滨州市政府法律顾问制度研究

马明茹

（中共滨州市委党校法学教研室，山东滨州256600）

在法治政府建设的背景下，法律顾问制度在我国已经“全面铺开”。为适应社会对政府法律顾问的角色期待，提升政府法治水平，滨州市自2014年起尝试推行政府法律顾问制度并取得良好成效。作者以滨州市为样本，总结制度推进的实践经验，分析现阶段制约发展的因素，并提出相应的解决建议，以期为本地法律顾问制度的完善提供借鉴。

一、政府法律顾问制度的基础理论及发展历程

（一）政府法律顾问制度的内涵

政府法律顾问制度起始于欧美。一般意义上，政府法律顾问是受聘于政府的专业法律人士，其职能在于为政府提供包括法律咨询、法律论证等专业性服务。其聘用方为国家机关，如权力、行政、司法机关等。学理上通常将其做广义与狭义两种理解，前者已由十八届四中全会《决定》做出了相对明确的指引，即“政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加”，后者则指政府法制系统外的法律人士，一般包含法学专家、学者及执业律师。本文立足滨州实际，采狭义一说。

作为一个体系性的概念，政府法律顾问制度是“政府聘请具有法律执业能力的人员担任法律顾问，参与政府相关事务，以提高政府依法执政水平的制度安排”。涉及法律顾问的选任、职责、管理等制度。

由法律顾问制度的内涵可推知其特征：

1.双方的平权性及非强制性

政府作为聘用方，与法律顾问属于合同关系，其本质是委托。双方互负权利义务，具体内容以合同约定为准，合同一般需要明确法律顾问的职责、工作方式、报酬数额、聘期等事项，因而具备平等的法律关系特征。

法律意见属于咨询性质。政府法律顾问在咨询事项内发表建议或意见，并告知合法性界限，就认定已履行合同所约定的义务。至于聘用单位是否采纳，法律上在所不问，即决策权属于行政机关，法律顾问不能越权。

2.聘用方的公权力性质与工作内容的广泛性

聘用合同一方，即法律顾问的服务对象为政府机关，带有明显的公权色彩，这一显著特点使之与个人法律顾问、企业法律顾问等区分开来。

就工作内容而言，政府的社会治理所涉及事务纷繁复杂，规范性文件的出台、行政决策制定、涉诉、群体性纠纷的处理都离不开法治方式的介入，因此无论是抽象行政行为还是具体行政行为，都需要法律顾问谏言献策。

3.专业性与相对独立性

政府法律顾问是以专业法律知识为政府提供服务的群体，需要其精通法律知识，有严密的法律思维和广阔的社会视野，这也是聘用法律顾问的意义所在。同时，法律顾问超脱于行政关系，不受其他主体的随意干预而独立提出法律意见，以确保其服务的公平、公正与中立。

（二）政府法律顾问制度设立的理论依据

1.深入推进依法行政，适应行政法制的法治化发展趋势

深入推进依法行政，建设法治政府要求不断提高行政法治化水平，确保政府守法并保障行政相对人的合法权益，由此对行政人员的依法行政能力提出了极高的要求，然而现实状况下普遍、快速提升其法律素养并不现实。因此，探索建立政府法律顾问制度、学会借力就成为理性之策，这也是实践证实的具有中国特色的行政法制革新举措。法律顾问通过提供行政决策建议、协助政府处理纠纷、代理诉讼等形式，为政府行为的科学合法助力。

2.创新社会治理方式，适应行政法制的民主化发展趋势

党的十八大以来，创新社会治理屡次成为关注的重点。与传统的人治模式相比，法治环境下的民主治理是实现模式优化的新思路和新举措，也是社会治理方式现代化的必要途径。

行政法制关注政府行为的科学合法，而科学合法的行政行为必须要兼顾各方利益，体现人民利益诉求、完善利益表达与协商沟通，注重民主引导各方通过法律渠道实现共赢，这一过程必然离不开法律顾问的服务与协调。

