基层人民法院司法体制改革实证研究

石东洋刘新秀陈 忱

（1.山东省聊城市人民政府法制办公室，山东聊城252000；2.山东省阳谷县人民法院，山东阳谷252300）

基层人民法院司法体制改革实证研究

石东洋1刘新秀2陈 忱2

（1.山东省聊城市人民政府法制办公室，山东聊城252000；2.山东省阳谷县人民法院，山东阳谷252300）

基层法院稳妥地推进改革，落实“让审理者裁判，由裁判者负责”的司法责任制，通过全员参与、全程公开、考试+考核的方式完成员额法官选任，组建新型审判团队。通过改革，结案增长，涉法涉诉信访案件下降，收案数量大幅增长，办案效率和质量明显提高，司法改革初显成效。

司法改革；审判责任；法官员额；审判团队

党的十八届三中、四中全会提出司法体制改革任务之后，全国各地逐渐开始试点工作[1]。根据中央、省委和上级法院关于深化司法体制改革的工作要求，某基层法院作为全省首批试点单位之一，积极稳妥地推进改革试点工作。按照《省司法体制改革试点方案》、《省法院司法体制改革试点实施方案》的要求，该基层法院落实“让审理者裁判，由裁判者负责”的司法责任制，通过全员参与、全程公开、考试+考核的方式完成了员额法官选任，组建新型审判团队，各项司法改革工作落地有声，进展顺利，改革对法院工作的促进作用逐步显现。

一、司法改革的路径设计

该基层法院牢牢把握改革发展机遇，把试点工作看作是提升法院公信力和司法权威的重要抓手，坚定信心、攻坚克难、强力推动。

（一）科学设计改革路线。2014年10月8日，该院成立司法体制改革试点工作领导小组及办公室，明确责任分工，形成合力、共同推进，切实加强开展司法体制改革试点工作的实施、组织和领导。向全院干警及时传达中央司改精神、上级司改文件及会议精神，准确把握司法改革的重大部署。根据省方案等上级文件的部署要求，制定《该基层县人民法院司法体制改革试点工作实施方案》和《首批法官入额工作实施方案》等系列子方案，报上级批准后作为改革的具体依据。让每步改革都有章可循。党组成员与分管部门干警逐人谈心谈话，具体了解队伍思想动态，引导干警正确看待司法改革的重大历史意义、正确看待法官员额问题，反复强调员额法官所应具备的政治品质、司法能力、职业操守、责任担当，把责任挺在待遇前面，为改革做好思想准备。

（二）数据测算和改革意向分析。该基层法院对人员编制、岗位分布、年龄学历等基本情况进行了深入调研摸底，为法院人员分类管理奠定基础。对各审判执行业务庭以及每名法官近三年的案件收结数量、类型、难易程度进行了深入调研摸底，为员额法官的定岗定位和组建审判团队从事专业化审判奠定基础。组织人员赴上海、江苏等试点法院进行考察，学习借鉴第一批试点法院经验做法。开展全院全员岗位意向摸底调研，了解人员分类定岗意向，做好数据测算和分析工作，做到手中有账，心中有底。

二、探索完善司法责任制

传统审判权运行机制的顽疾是严重行政化，即以行政的目的、方法、机理和效果取代审判规律的要求，形成以命令和服从为主的行政方式来运作审判活动，导致“判审分离”、职责不明、监督失序、责任不清。当前审判权运行机制中存在的主要问题是行政化色彩浓厚[2]。该基层法院积极探索以审判权为核心、以审判监督权和管理权为保障的司法责任体系，努力构建权责明晰、权责统一、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制。

（一）试行“让审理者裁判，由裁判者负责”权责统一工作机制。自2015年元旦，院机关全部民商事和行政审判部门，独任审判的案件由员额法官自行签发裁判文书，合议庭审理的案件由审判长签发裁判文书；院、庭长主要负责程序监管，对未参加审理的案件不再审核、签发裁判文书；院领导编入相对固定合议庭，依法审理案件。除审判委员会讨论、法官会议集体研判外，院庭长不得就自己未参加审理的具体个案，向独任法官或合议庭成员发表倾向性处理意见。未入额法官裁判文书仍由庭长审核，分管院领导签发。目前该基层法院正在完善刑事类案指导性案例库，为推进落实刑事审判的司法责任制积极准备。

