我国最低生活保障标准实证分析

唐政秋

（长沙民政职业技术学院，湖南长沙410004）

最低生活保障标准，是国家为了保障收入难以维持基本生活需求的居民而制定的一种救济标准。作为不同于传统社会救济制度的主要标志，最低生活保障标准是一国居民最低生活保障制度中的核心内容之一。实证考察我国最低生活保障标准的变迁，分析、研究其相关内容以及实施，有助于构建公平、统一的最低生活保障制度，有助于我国社会救助法律制度的进一步完善。

一、我国最低生活保障标准的演变

我国的最低生活保障制度（以下简称低保制度）经历了从初创、建立到逐步完善的过程。与此相适应，我国最低生活保障标准的完善也经历了比较长期的过程：在实施地域方面，经历了从“城市”到“农村”再逐步到“城乡统筹”；法律制度表现形式上，经过了《通知》到《条例》再到《办法》的变化。

一般认为，我国低保制度建立于1997年，当年9月国务院下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》。1999年9月国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》），标志法律意义上的低保制度的正式确立。2007年国务院颁布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（以下简称《通知》），从此我国城乡低保制度分别建立。2014年国务院颁布《社会救助暂行办法》，标志着我国开始朝城乡统一的最低生活保障制度迈进。

随着国家经济实力以及综合实力进一步增强，让城乡居民分享经济社会发展成果已成为共识，国家也有条件让更多低收入人群享受低保。2014年2月颁布的《社会救助暂行办法》（以下简称《办法》）规定：“最低生活保障标准”按照“居民生活必需的费用”确定。《办法》删除了我国原来低保制度中规定的“居民基本生活必需的费用”中的“基本”二字，修正了过去低保标准过低的不足，使我国最低生活保障标准发生了重大变化，实现了低保标准确定依据由原来的绝对贫困线向相对贫困线的重大转变，能更加有效地保护低收入人群的合法权益，彰显了新时期党和政府新的执政理念。

二、《办法》颁布之前最低生活保障标准存在的主要不足

1、保障水平低

《办法》颁布之前，我国低保制度确立的低保标准仅考虑衣、食、住、水电等维持生存的必须项目，而几乎没有考虑医疗、教育、交通、通信等项目，低保制度只能惠及城乡社会贫困人口中最贫困的那部分。根据有关专家学者统计，《办法》以前的低保标准低保水平过低，只能覆盖20%左右的贫困人口。“维持居民基本生活必需的费用”的规定，实际上只是“保证基本生存”。据民政部统计，2003年我国城市低保标准平均仅为每人每月149元。2007年我国农村保障低保对象2311.5万人、1074.6万户,平均低保标准为每人每年857元[1]。

2011年我国城市低保标准平均为每人每月278元，2013年8月我国农村低保标准平均每人每年2268元（每人每月189元）。

2、构成要素不科学

考察分析《条例》与《通知》，我们发现其低保标准都是按照绝对贫困线确立，实际上确定低保标准的构成要素是十分复杂的工作，需考虑多种因素（非仅仅是衣、食、住以及水电燃气等因素），并采用科学方法测算。而地方政府在测算上述费用时，一是计算方法不统一，不同地方采用不同的计算方法确定保障线；二是一般主要根据本地的财政经济发展状况与承受能力来制定（因为低保标准授权地方政府且实际中主要是县级政府确定），结果往往是低保标准实际上是保基本生存的标准。

3、设计比较单一

体现为：一方面，《办法》之前的低保标准虽然是分为城市和农村两套标准，但制度设计与结构中既没有体现城市或农村贫困家庭的具体致贫原因，也没有考虑一些特殊家庭（如单亲家庭）或特殊人群（如儿童、老年人、妇女、残疾人等）的特殊需要，而是一律按简单、固定的标准予以救济；另一方面，“一刀切”比较多，没有考虑不同地区经济发展水平和生活水平的差别，经济不同地区却使用相同的保障标准。

4、调整机制等不恰当

纵观《条例》和《通知》，二者均授予县（含县级市）独立制定与调整本地区低保标准的权限，如此规定如果是考虑到调动地方政府积极性也未尝不可，但也直接导致全国低保标准太多、城乡分割严重，省级行政区域之间低保标准差距大，给城镇低保的整合和农村低保的整合带来很大难度，同时，地方如果对低保标准随意调整或该调不调，难以避免和制止，也直接影响低保标准的规范性与严谨性。

三、《办法》对最低生活保障标准的继承与发展

1、《办法》有关最低生活保障标准规定的基本内容

《办法》第10条规定：“最低生活标准，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定、公布，并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。”分析上述规定，我们可以得出如下基本结论：