3.应对经济发展的现实需要，适应行政法制的科学化发展趋势

经济全球化发展促进了国家资本扩张，地区经济的增长也依赖于项目的投资兴建。很多项目周期长，投资巨大，对于项目的可行性、涉及的诸多法律关系的协调以及具体操作等均需要精通相关部门法的法律顾问参与，以规避风险、增强项目的科学性，维护人民群众的合法权益。

（三）我国政府法律顾问制度的发展历程

真正意义上的我国法律顾问制度肇始于上世纪80年代，1980年《中华人民共和国律师暂行条例》第2条明确律师“接受国家机关、企业事业单位、社会团体、人民公社的聘请，担任法律顾问”。之后经过规范与试点，逐步凸显了法律顾问在依法行政领域的作用。

在既往实践探索的基础上，十八届三中全会决定专门作出要求，“普遍建立法律顾问制度”，四中全会决定特别提出“要积极推行政府法律顾问制度，建立以政府法制机构人员为主体、吸收法学专家和执业律师组成的法律顾问队伍”，之后的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》等文件进一步明确了要求。2016年《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》规定2017年底前，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师……各级党政机关要将法律顾问、公职律师、公司律师工作纳入党政机关、国有企业目标责任制考核。目前我国各省市政府均颁布了本地法律顾问实施办法，政府法律顾问制度有了较为全面的落实。

二、滨州市政府法律顾问制度运行的实证分析

（一）实践经验

十八届四中全会以来，滨州市建立了政府法律顾问制度，并在制度贯彻的过程中积累了很多有益经验。主要体现为：

1.政府法律顾问工作体系初步建立

滨州市政府于四中全会后全面启动建立法律顾问制度。2014年10月出台《关于建立政府法律顾问制度的实施意见》，要求各县（区）人民政府及开发区管委会应当在12月底前普遍建立政府法律顾问制度并组织开展活动，明确了市县（区）政府法律顾问的管理模式（市政府下设法律顾问委员会，其办公室设在法制办,由法制办主任兼任办公室主任）、聘任方式和经费保障等。随后的《滨州市人民政府法律顾问工作规则》细化了法律顾问的聘任条件、权利义务、工作职责。首任受聘的10名法律顾问的专业和研究方向涉及宪法、民商法、经济法、涉外法律服务等方面，包含高校学者及执业律师。第二批法律顾问由10名扩大为13名，市直法律专家库成员由34名增为50名。邹平县聘任5名政府法律顾问，各镇街和政府各部门也都各自聘任了1-2名律师作为法律顾问；阳信县公开选聘7名执业律师为县政府法律顾问，各乡镇及19个政府部门分别配置了法律顾问，由法制办统一检查指导。

2.法律顾问服务的范围逐步扩大，重大决策更加规范

充分发挥市政府法律顾问的智囊作用，通过参与审查涉法事项、组织开展“法律顾问调研月”，向其征询政府法制工作意见和建议等方式，带动法律顾问积极参与政府依法行政的各项活动。各级政府法律顾问的业务范围相较初期有所扩大，由原先的诉讼代理、公众咨询回复、投资合同审查拓展为政府立法、决策合法性审查及风险评估、行政纠纷化解、行政应诉、信访介入等。有数据统计，2016年，滨州市政府法律顾问参与重大行政决策35件，审查各类文件、协议、合同79件，参与地方性立法活动6次，处理其他涉法事项22件次（含法律咨询、涉法涉诉事务处理、应诉等），出具各类法律意见135条。截止2016年底，阳信县法律顾问参加县政府常务会议3次，参与重点项目谈判13次，审查决策性文件75份，审查重大经济合同和法律文书173件（次），行政应诉案件26件，参与处理群访案件13起。截止2017年5月，滨城区政府法律顾问参加重大项目座谈会、协调会10次；邹平县政府法律顾问接受本年度咨询及参与政府决策8次，代理行政诉讼案件20次，接受其他法律咨询10多次。