（二）实行疑难复杂案件法官会议集体研判工作机制。为给法官办案提供智力支撑，同时为院庭长审判管理和监督提供平台，该基层法院建立了法官联席会议和专家法官会议集体研判疑难复杂案件制度。独任法官、合议庭可按规定将疑难复杂案件提请法官联席会议或专家法官会议集体研判，院庭长也可以按规定对重大、疑难、社会敏感及明显超过流程节点时限的案件，召开法官联席会议或专家法官会议实行集体研判。法官会议集体研判实行全程留痕，研判意见供独任法官或合议庭参考。基层法院法官会议作为独任法官和合议庭的咨询机构、辅助机制和互助组织，对于弥补法官经验和知识的不足，克服扁平化管理模式下裁判尺度不一，分流提交审委会讨论案件具有重要作用[3]。

（三）探索审判委员会职能转变和相关工作机制。强化审委会的审判管理和指导功能，把审委会主要工作转移到提炼审判经验、总结办案技能、统一裁判标准、制定规章制度上来。设立民商事审判和刑事行政审判两个专业法官会议，作为提请审委会讨论案件的先行过滤机制。专业法官会议能够形成一致或多数意见供独任法官或合议庭参考的案件，除法律明文规定以外，不再提交审委会讨论[4]。

（四）探索院、庭长审判管理监督工作新机制。放权不是放任，院庭长不再审核、签发裁判文书，在带头示范办案的同时，仍须强化监督和管理。该基层法院实行流程节点和审执限周报制度，各业务庭庭长就本庭所办案件的流程节点和审执限情况，每周五下午分别报审管办、分管院领导和院长，强化院庭长对案件简易程序转普通程序、中止诉讼、延长审限等程序性事项的监督管理职责。实行专家法官会议和专业法官会议由审委会办公室统一记录并向院长报告制度，促使分管院领导主动经法官会议履行审判监管职责。实行裁判文书报备制度，独任法官和合议庭承办法官在案件审结后，将裁判文书按要求向庭长、分管院领导和院长报备，方便院庭长事后监督、发现问题、指导裁判。

（五）探索强化和落实法官办案责任工作机制。实行判后和信访释明制度，规定判后和信访释明工作由案件独任法官或合议庭审判长负责。实行违法审判与差错案件责任追究制度，通过案件质量评查等途径发现违法审判与差错案件，将违法审判和差错责任记入干警执法档案，责任追究情况作为今后法官员额管理的依据，并与法官年度考核及书记员的绩效工资挂钩，实现权责统一。

三、科学推进员额法官选任

根据省法院方案的要求，按照不超过35%的比例遴选首批入额法官。依照该基层法院的入额实施方案，入额范围为2015年9月30日之前的在职在编审判人员。入额条件规定了4项正向条件，其中助理审判员任职满三年，4项禁止准入情形。入额方式为院长经遴选委员会遴选程序后，直接进入员额，其他院级领导经考核后参加统一遴选，审判员和助理审判员采取考试与考核相结合的方式。考试考核分别实行百分制，考核、考试成绩按6：4比例记入综合成绩，考核包括业绩考核和民主测评，按照6：4比例记入考核成绩。入额经会议动员、发布公告、组织报名、资格审查、考试考核、研究推荐入额候选人、组织考察、任职宣誓等程序步骤。

（一）理性引导岗位选择。法官遴选入额工作是法院人员分类管理改革的关键环节，对此该基层法院党组高度重视前期准备工作，召开司法改革试点工作动员会，发布《首批法官入额工作公告》，对首批法官入额进行动员部署，让干警通过正确审视自己，全面评估自身能力，根据自身年龄状况、工作能力、业务水平、家庭情况、健康状况、心理承受能力等，对职业发展作出明确预期。让干警调整心态，保持平常心，相互尊重，公平竞争，为法官员额制营造一个相对稳定、优胜劣汰的良性氛围。正确统筹备考与日常工作关系，处理好工学矛盾，发挥团队精神，为备考法官创造良好的备考条件。

