关于《慈善信托管理办法》基层一线视角的思考与启示

王劲颖

（上海市民政局，上海200125）

2017年7月，《慈善信托管理办法》发布。作为基层一线人员，学习对照了《慈善信托管理办法》和2016年8月印发的《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》这二份规范性文件，结合工作实践，有以下初步思考。

一、《慈善信托管理办法》基层一线视角的思考

（一）慈善信托规范性文件出台背景演变：备案实践“从无到有”。《慈善法》于2016年3月16日由十二届全国人大第四次会议通过，9月1日起施行。《慈善法》专设“慈善信托”一章，充分体现了信托制度将在我国慈善事业发展中发挥重要作用。民政部、银监会《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》（民发【2016】151号）2016年8月25日签发，8月26日印发。该文件出台是为了在9月1日《慈善法》施行前，做好民政部门“开门营业”的准备，即从9月1日起，信托公司、慈善组织来申请慈善信托备案时，民政部门能够履行慈善信托的备案职责。银监会、民政部《慈善信托管理办法》（银监发【2017】37号）2017年7月10日印发，7月26日公布。该文件在《慈善法》施行后近1年出台，据中国证券报题为《银监会邓智毅解读慈善信托管理办法：能给的优惠都给了》的报道，这是中央全面深化改革领导小组今年交办银监会的唯一一项重点改革任务。可见，《慈善信托管理办法》与《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》相比，慈善信托备案实践已经“从无到有”。根据银监会的统计口径，《慈善信托管理办法》出台前，全国已备案慈善信托32笔，实收信托规模约为1.24亿元。从上海实践来看，备案的慈善信托差异巨大。例如，规模差异巨大，“蓝天至爱1号慈善信托”的总规模1亿元，首期资金规模3200万元；“‘上善’系列浦发银行‘放眼看世界’困难家庭儿童眼健康公益手术项目慈善信托”的总规模不低于100万元，首期资金规模50万元。又如，期限差异巨大，前者是永续型慈善信托，后者期限则是10年。《慈善信托管理办法》出台后，上海于8月15日又备案了第3单慈善信托：“中信?上海市慈善基金会2017蓝天至爱2号慧福慈善信托”，总规模600万元，期限是10年。

（二）慈善信托备案回执出具时限延长：从“当场出具”到“7日内出具”。《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》在“二、明确程序和要求”的“（一）设立备案”和“（二）重新备案”中分别要求：“申请备案材料符合要求的，由民政部门当场出具备案回执；不符合要求的，应当一次告知受托人补正相关材料”，“申请重新备案材料符合要求的，由民政部门当场出具备案回执；不符合要求的，应当一次告知受托人补正相关材料”。《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》同时规定了备案申请材料的份数：“以上书面材料一式四份。”从上海实践来看，一式四份的申请备案材料合计大致在200页左右，当场审阅每页材料有相当难度，当场出具备案回执更是难上加难。在实务操作中，备案部门往往通过在慈善信托拟成立的前期积极介入或者在备案时要求补正相关材料等各种方式执行上述条款。笔者于2017年2月赴京参加关于慈善信托工作的调研征询会议时，提出了在实践中当场出具备案回执的困难以及相关建议。新出台的《慈善信托管理办法》第二十一条对此作了重新规定：“慈善信托备案申请符合《慈善法》、《信托法》和本办法规定的，民政部门应当在收到备案申请材料之日起7日内出具备案回执；不符合规定的，应当在收到备案申请材料之日起7日内一次性书面告知理由和需要补正的相关材料。”但是，该文件中的“7日”是“7个工作日”还是“7个自然日”并未明确。“7日”如果理解为“7个自然日”，则当事人在国庆长假前1天提出备案申请，民政部门就需要在国庆长假结束之前出具备案回执或者一次性书面告知理由和需要补正的相关材料。