①《办法》确立了低保标准的计算依据，即“居民生活必需的费用”。衡量低保标准合理性的基本尺度应该是其能否维持居民生活，或者说低保标准取决于居民生活必须的费用，因此，居民生活必须费用包含哪些项目、必需费用的计算方法以及如何准确分析统计等，就成为科学合理确定低保标准的关键，

②《办法》规定的低保标准依然属于地方低保标准。地方政府（最低为设区的市级政府）掌握着该地区低保标准的制定、调整权及其具体数额的确定权。因此，地方政府如何遵循法治准则，依照《办法》的原则与精神制定相关法规和规范性文件，以保证低保标准的严肃性、科学性、公正性和执行力，也成为《办法》规定的低保制度得到落实执行的关键。

③低保标准的具体构成要素，实际上主要是“居民生活必需的费用”的构成项目，包含居民衣、食、住、水电燃气开支，以及必需的教育、医疗、交通、通信、网络等方面的支出，而这些项目费用的多少与调整取决于居民当地的经济社会发展水平与物价变动情况，同时也应与当地居民人均可支配收入和消费支出基本保持一致。

④低保标准的调整依据是“当地经济社会发展水平和物价变动情况”。因此，建立并完善低保标准的动态调整机制，依据《办法》以及其他法规（含地方制定的有关低保规范性文件）规定，结合地方经济社会发展的具体状况和物价指数，适时、科学调整低保标准，这既是法律赋予地方政府的权力，也是地方政府必须履行的“保障公民的基本生活”职责。

2、《办法》对最低生活标准的继承与发展

①统一了城乡居民低保标准的制定主体、确定依据与调整依据等，为构建城乡统一的低保制度奠定了基础，符合社会救助法律制度的公平原则。

②修改了低保标准的确定依据。将原来《条例》、《通知》规定的按照“维持居民基本生活必需的费用”修改为按照“居民生活必需的费用”确定，反映了低保标准与经济社会发展同步，有利于低保人群共享改革发展成果，符合共产党执政为民与保障民生的理念，符合社会正义。

③体现了原则性与灵活性相结合。《办法》虽然只是比较笼统地提出了“居民生活必需的费用”，而没有列出其具体构成项目和内容，主要是考虑到我国各地经济社会发展水平的差异性，赋予了地方政府根据其经济社会发展的具体情况，通过制定地方性法规和规范性文件予以确定和明确的权利，这也是公平原则的体现。

④提高了低保标准的制定层级。明确规定低保标准“由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府”确定，取消了《条例》、《通知》赋予的县（县级市）人民政府制定低保标准的权力，一方面为城乡低保标准的区域统一性奠定了基础，有利于更大地域范围内保证低保制度和社会救济的公平性，同时可以减少现实中一些地方政府（尤其是县级政府）在低保标准确定过程中缺乏科学测定、调整过程中主观随意性较大的问题，另一方面可以保证低保资金投入的稳定增长与低保标准的合理调整。

四、完善我国最低生活保障标准的路径分析

1、进一步明确低保标准的构成项目的内涵与外延

《办法》有关“按照当地居民生活必需的费用”确定低保标准的规定，一方面提高了低保保障水平，为地方政府确定低保标准提供了准则和依据；另一方面，“居民生活必需的费用”包括哪些具体构成项目（构成要素）？应该如何测定与计算？等等，《办法》并没有明确。为了给地方政府制定低保标准提供明确指引，规范、统一全国的低保标准的制定工作，防止出现新的不平衡，真正让人民更多享受经济社会发展成果，建议民政部统一制定有关低保标准制定的基本规范，其中要具体明确居民生活必需的费用的主要项目，统一其内涵与外延等。

2、规范低保标准的测算

低保标准的测算，主要是居民生活必需费用的测算。制定一个科学合理的低保标准，不仅有利于节约社会资源，也有利于维护低收入阶层的权益[2]。如果标准过低，难以满足低保人群的生活需求；反之，如果标准过高，则政府财政压力较大，且可能使某些低保户滋生懒惰行为。《办法》颁布之前我国低保水平偏低。因此，建议首先在省级行政区域内建立统一的低保标准测算方法，既可以缩小地区差异，又可以统一管理。

3、健全低保标准的制定与动态调整机制

①确保低保标准的制定与调整的科学、民主与公正。低保标准的制定、调整涉及到各种群体和部门的利益，不同的社会阶层、不同的利益主体和相关政府部门会展开博弈。应该按照相关立法程序，确保低保标准制定、调整的民主性，以此来保障低保标准的科学性、客观性和公正性。要保证公民尤其是低保人群在制定、调整低保标准方面的知情权，要通过举行听证会、设立意见箱以及畅通网络渠道等方式吸收他们的意见，加强公民的民主参与和监督。