（二）统一把关入额条件。报名法官根据员额法官岗位及其职责要求，结合本人的实际情况，填报《法官入额报名表》，明确本人岗位意向，签订《法官岗位承诺书》，承诺完成岗位职责。该基层法院有法官91名，经过严格对照审查，筛选把关，符合报名资格条件人员81名，不符合报名资格条件人员10名。共有59人报名且符合报名资格条件，其中院级领导13名，35岁以下法官15名，其中9名符合报名条件，全部报名。没有出现报名人数等于或少于分配员额总数的情况。在党组听取报名人员的情况汇报后，对符合条件的人员名单进行公示。除1名法官弃考外，45名法官参加首批法官入额考试。

（三）规范法规遴选程序。召开首批法官遴选入额考核述职会，参加笔试的45名法官按照抽签顺序对2013年-2015年工作业绩进行述职，在职在编134名干警对45名述职人员进行民主测评、业绩考核测评。考核工作在县委的组织领导、全程监督下进行。县委专门成立了法院首批法官入额遴选考核工作组，由县委组织部常务副部长为组长，县政法委、县纪委、县人社局各抽调人员为工作组成员，全权负责考核工作。妥善布置考核会场，并给每个人充足的思考时间，投出客观公正的一票，确保考核工作公正有序。为杜绝“暗箱操作”，考核的全过程、述职、统计成绩现场均全程录音录像。统计成绩实行“双线统计，双重监督，核对一致，随即公示”，确保考核的公正、公平。计票结束后，由县考核组组长、组织部常务副部长宣布考核结果，并予以张贴公示。随后，向县、市政法委及市中院报送考核成绩，通过内网公示考试成绩。

（四）公平推荐入额人选。考试考核成绩汇总公示后，院党组根据《山东省试点法院首批法官入额实施办法》的规定，综合考虑政治素养、廉洁自律、职业操守和专业素质、办案能力、从业经历等条件，坚持好中选优，依照考试考核综合成绩，按1：1.2的比例建议1名同志直接计入法官员额、8名同志经考核作为入额法官人选、44名同志经考试考核作为入额法官人选（因一名同志选调，尚未办理调动手续，增加备选一名），推荐上报省法官遴选委员会。

（五）分类组织严格考察。制定考察工作实施方案，成立考察工作组，会同省、市法院及县委对推荐人选的德、能、勤、绩、廉等情况进行严格考察。由省法院、市中院分别负责对我院院长和院级领导入额候选人的考察工作，其余入额候选人由县委组织考察。入额考察工作采取个别谈话与查阅档案相结合的方式进行。严格落实工作责任制，确保公正高效完成考察任务。

（六）专业把关优中选强。遴选委员会在尊重考试、考核结果的前提下，从法律专业角度出发，着重考虑法官的从业经历、专业素养、实践经验，按照与基层司法情况相适应的遴选标准和程序，最终确定43名法官计入员额，占政法专项编制的34.68%。改革保留了现有审判骨干，保持了审判队伍的稳定，一批高学历的年轻法官获得遴选。实现了好中选优，优中选强，达到了让遴选出的法官能办案、多办案、办好案的目的。全体入额法官举行了向宪法宣誓仪式，进一步增强职业责任感和尊荣感。

四、建团队优化配置审判资源

“法官+书记员”审判模式中法官所实际承担的职责没有遵循法官职业的特点，法官与书记员的职责不清，法官事事参与，面面俱到，直接影响了法官的程序意识，也造成了审判资源的浪费。法官遴选工作完成后，该基层法院结合本院审判岗位需要和特点，优化配置审判资源，及时推进人员分类管理制度改革，实行分类定额定岗，组建新型审判团队。

（一）科学构建审判团队体制。试行独任法官审判团队工作机制，探索专业化审判新模式。深入开展法官与审判辅助人员职责分工调研，在合理区分审判事务性质和法官与辅助人员权责的基础上，构筑“法官+法官助理+书记员”的新型审判分工模式，组建“1名法官+1名法官助理+2名书记员”的独任法官审判团队。院机关建立“2名法官+3名法官助理”合议庭审判团队。在法官审判团队中，法官的核心职责是裁判，法官助理的核心职责是处理专业性审判辅助事务，书记员的核心职责是记录和卷宗整理，将法官从事务性、程序性工作中解脱出来，使其专司审判，从而提高审判质量和效率。