（三）慈善信托备案申请材料清单调整：信托财产相关材料“反客为主”。《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》在“二、明确程序和要求”的“（一）设立备案”中规定了申请材料如下：“1.备案申请书。2.委托人身份证明（复印件）。3.担任受托人的信托公司的金融许可证或慈善组织的社会组织法人登记证书（复印件）。4.信托合同、遗嘱或者法律、行政法规规定的其他书面信托文件。5.开立慈善信托专用资金账户证明、商业银行资金保管协议。6.其他材料。”可见，上述材料中并没有提及信托财产材料，如果深入剖析，在“1.备案申请书”中有要求委托人承诺信托财产是合法所有财产的内容。从基层实践来看，“6.其他材料”是可以进行探索创新、先行先试的切入点，上海在备案实践中抓住自律承诺和信息公开的“关键环节”，与两单慈善信托的委托人、受托人进行深入沟通，请其提交《上海市慈善信托自律承诺书》，承诺设立信托所使用财产是合法所有的财产、承诺公开信托信息接受社会监督等等；同时填写《上海市慈善信托信息公开文本》，内容包括“信托财产总规模、信托财产交付方式”等等。新出台的《慈善信托管理办法》第十八条规定了申请材料如下：“（一）备案申请书；（二）委托人身份证明（复印件）和关于信托财产合法性的声明；（三）担任受托人的信托公司的金融许可证或慈善组织准予登记或予以认定的证明材料（复印件）；（四）信托文件；（五）开立慈善信托专用资金账户证明、商业银行资金保管协议，非资金信托除外；（六）信托财产交付的证明材料（复印件）；（七）其他材料”，即与《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》相比，新增了“关于信托财产合法性的声明、信托财产交付的证明材料”。可见，信托财产相关材料的地位从“客人”到“主人”，其重要性与日俱增。

（四）慈善信托文件载明事项的重点凸显：“年度慈善支出的比例或数额”事项受到“高度关注”。《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》在“二、明确程序和要求”的“（一）设立备案”的“4.信托合同、遗嘱或者法律、行政法规规定的其他书面信托文件”中规定信托文件至少应载明以下内容：“（1）慈善信托的名称；（2）慈善信托的慈善目的；（3）委托人、受托人的姓名、名称及其住所；（4）不与委托人存在利害关系的不特定受益人的范围；（5）信托财产的范围、种类、状况和管理方法；（6）受益人选定的程序和方法；（7）信息披露的内容和方式；（8）受益人取得信托利益的形式和方法；（9）受托人报酬；（10）如设置监察人，监察人的姓名、名称及其住所。”上海在实务操作中请拟备案的慈善信托填写《上海市慈善信托信息公开文本》，并在政府网站予以公示接受社会监督，其中包括“每年慈善支出数额或比例、其他需要公开或者说明的事项”等内容。新出台的《慈善信托管理办法》第十四条对慈善信托文件应当载明事项新增了“年度慈善支出的比例或数额”。此外，新出台的《慈善信托管理办法》第十四条的“（九）信托报酬收取标准和方法”的提法与《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》的“（9）受托人报酬”也有差异。

（五）多受托人慈善信托备案管辖予以明确：同一慈善信托有两个或两个以上的受托人的备案管辖“首次明确”。《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》在“一、确定备案管辖机关”中规定；“信托公司担任慈善信托受托人的，由其登记注册地设区市的民政部门履行备案职责；慈善组织担任慈善信托受托人的，由其登记的民政部门履行备案职责。”2017年2月关于慈善信托工作的调研征询会议时，民政部社会福利和慈善事业促进司相关处室负责同志提出了同一慈善信托有两个或两个以上的受托人的备案管辖问题，例如同一慈善信托有2个受托人，1个是浙江省民政厅登记的慈善组织，另1个是上海市银监局登记注册的信托公司，究竟是在浙江省民政厅予以备案，还是在上海市民政局予以备案。经过会议讨论，提出了以下观点：请慈善信托自行确定谁是主受托人，根据主受托人再确定备案省市，备案省市将备案信息通知其他相关省市。新出台的《慈善信托管理办法》采纳了以上观点，该办法在第十七条规定：“同一慈善信托有两个或两个以上的受托人时，委托人应当确定其中一个承担主要受托管理责任的受托人按照本章规定进行备案。备案的民政部门应当将备案信息与其他受托人所在地的县级以上人民政府民政部门共享。”“中信?上海市慈善基金会2017蓝天至爱2号慧福慈善信托”的受托人是上海市慈善基金会和中信信托有限责任公司，其中上海市慈善基金会是上海市民政局登记的慈善组织，中信信托有限责任公司的登记注册地是北京。由于主受托人是上海市慈善基金会，因此该慈善信托向上海市民政局提出备案申请。

