟待增强。

3.行政执法体制不顺，行政执法行为不规范

随着政治体制改革和民主法治建设的推进，行政机关执行法律、依法行政的状况有了很大改善，但行政执法体制有待理顺，行政执法领域仍然存在不少问题，有法不依、执法不严的现象时有发生，有的还存在执法不作为、慢作为、乱作为等问题。

4.矛盾纠纷多元化解机制有待健全

随着社会经济快速发展、经济体制变革不断深化、社会利益格局不断调整，社会矛盾纠纷呈现纠纷主体多元化、利益诉求复杂化、纠纷类型多样化等特点。同时，由于纠纷类型及发生原因不同，化解纠纷的方法也有区别。要满足人民群众对纠纷解决方式的多元需求，适应纠纷的多元属性，亟须建立和完善多元化矛盾纠纷解决机制。

5.法治意识弱

部分行政机关的少数领导干部运用法治思维和法治方式的依法行政能力还不强。在实际工作中，部分工作人员并未树立法治理念和法治思维，想问题、干工作、处理事情仍然靠主观、凭经验、按习惯办事，不想、不会、不能依法行政、按法办事，从而给法治政府建设带来了很大阻力。

三 进一步加强设区市法治政府建设的路径

法治政府建设在中国特色社会主义法治总体系中属于法治实施体系，对于法治总目标的实现具有关键作用［5］。进一步加强设区的市法治政府建设，要深入贯彻落实国家和省 《法治政府建设实施纲要》部署，尽快制定出台市 《法治政府建设实施纲要》，坚持依法科学民主决策，加强政府立法工作，严格规范公正文明执法，健全矛盾纠纷多元化解机制，全面提高法治思维和依法行政能力，为全面深化改革、加快经济文化强市建设提供坚实的法治保障。

（一）坚持问题导向，全面加强政府立法工作，完善依法行政制度体系

一是完善政府立法体制机制。合理配置立法资源，推进政府立法精细化，增强立法的及时性、针对性、有效性。加强重点领域立法。围绕市委、市政府中心工作，加快推进城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护领域的立法项目。二是健全科学民主立法机制。建立基层立法联系点，增强制度设计的针对性和可执行性。健全立法听证和专家咨询论证机制，建立政府立法协商机制，拓宽公众有序参与政府立法途径。三是严格执行规范性文件制定程序。按照 《省行政程序规定》和 《市行政机关规范性文件制定程序规定》的要求，严格落实规范性文件统一登记、统一编制登记号、统一公布制度。加大规范性文件备案审查力度，改进备案审查工作机制和方法。

（二）强化公众参与，推进依法科学民主决策，提升行政决策公信力和执行力

一是完善公众参与机制，规范重大行政决策程序。健全重大决策草案听取意见制度，扩大行政决策公众参与度，提高专家论证和风险评估质量，充分发挥重大决策咨询委员会的作用。二是加强重大行政决策合法性审查。完善重大行政决策合法性审查程序。重大行政决策方案未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交会议讨论决策。三是充分发挥政府法律顾问作用。充分发挥政府法律顾问的专业优势，为重大行政决策、制度建设、经济项目、合同协议、复议诉讼、突发事件等提供咨询论证。

（三）加强执法监管，严格规范公正文明执法，提高行政执法社会满意度

一是理顺行政执法体制。深入推进行政执法体制改革，科学划分市、县 （市、区）级行政执法机构的执法权限。完善乡镇行政执法体制，探索依法授权或委托乡镇政府行使部分行政执法权。二是规范行政执法行为。认真履行行政执法职责，加大行政执法力度，建立常态化执法机制，坚决依法查处各类违法行为。科学编制行政执法权力运行流程图，明确执法步骤、环节和时限。推行行政执法全过程记录制度，确保各个环节有据可查。规范使用执法文书，增强执法文书的说理性，涉及行政处罚裁量权的，要说明裁量基准的采纳理由。三是强化行政执法保障。加强行政执法部门之间的协作配合，实行行政执法争议协调裁决制度。改善执法条件。完善行政执法人员保障机制。

（四）加强和改进行政复议、应诉、调解工作，健全矛盾纠纷多元化解机制

一是健全依法化解纠纷机制。坚持运用法治思维与方式化解矛盾、维护社会稳定，全力推进基层法律服务全覆盖，深入实施 “一乡镇一团队一村居一顾问”工程，切实从源头上预防和减少矛盾发生。建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制、纠纷排查预警和调处化解机制。二是改革行政复议体制机制。继续完善相对集中行政复议权制度。加强行政复议工作。畅通行政复议申请渠道。健全行政复议案件审理机制，充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要作用。三是加强和改进行政应诉、调解工作。贯彻落实全省关于加强和改进行政应诉工作的意见，进一步规范行政应诉工作。健全行政调解机制。贯彻落实《市行政调解暂行规定》，完善行政调解制度，规范调解程序。健全行政调解工作机制，加强行政调解与司法调解、人民调解、仲裁调解等调解机制的衔接。

（五）牢固树立法治理念，全面提高法治思维和依法行政能力

一是加强对政府工作人员的法治教育培训。系统学习中国特色社会主义法治理论，学好宪法以及与自己所承担工作密切相关的法律法规。落实领导干部学法制度，完善干部教育培训规划，分级分类开展法治专题培训。二是完善政府工作人员法治能力考查测试制度。加强对领导干部任职前法律知识考查和依法行政能力测试，促进政府及其部门负责人严格履行法治建设职责。三是注重通过法治实践提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。自觉加强法治修养，带头尊法、学法、守法、用法，要自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，依法治理经济，依法协调和处理各种利益问题，努力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

注 释

［1］中央宣传部编 《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社，2016，第85页。

［2］袁曙宏：《奋力建设法治中国》，《求是》2016年第3期。

［3］袁曙宏：《开创中国特色社会主义法治新时代——深入学习习近平总书记关于全面依法治国的重要论述》，《求是》2016年第10期。

［4］袁曙宏：《开创中国特色社会主义法治新时代——深入学习习近平总书记关于全面依法治国的重要论述》，《求是》2016年第10期。

［5］姜明安：《法治政府建设的若干问题》，《学习时报》2014年12月15日。