基于全球治理的核扩散防治

陈琪璋，罗成翼



基于全球治理的核扩散防治

陈琪璋1，罗成翼2

（1. 南华大学政治与公共管理学院，湖南衡阳 421001；2. 湖南城市学院湖南益阳 413000）

战争与和平一直都是人类的核心议题，自从核武器问世，就伴随着核扩散现象。在国家层面，核扩散属于传统安全范畴，归入国家追逐军事能力的传统安全范围之内，但进入次国家甚至非国家行为体层面后，核扩散将导致国际安全秩序的严重失衡，其破坏力难以想象。在面临核扩散这一全球性问题时，单一的主权国已无法应对这一挑战。只有在全球治理的视野下分析核扩散防治的全球价值、治理主体、治理客体、国际规制及其效果，才能充分发挥多元主体的积极作用，构建出联合行动的全球治理防治机制。

核扩散；全球价值；全球治理

全球化的不断推进在一定程度上削弱了国家主权，而全球性的经济、生态等问题也需要不同主体的共同合作来应对。朝核问题使人们认识到核扩散的严重性，由于核武器带来的灾难性后果，加上地区间的冲突加剧，人类社会面临着较为严重的核安全问题。由于核问题具有很强的复杂性，必须通过不同主体之间的合作，才能构建出核扩散防治的全球治理体系。

一、全球治理理论

20世纪80年代以来，经济全球化不断发展，并带动其他领域全球化的进程，在很大程度上促进了不同国家和地区之间资源、信息与人员的交流，为人类社会带来了新的发展动力。但全球化的高速发展也带来生态、经济等新的全球性问题，需要不同国家共同治理。在此背景下，逐步兴起了全球治理理论。首先，为了应对全球化所带来的全球性问题需要新的战略。20世纪90年代以来不断增加的全球性问题，很难通过单一主权国家进行解决。其次，国际政治议事日程的不断发展，使其更加关注一些紧迫的“低级政治”问题，希望通过不同国家间的国际合作来解决全球性问题，使国际关系也逐步由“零和博弈”转变成“合作共赢”。再次，国际组织和公民社会的发展为全球治理带来了新思路。冷战后的国际环境趋于稳定，使得国际组织的数量、规模以及组织管理能力都有很大提高，日益发展完善的国际组织为全球公民社会发展奠定了重要基础。这使得相关国际组织凭借自身成熟独立的运作机制而逐步成为全球治理中的重要主体。最后，全球化时代呼吁全球共识的形成。全球化的高速发展，促进了人类价值观的重构，使得人类形成新的思维方式，开始采用能被不同价值体系和观念同时接受的全球性视角来看世界，这将在很大程度上提高全球治理的效果。作为一种在全球化背景下兴起的新理论，全球治理理论的内涵与外延并没有形成统一认识，学者们从不同的角度和标准对其进行了界定和归纳。其中，德国发展研究所所长的课·梅斯纳将全球治理的目标和宗旨定义成为解决全球性问题而发展形成的包括制度、规则以及国际合作在内的体制机制。[1]在全球治理理念的众多界定中，“全球治理委员会”的定义得到了较为广泛的认可，它将全球治理定义成个人、团体、国家、国际组织、跨国集团在内的多元主体处理共同事务的总和，它是通过连续的治理过程来调和不同的利益与矛盾。[2]全球治理理念的核心就是在政府、政府间组织、非政府组织、跨国公司等多元化主体中，形成具有道德和机制约束力的国际规范和机制，以解决全球性问题。[3]

全球治理理论的五个要素包括：全球治理的价值、全球治理的主体或基本单元、全球治理的对象或客体、全球治理的规制以及全球治理的结果。[4]全球治理的价值就是要实现超越单一国家、宗教或者意识形态之上的人类共同价值。全球治理委员会在《我们的全球之家》中指出：“我们呼吁共同信守全体人类都接受的核心价值，包括对生命、自由、正义和公平的尊重，相互的尊重、爱心和正直”。[4]全球治理的主体包括各国政府部门、正式的国际组织以及正式的全球公民社会组织三类，具有较强的多元性。全球治理的客体则是单一国家难以解决的、需要国际合作的世界性问题，不仅包括军事、意识形态、领土争端等传统议题，还包括能源、资源、环境、人口、海洋和空间利用等新问题。全球治理的规制主要指具有法律责任的制度性安排，其能够维持正常的国际秩序，实现人类的共同价值，并保证国家政治生活的规范化，[5]具体包括规范完善所有跨国性的原则、标准、政策、协议、程序等。从全球治理效果看，其受到治理方法的适用性与方法执行过程中环境等因素影响。

全球治理理论在发展中主要呈现以下特点：

（一）权威横向与纵向的再定位——治理主体的多元化和多层次

治理主体的横向再定位，主要体现在非政府组织、公民运动、跨国公司等非政府组织的发展；治理主体的纵向再定位，指的是超国家组织、区域性组织、跨国组织、次国家组织、主权国家等在层级与结构上的重新整合。[7]在全球治理中，国家政府让渡出部分权力，允许非政府组织、超国家的国际组织和亚国家的地方组织参与到公共事务的治理中来，实现治理主体的多元化。