（二）建立健全审判团队制度。根据改革的进展，在深入调研、反复修改的基础上，出台《法官审判团队职责分工及运行暂行规定》。结合本院执行工作实际，制定了《执行团队职责分工及运行暂行规定》，由法官、法官助理和书记员组成的相对固定的独任法官、合议庭审判团队、执行团队、诉调对接团队等相关工作团队。下发了《关于组建审判、执行团队及机关工作团队的通知》，完善相关制度规定，使各项改革措施落到实处。

（三）优化审判团队工作机制。一是推行法官工作室制度。由政治处牵头，以独立办案能力强、职业素养高的优秀法官为核心建立法官工作室。主审法官负责工作室的任务分工及其他工作安排、工作指导，主持工作室所审执案件办理、裁判文书制作审核及签发。主审法官对案件的审执程序、确认事实、裁判结果、执行结果负责，实行法官办案和案件质量、信访责任终身负责制。二是推行要素式审判，为规范法官助理工作机制提供指引。对离婚、机动车交通事故、劳动争议、民间借贷和金融借款等常见案件类型，梳理法律关系构成要件，分别整理各类型案件的《审理要素对照表》，帮助法官和法官助理明析案件审理思路和基本要素，解决庭前准备工作无章可循的问题，为规范法官助理庭前准备工作提供指引。?

（四）加强审判团队专业化管理。为优化审判资源配置，根据审判规律和岗位特点，结合该基层法院实际，打破庭室界限，重置审判资源，在院机关组建行政与审监审判组、立案与诉前保全工作组、诉前调解及速裁审判组、民事综合审判组、民间借贷审判组、交通事故审判组、商事审判组、金融借款审判组、刑事审判组、少年家事审判组、执行裁决与劳动人事审判组等11个专业审判组和政策研究与审判管理工作组、司法监察与信访工作组等2个相关工作团队。明确各审判工作团队的职责。各法庭按案由兼地域管辖确定相对固定的审判团队，建立执行团队和诉调对接团队。

（五）合理优化审判执行团队队伍。一是合理配置执行力量，组建执行团队。结合该基层法院实际，在执行局组建执行团队，提高执行质效。执行局设综合科、执行查控团队及若干执行实施团队。设置执行长、执行员和辅助人员组成的相对固定的执行团队，由法官担任执行长。由法警局派驻执行局一个执行中队，由一名正式法警与四名辅警组成，协助实施强制执行工作。二是增补审判辅助人员，试行聘用制书记员能级管理机制。为解决辅助人员不足的问题，加强辅助人员配备，该基层法院任命法官助理8名。以政府购买服务的方式配备司法辅助人员93名，将聘用制书记员按技能水平分为初级、中级、高级进行管理，各级对应不同的岗位津贴；设定绩效考核目标，考核结果与书记员每月岗位津贴挂钩，激励书记员爱岗敬业、提升技能，努力打造高素质的书记员队伍，为团队建设提供保障。

通过法官员额制改革和落实司法责任制，该基层法院一线办案力量增加33.9%，2015年10月到2016年6月，审委会讨论案件数同比减少23.13%，人均结案数上升16.56%，当庭宣判率上升0.04%，定期宣判率上升5.55%，上诉率下降2.38%，发回改判率下降0.09%，一审服判息诉率提高2.38%，在收案增长10.23%的情况下，通过改革，结案增长57%，涉法涉诉信访案件下降3.88%。在收案数量大幅增长的同时，办案效率和质量明显提高，司法改革初显成效。

注释：

[1]石东洋,潘红.论审判权运行机制的改革目标及进路[J].菏泽学院学报,2016,(4)：74.

[2]石东洋,潘红.论审判权运行机制的改革目标及进路[J].菏泽学院学报,2016,(4)：74.

[3]刘莉.基层法院法官会议的定位与构建 [N].人民法院报, 2016-09-07(5).

[4]石东洋,李志勇,朱洪哲.论人民法院组织法的制度修订及立法完善[J].西部教育研究,2016,(2)：53-58.

DF822

A

1671-5136(2017)01-0042-04

2017-02-10

石东洋（1983-），男，山东临清人，在山东省聊城市人民政府法制办公室工作科员、法学硕士。研究方向：法治理论研究；刘新秀（1986-），女，山东阳谷人，山东省阳谷县人民法院法官。研究方向：诉讼法学；陈忱（1985-），女，山东阳谷人，山东省阳谷县人民法院工作。研究方向：司法制度。