3.工作运行机制不断完善，法律顾问工作规范有序

法律顾问制度建立以来，滨州市政府不断规范其管理机制，修订《政府法律顾问管理办法》、《法律顾问报酬管理办法》并将制定出台的涉及法律顾问聘用、指派的工作程序、费用保障和监督考核等共计10项工作制度、工作流程图以及常用文书汇编成册，编印为《政府法律顾问制度汇编》。

邹平制定了《关于加强政府法律顾问报酬管理工作的意见》、《邹平县法律顾问考核办法》，下发了《关于进一步加强政府法律顾问聘用和经费保障和管理工作的通知》，明确了政府法律顾问报酬管理的基本原则、报酬标准、发放程序和经费保障办法，加强了对政府法律顾问的考核。全年发放县政府法律顾问费8.55万元。阳信县采用集散结合的方式进行管理，将“高端顾问”平台、“项目服务”平台与“日常办理”平台相结合，各乡镇办和县直部门采取因事而联的方式，平时通过电话、传真、专门会议等形式与法律顾问对接沟通。其他县区也明确了管理细节。

（二）影响政府法律顾问制度作用发挥的制约因素

1.领导重视程度不够

目前仍有少数领导干部不擅长运用法治思维和法治方式开展工作，对法律顾问制度缺乏应有的重视，视其为摆设、走形式。而且越到基层，“重长官意志，轻法律规则”的习惯越难改观，法律顾问的设置只是为了应付上级要求，很少参与政府工作；个别部门聘请司法退休人员作法律顾问，制度流于形式，部门之间法律顾问工作进展不平衡。

2.法律顾问的职能与职责模糊，权限划分不清

《滨州市人民政府法律顾问工作规则》第六条界定了法律顾问对市政府履行服务职责的范围，主要包含六项：行政决策的法律论证；重大项目或者法律关系复杂的规范性文件草案的法律论证、行政复议；行政应诉案件的研究、论证；重要事项、重大突发事件的法律论证;重要合同的审查、洽谈；代理参加诉讼、仲裁和其他非诉讼法律事务。这些职能与本省其他地区法律顾问设置基本相同，然而考虑到某些事项的属性以及囿于双方的合同关系而非领导关系，政府法律顾问的工作有所局限，现实中主要服务于处理信访、法律咨询、应诉、处置重大纠纷等传统事务，基本都属于事后的补救工作，事前介入、事中规范的作用不明显，没有贯穿到重大决策、执行及监督的合法性审查方面，影响了法律顾问作用在广度、深度上的发挥。

另外，政府法律顾问与政府内部法制机构的分工缺乏明确规定。《滨州市人民政府法律顾问工作规则》规定法律顾问办公室设在市政府法制办，负责法律顾问的聘任、解聘、联络、工作分派和协调管理等具体工作，市政府法制办主任兼任法律顾问办公室主任。由此可以看出，滨州市政府法律顾问的设置采用的是本省各地的常见做法，即在政府法制机构领导下进行工作。两者在工作内容上多有重合，对如何分工配合却没有明确界定。长此以往容易导致两种情形：或者政府法制机构大包大揽，法律顾问闲置，或者将本属于自己的工作推给法律顾问，导致后者过度使用。

3.缺乏有效的工作机制，政府法律顾问独立性不强、参与不足

虽然滨州市以及县区对法律顾问的设置均出台了相应规定，但缺少具体的工作细则来规范其工作程序、具体工作任务以及责任承担。调研中得知，各级政府日常工作法律顾问参与尚可，而重大决策如人事政策、招商引资等制定时却很难有效参与其中，或者投赞成票走过场，或者参与方式单一影响工作的有效性。总之，法律顾问介入效果不明显，意见独立性不足，参与内容受限，难以保障其工作的持续性和有效性。