“小荷才露尖尖角，早有蜻蜓立上头。”2017年6月，上海召开了慈善信托发展研讨座谈会，市民政局、上海银监局、专家学者代表、慈善组织代表、信托公司代表以及监察人代表共同研究探讨上海慈善信托发展现状，展望未来发展前景，推动慈善信托在上海更顺利、更健康地发展。

二、几点启示

结合2017年7月新出台的《慈善信托管理办法》以及2017年6月上海慈善信托发展研讨座谈会的嘉宾发言，笔者有以下启示。

1、慈善信托是慈善事业创新发展新的“增长点”。慈善信托属于公益信托，是开展慈善活动的一种特殊方式。考虑到慈善信托处于起步阶段，《慈善法》对其加以引导和规范，为慈善信托发展营造良好法制环境，有利于慈善信托规范发展。上海慈善信托的发展，有助于慈善财产的保值增值，有助于让慈善财产创造更大的社会价值，有助于上海国际金融中心建设。同时，弘扬慈善文化，需要鼓励更多的社会力量参与进来。慈善信托以信托方式开展慈善活动，具有独特优势，会鼓励和吸引越来越多的社会群体做慈善，让慈善信托成为体现上海城市精神和城市文化软实力的名片。在贯彻落实《慈善法》的新形势下，上海慈善事业创新发展要继续走在全国前列，建议政府部门应该将慈善信托作为新的“增长点”，大力推进慈善信托发展。

2、发展慈善信托要使其“朋友圈”越来越大。慈善信托设立必须基于慈善目的，这是慈善信托最基本的特征。慈善目的涉及扶贫、济困；扶老、救孤、恤病、助残、优抚；救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；防治污染和其他公害，保护和改善生态环境；符合《慈善法》规定的其他公益活动。可见，慈善信托涉及领域广泛，是社会各界参与慈善事业的载体之一，是推动慈善事业创新发展的重要方式。但是目前社会各界对于慈善信托这一新生事物还比较陌生，成立慈善信托的活跃度还不够，备案数量也不多。要发展慈善信托，既需要民政部门、银监部门、专家学者、慈善组织、信托公司以及监察人的关心、支持和推动，更需要动员社会各界共同关注支持慈善信托发展。因此，建议进一步加大宣传力度，推动传统媒体新兴媒体融合，强化互联网思维，扩大慈善信托在社会上的知晓度，让慈善信托的“朋友圈”越来越大。

3、发展慈善信托要装进“透明口袋”。《慈善法》明确规定：慈善组织、慈善信托的受托人应当依法履行信息公开义务。信息公开应当真实、完整、及时。《慈善信托管理办法》和《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》也都有相关规定。上海在这方面进行了积极探索，出台了《上海市慈善信托自律承诺书》和《上海市慈善信托信息公开文本》，到民政部门申请备案的慈善信托都签署了承诺书、填写了信息公开文本，承诺加强自律和信息公开，认真履行相关法律法规政策，以及信托文件约定的各项职责。加强慈善信托的自律和信息公开，有利于增强慈善信托的社会公信力。因此，建议要继续加强慈善信托的自律和信息公开，把慈善信托装进“透明口袋”，让慈善信托接受全社会的监督。