（二）全球治理对象的多样性和跨国性

全球治理的对象主要指涉及领域广、数量庞大、复杂多变，能影响全人类的全球性问题，[4]既包括传统的安全问题，也涉及部分非传统安全问题。为实现这些全球性问题的有效治理，通常需要调动全球范围内的手段方法。

（三）全球治理的规制具有规范性与协商性

其中，治理规制的规范性是指它能对所辖范围内主体的行为进行规范，对权利、职责进行划分，并对相关资源进行调配；[7]规制的协商性或者“柔”性表现为不同治理主体通过协商谈判来形成各类规制，并且这些规制的强制性较弱，需要各主体自愿履行。

二、核扩散的背景及现状

核武器最早起源于1938年12月，德国的两位科学家哈恩与斯特拉斯曼发现铀原子核裂变现象。美国政府在1942年启动“曼哈顿工程”来研制核弹，并于1945年8月6号向日本投放第一颗原子弹，加速了二战的结束。前苏联在1949年8月29日在阿拉尔海附近试爆原子弹成功，打破了美国的核垄断地位。此后，英国、法国、中国都分别在1952年、1960年以及1964年成功研制出原子弹，使得世界正式进入核武器时代。核武器自问世以来就一直处于扩散状态中。为此，相关国家签订了条约来防止核扩散，为核扩散防治的全球治理奠定了基础。国际公约在限制核武器和遏制核扩散方面发挥着至关重要的作用。其中，1970年3月生效的《不扩散武器条约》对于防止核扩散，推动核裁军和促进和平利用核能的国际合作发挥了重要作用。该条约将核武器国家定义成在1967年1月1号前制造并爆炸核武器或其他核爆炸装置的国家，具体包括美、苏、英、法、中五国，该条约规定核武器国家地位只能由国际社会认可，而不能单边确认。在1994年正式启动谈判的《全面禁止核试验条约》（Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty）是防止核武器扩散的又一项条约，该条约最终在1996年9月10日的联合国大会上获得通过。此外，为控制能运载大规模毁灭性武器的导弹和导弹技术向第三世界扩散，相关国家还签署了《导弹技术控制制度》，并在1975年将该条约的出口管控措施扩大到所有无核国家，形成了对敏感核物项出口的“转让准则”和“触发清单”，严格限制敏感核物项和与核相关的两用品和技术的出口，并要求核物项及其两用品的出口应该加强全面保障监督（Comprehensive Safeguards）措施、实物保护措施等。[8]

冷战结束以来，国际核军控进入低潮期，导致有核国家不断增加，包括南亚、中东以及朝鲜在内的多个国家都在进行核武器研发，一系列核武器危机的爆发暴露了国际核扩散防治机制的不足。总体来看，核武器在冷战结束后就开始不断扩散，并且步伐一直没有减缓。从各国普遍研发核武器的原因看，主要是由于发展阶段的不平衡使得不同国家在政治、经济以及安全领域存在着巨大的差异。以朝鲜为代表的不发达国家为了寻求其与发达国家的平等，采取发展核武器等军事方式来消除发达国家对其的潜在威胁，从而获得其保证国家安全的利器。

三、核扩散防治的基本要素及原则

（一）核扩散防治的五个基本要素

根据全球治理理论的框架，核扩散防治的五个基本要素有：

1. 核扩散防治的全球价值

人类的安全是人类得以世代繁衍的重要前提。核武器的扩散将会对这一基本前提产生严重的影响。维护人类的正常生存需要与身心的健康发展便是核扩散防治的意义和价值所在，无论有多大区别的价值观念，都应以此为最重要的前提。

2. 核扩散防治的主体

核扩散防治的主体主要分为两类：一是主权国家、联合国及以国际原子能机构（International Atomic Energy Agency）为核心的下属政府间组织；二是非国家行为体，其中较为重要的组织有“桑戈委员会”与“核供应国集团”等。

3. 核扩散防治的客体

防扩散要解决的客体对象主要有以下几个层面：一是减少企图跨越核门槛的一些无核国家；二是增强对非国家行为体的监督及防治，比如提高对恐怖组织及其相关机构与人员的打击和核查力度。三是对拥核国之间的核武器数量与质量的控制。从核时代至今，大国之间在获取核优势的博弈就从未终止。

4. 核扩散防治的全球规制

主要有《不扩散武器条约》，该条约的目的在于防止核扩散，并推动核裁军以及和平使用核能等领域的国际合作。相关国家从2010年起每两年举办一次核安全峰会，通过该平台来推动全球核安全与核安保领域的国际合作。