4.缺少规范的管理机制与配套保障机制

对于政府法律顾问的管理，各地各部门多采取自行聘任、自行管理，由此导致各地聘任条件、报酬支付等的标准不统一。依据《法律顾问经费保障和管理办法》的规定，市政府法律顾问报酬由底薪和具体法律事务报酬组成。底薪每人每年10000元，完成市政府法制机构部署的基本任务后按年发放，对专项法律咨询、参与具体法律事务、无财产争议的诉讼等确定了计量标准，并按照意见被采纳及社会效果确定发放比例。总的来说，这一规定仍旧较为笼统，而且对工作经费的预算、获得报酬的标准、方式、结算等相关配套规定没有细化，目前现实情况是，滨州市及各县区政府法律顾问费从最高2000元/年到10000元/年不等，大多每年5000。代理诉讼案件另行计算。另外，对政府法律顾问的评议考核机制不完善，难以对其工作做出有效评估。

5.缺少规范的准入机制及评估、退出机制

滨州采取的是由政府建立法律专家库，从中选取法律顾问予以聘用的方式。据统计，滨州市第一批10名政府法律顾问，1名为大学教授，9名为律师事务所主任；第二批13名政府法律顾问中，4名为大学及党校教授，9名为律师事务所主任。遴选过程存在较浓厚的行政色彩，选聘程序不够明确、公开，而且政府更多关注的是法律顾问的名气及社会影响力，如一般选聘律师事务所主任或者合伙人、在学校的选聘则注重职称及行政职务，而忽视了具有某些领域专长的普通执业律师及专家。

《滨州市人民政府法律顾问工作规则》仅规定了法律顾问解聘的五种情形以及顾问辞职的笼统方式，规定粗疏，在程序上简单规定由市政府法制办报请市政府批准后解聘，没有形成完善的机制，另外对于法律顾问的工作也缺少详细的评估办法，主观性较强，缺乏有效的奖惩机制，缺少对法律顾问失职的追责程序。

三、完善滨州市政府法律顾问制度的建议

（一）立法上规范法律顾问制度，明确其工作原则和主要职责

任何一种制度的有效运行都必须注重顶层设计，并以法律加以规范。十八届三中全会“普遍建立法律顾问制度”的要求为政府法律顾问制度的规范提供了动力。在对各地实践经验全面考量的基础上，需要以国家及省级层面的立法对其选任、组织管理、工作程序、考核激励、经费保障等各个方面机制作出统一规定，使政府法律顾问制度成为推进法治国家建设的助推器。

在立法中，尤其需要明确其职能职责，防止权利（力）交叉。以规范文本的方式将其职能职责加以细化，主要内容包括但不限于参与行政决策、规范性文件的合法性审查、突发事件处理、代理政府参加行政复议及诉讼、合同审查、法治宣传、日常咨询，以及其他法律事务。另外以否定列举的形式，将不适宜法律顾问介入的行政事项明确列明，除此之外都应当允许其参与，以保证政府法律顾问适应社会发展变化而不断拓展职责空间。不同层级的政府法律顾问职责存在一定差异，可以根据需要适当调整。

另外需要明确与政府法制办的关系，严守各自分野，保持政府法律顾问的独立性并接受政府监管。

（二）构建合理的选任机制，注重法律顾问人员团队的建设，选任过程体现公正性和竞争性

主要有几点需要把握：选聘的公正性与竞争性、优化法律顾问组成、设置专项法律顾问及政府首长专职法律顾问、促进法律顾问地区流动。

改变目前采用的法制办或司法局推荐的方式，借鉴政府采购制度，将竞争机制引入法律顾问选任中，规范选聘的条件及程序并向社会公开，可以通过类似公务员考试的方式，设置笔试和面试，综合考察其资历、专业知识、语言表达、应变能力等，以保证选聘政府法律顾问的质量。

十八届四中全会决定要求“建立政府法制机构人员为主体，吸收专家和律师参加的法律顾问队伍。”由此，本地法律顾问团队建设，需要不断加强公职律师的配备，建立以公职律师为主，外聘法学专家和律师为辅的模式。因为公职律师属于国家公务员序列，兼具法律专业知识及处理行政事务能力，在为政府提供法律服务上具有优势。对于法律专家及律师的比例，可以根据各自单位工作需要进行协调，事务性部门可以执业律师为主，吸纳少数专家参与，理论部门适当加大专家比例，以发挥各自优势，实现理论水平与实践能力并重。