②确立低保标准的动态调整机制。地方政府应组织多方力量，依照《办法》相关规定，运用大数据分析、数学模型等方法手段，深入调查研究低保标准与当地经济社会发展水平和物价变动情况的具体关系，寻找并确定影响低保标准的具体指标和因素，吸收多方面人群的意见，按法定程序制定出符合法律法规与地方经济社会发展实际情况、且具体可操作的低保标准动态调整方案。

4、切实加强低保标准的监督与考核

《办法》早已于2014年5月1日正式实施，为了保证地方政府制定的低保标准的科学性、公正性、公平性和合理性，不偏离《办法》立法者的本意，不违背《办法》的规定，防止和杜绝地方政府制定、调整低保标准时的不作为或乱作为等现象，建议民政部、省级人民政府出台相关考核与监管方面的具体规定，明确地方低保标准的考核原则、考核指标、考核办法和监督措施等，还可以为地方制定低保标准提供指导。

5、逐步整合、统一城乡居民低保标准

据统计，2014年全国城市低保平均标准每人每月411元、全国农村低保平均标准每人每年2777元（平均每人每月231.4元）[3]。2016年全国城市低保平均标准每人每月494.6元、全国农村低保平均标准每人每年3744.0元（平均每人每月312元）[4]。从上述数字可以看出，《办法》颁布实施后我国城乡低保标准有较大幅度增长，但城乡低保标准差距依然较大，逐步整合并实现统一城乡居民低保标准是我国低保制度的主要目标之一。

（1）通过统筹城乡低保资金与统一城乡低保标准实现整合。十八届六中全会提出要“推进城乡最低生活保障制度统筹发展”，城乡不同的困难人群都能享受到最低生活保障是公平型城乡低保制度的应有之义，而城乡低保标准的高低不仅取决于地方经济发展水平，也取决于低保资金的统筹层次。一方面，要通过政策法规，逐步提高统筹层级，推动同一地域城乡低保在制度、管理、资金、标准、政策等五个方面的统筹和衔接；另一方面，按照公平性要求，同一地域城乡同类困难人群应当执行同一低保标准，对城乡不同类型困难人群实施同一低保标准下群体有别的低保待遇。

（2）通过规范实施城乡差别性低保标准实现整合。2015年以来，北京、上海、南京、广州、长沙等多地统一了城乡低保标准，对于打破城乡二元壁垒、保障民生底线公平、让更多困难群众享受到经济发展成果具有重要意义。但如果不顾地方客观条件，简单推行城乡低保标准的统一，与我国经济社会发展现状和社会保障制度发展规律不相符，也不是真正的公平。承认城乡不同的经济发展水平，保证在同一地域的城乡经济发展水平下实施同一的最低生活保障水平，才是低保制度公平性的体现，也才能有效保障城乡低保人群公平享有基本生活保障的权利。因此，整合并规范城乡低保标准的实施，保证低保制度覆盖人群和地区的均衡，并使得该同类人群和地区享有一致或相近的保障水平，是目前构建统一城乡居民低保标准的关键[5]。

③稳步提高农村居民的低保标准。整合城乡低保标准，首先要科学制定同一地域农村居民低保标准，我们认为这应该是地方政府制定低保标准的工作重点，其次在现有制度下要优先提高农村居民的低保标准，缩小地区之间农村低保标准差距以及与城镇居民的低保标准差距，经济社会发展好的地区可以逐步统一城乡居民低保标准，促进社会公平与社会和谐。

注释：

[1]低保拥抱亿万农民[N].人民日报,2007-09-04.

[2]陈亮.中国城镇居民低保标准的统计测算[J].统计与决策，2012,(6).

[3]民政部.2014年全国城市低保平均标准较上年增长10.1%[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2015/0610/c1001-2713511 0.html,2017-10-8.

[4]2017年中国老龄人口服务、家庭收养人数及困难群众基本生活救助情况分析[EB/OL].http://www.chyxx.com/industry/201708/549171.html,2017-10-8.

[5]李薇，论城乡最低生活保障制度结构体系的整合[J].探索，2013,(5).

[1]林闽钢,刘喜堂.当代中国社会救助制度完善与创新[M].北京:人民出版社，2012.

[2]杨立雄,刘喜堂.当代中国社会救助制度回顾与展望[M].北京:人民出版社，2012.

[3]李薇.论城乡最低生活保障制度结构体系的整合[J].探索，2013,(5).