4、设置监察人应作为“关键环节”。在民事或营业信托中，受益人是确定的，受益人可以亲自监督受托人行为以保护自己的权益。但是，公益信托的受益人在享受信托受益权之前，并不具有明确的受益人身份，不能以受益人身份监督慈善信托的实施。因此，出于保护受益人的需要，设置信托监察人制度，由第三人代替受益人对受托人进行监督，以维护受益人的合法权益，确保信托确定的公益目的得以实施。《信托法》明确规定：公益信托应当设置信托监察人。信托监察人由信托文件规定。信托文件未规定的，由公益事业管理机构指定。慈善信托虽然属于公益信托，但是《慈善法》规定：慈善信托的委托人根据需要，可以确定信托监察人。可见，《慈善法》在设置监察人的程序上，充分尊重委托人的意愿，慈善信托是否设置监察人完全取决于委托人的意思表示。在上海实践中，依法备案的首批慈善信托都设置了监察人。鉴于监察人对保护受益人的重要作用，建议政府部门在慈善信托备案之前，要注重积极引导委托人，将设置监察人作为设立慈善信托的“关键环节”。

5、政府部门对慈善信托要坚持“两手抓”。备案要求是《慈善法》确定的新规则，此前《信托法》要求公益信托的设立和确定其受托人，应当经有关公益事业的管理机构批准。《慈善法》做这样的制度设计，主要是考虑到充分发挥慈善信托设立简便、机制灵活的特点，不再为之设置更为复杂严格的设立程序，鼓励更多社会力量利用慈善信托这种形式参与慈善事业。除了依法备案相关规定之外，《慈善信托管理办法》和《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》对依法管理和监督也有明确规定。因此，为了依法做好备案和监管工作，建议民政部门和银监部门必须按照各自职责分工，注重坚持两手抓、两手都要硬：一手抓依法备案，提升工作能力，做好服务工作，支持上海慈善信托健康发展；一手抓依法监管，注重研究探索，强化风险防控，促进上海慈善信托有序发展。

6、慈善信托应成为拓宽城乡社区治理资金筹集“新渠道”。2017年6月，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》正式印发。《意见》指出：不断拓宽城乡社区治理资金筹集渠道，鼓励通过慈善捐赠、设立社区基金会等方式，引导社会资金投向城乡社区治理领域。近年来，上海金融业积极履行社会责任，取得了明显成效。信托作为金融业的支柱之一，履行社会责任也是责无旁贷。《慈善法》第五章单独规范了“慈善信托”，明确了慈善信托的备案制度、确定了受托人、监察人的范围，明晰了受托人、监察人的义务，规定了慈善信托的法律适用，为包括信托在内的金融业履行社会责任进行了顶层设计。慈善信托在履行社会责任时，通过涉足社区慈善领域，将慈善与信托相互结合，可以使社区爱心的星星之火成为燎原之势，让财富创造更大社会价值。因此，在加强和完善城乡社区治理、夯实国家治理现代化基础的新形势下，建议政府部门要积极引导慈善信托有效涉足社区慈善领域，与社区基金会、社区基金等优势互补，成为拓宽城乡社区治理资金筹集的“新渠道”。

“一花独放不是春，百花齐放春满园”。从2016年9月1日《慈善法》施行以来，慈善信托备案工作稳步推进。截止到2017年9月初，根据全国慈善信息公开平台——“慈善中国”的统计，全国慈善信托已经备案38单，其中总规模亿元以上的3单：2016年11月29日上海市民政局备案的“蓝天至爱1号慈善信托”，总规模1亿元。2017年1月23日南昌市民政局备案的“天顺〔2016〕206号中国扶贫慈善信托”，总规模1亿元。2017年5月27日广东省民政厅备案的“中信·何享健慈善基金会2017顺德社区慈善信托”，总规模4.92亿元。全国慈善信托备案工作的稳步发展，必将为推动中国特色慈善事业健康发展做出新贡献。