另外，政府可根据需要临时聘请专项顾问，为其提供特定事项的法律咨询与服务，还可借鉴香港等地区的经验设置政府首长专职法律顾问。考虑到我国体制，行政机关实行首长负责制，在依法行政中责任最大，为其设立专职的法律顾问具有内在合理性。

最后还要促进法律顾问地区流动，滨州市各地经济发展水平不同，面临的事务各有特点，有的经济事务多，有的突发事件较多，在配置上势必会考虑本地需要，但是随着工作重心的变化，原有的法律顾问可能在应对新事务上力不从心，就有必要促进上下级及同级法律顾问的流通，取长补短，共同进步。

（三）建立规范的工作机制，提升政府法律顾问的参与程度

提升法律顾问的参与度，首先要提高领导干部对其重视程度。这就需要以政府法制办为主导，加强宣传，以培训、讲座等方式，引导部门领导思想上重视，使法律顾问全方位、全过程参与政府的日常工作。

在参与事项上，拓展法律顾问的参与范围，除法律咨询、代理应诉之外，尤其应多参与规范性文件制定、重大决策法律风险论证、重大项目谈判、处理部门间的行政执法争议、参与处理重大突发、疑难案件等法律事务。

要明确法律顾问的介入时间及介入途径。以事前风险防范为主，事后救济为辅，注重事前审查风险、事中跟踪进展，探索行政行为风险评估机制，促使政府法律顾问由灭火为主向预警与灭火并重转变。

实现法律顾问的刚性介入。可以规范文本的形式，将其参与范围、方式、期限、审查意见细化，如规定制定法律法规、重大项目立项、重大行政决定等必须由政府法律顾问全程以列席或参会等形式参与，并出具法律意见书，政府对意见是否采纳、未予采纳的原因及实施效果等应以书面方式加以反馈。

（四）完善保障机制。明确政府法律顾问有偿服务机制，设立专项经费，优化政府法律顾问的工作环境

为提高政府法律顾问的工作积极性及服务质量，尊重其劳动成果，需要明确法律顾问实行有偿服务。滨州市已经将政府法律顾问费用列入年度预算，专款专用，由市政府法制办公室采取政府购买服务的方式支付。具体操作中，可根据其所提供的法律服务数量及质量实行浮动计算，以体现差别，并根据经济发展不断提高其支付标准。针对地区差异，建议加大对基层贫困乡镇的政策倾斜，并进行县（区）对乡（镇）法律顾问工作的业务帮扶指导。

另外，需要优化政府法律顾问的工作环境，提供必要的办公场所、通讯、文印器材，为其工作提供技术支持。

（五）完善考核与管理制度。探索建立政府法律顾问述职报告制度、评价考核激励机制，设立严格的奖惩制度及退出机制

借鉴发达地区的有益经验，建立适合本地的政府法律顾问述职报告制度。可以以宿迁模式为模板，由法制办组织每季度或每半年召开一次工作会，听取其工作汇报并研究部署下一阶段重点工作。每年年底由分管领导主持召开法律顾问年度工作述职报告会，每位法律顾问都需要汇报本年度的工作开展情况，并提交书面的述职报告文件存档。

加强对政府法律顾问工作完成情况的考核。考虑到滨州市政府法律顾问的聘任年限为两年，因此考核工作可以在任期一年左右进行。考核应当出台评估规范，对其任职期间所承担的法律服务项目，综合服务态度、工作成绩、专业水平、工作效率、职业道德等作出绩效评价。对于考核优秀者，给予适当物质奖励及精神激励，如颁发证书及奖金、推荐担任党代表、人大代表或者政协委员等，对考核不合格者，可通报批评、予以解聘。对故意或过失导致政府重大损失的还应追究其相应的法律责任。

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