5. 核扩散防治取得的成果

目前来看，应该从以下两个方面来评估核扩散防治的效果。一是世界各国在核扩散防治过程中取得的实质性进展与效果；二是针对核扩散应急处置的机制建设。

（二）核扩散防治的原则

从全球治理视角分析当今世界核扩散防治问题，为实现不同要素与主体间的协同作用，应重点按以下原则来推动核扩散防治的发展。

1. 核扩散防治的主体间切实合作原则。

全球治理的行为者或执行者在治理过程中有着至关重要的作用，这也是当今全球进行核扩散防治的现实要求。为此，应该加强不同治理主体间的合作机制建设，根据不同治理主体的特点与能力，合理进行相关责任与权利的分配。

2. 核扩散防治的行动协同性原则。

全球治理旨在建立一种多元主体共同治理基础上的网络构架模式，这就要求核扩散防治的各主体必须积极有效的协同行动。与此同时，核扩散防治尤其是在应对有核国家向无核国家泄漏且帮助其跨越核门槛这个过程中，必须依靠诸多国家的联合协同行动，才能达到防治效果，联合行动的协同性对行动的结果起着重要作用。

3. 核扩散防治的系统性原则。

全球治理主要是通过公共及私人机构等多元治理主体的参与，来对人类共同面对的全球性问题进行治理，其本质上属于系统层面的治理模式。在全球核扩散防治的过程中，也必须形成系统性的治理体系与原则，建立各个组织所认同的系统的、公平的机制与条约。应该建立公正、全面的治理系统，注重改进系统中被强权组织所主导的模式，以使各要素通过相互合作，从核扩散的各个方面去共同治理这个全球性难题。

四、核扩散防治的具体路径及对策

虽然当前的核扩散防治条约在一定程度上限制了核武器、核材料以及核设备等的扩散，但中东问题、朝核危机、以及“9·11”事件还是显露了当前机制与条约的重大缺陷与不足。在此背景下，必须按照全球治理的理念，根据当前核扩散问题的发展形势，对现行的核扩散防治机制进行修订和完善，以更好的发挥其作用。具体来看，应从以下几方面做起：

（一）积极宣传与建立，并达成核扩散防治的全球共识

为实现核扩散防治的全球治理，必须要通过宣传推广，在全世界范围内形成核扩散防治的共识。虽然核问题一直是所有国家在外交过程中的敏感话题，但一旦出现了新的拥核国家，发生了地区冲突或战争，各国都有不可推卸的责任。它所带来的危害是无穷大的。必须通过长期努力才能在全球范围内达成共识，这就需要利用多种渠道来加强宣传，以促进核扩散防治的共识达成。通过大力宣传核武器与核战争的危害，探寻世界普遍认同的价值观念；鼓励非政府组织及各大国积极核查和监督，促进更多国家加入《不扩散武器条约》及其他有关条约；形成全人类的共识，再通过利益协调、和平洽谈磋商的形式慢慢扩大共识的范围。对于中国而言，早在党的十八大报告中就明确提出“人类命运共同体”的概念，认为当今世界的很多问题都是全球性问题，任何国家都不能在复杂的国际形势下独善其身，党和国家领导人也在多个不同场合强调这一概念。各个国家应该将自身放在人类命运共同体中，以世界和平为首要关切点，参与并配合防扩散的各项行动，积极投身于构建全球无核化的建设中来。我国的核战略是不首先使用核武器，这种“长剑倚天，悬而不落；强弓接地，引而不发”的核战略对核扩散防治全球共识的达成有积极的影响。[9]

（二）充分发挥主体间的系统协同作用

必须明确不同主体的治理责任与义务，使各类主体通力合作，以充分发挥出其防治核扩散的作用。

1. 主权国家，尤其是拥有核武器以及核装备的主权国家，应该承担起防治核扩散的主体责任。冷战结束后，苏联解体增加了全球核武器、核材料以及核技术的扩散风险，而目前全球90%以上的核武器都在美俄两国。这就要求拥有核武器的主权国家承担起对本国核武器的安全保障责任。一是提高安全级别并加强对核技术人员的培训，以提升其应对突发事件的能力；二是要加强核弹头及核武器运输存储地点的安保工作，防止其盗窃丢失。三是要逐步推进核武器的库存削减，并停止新型核武器研发。四是加强核材料的实物保护，建立严格的核材料核算制度及严格的核设备出口管制制度。

2. 政府间国际组织，以联合国安理会及国际原子能机构（IAEA）为核心。联合国安理会应通过国际会议等形式促使更多成员国签署不扩散武器条约，并在相关条约更加完善公平等方面做出更多努力；国际原子能机构从保障与核查、安全与安保、技术等方面为缔约国提供服务，应动员更多国家缔结保障协定和附加议定书，授权其进行必要的强制检查和监督。

3. 非政府组织。美国学者罗伯特·基欧汉的观点，认为必须要通过非政府组织参与才能保证多边治理的合法性。目前主要组织有桑戈委员会、核供应国集团等。非政府组织一是利用专业方面的优势提供咨询服务，并就核事件发出预警信息；二是通过网络、报纸等媒体发起防治核扩散的倡议，促进民众对于防治核扩散的支持；三是通过信息传播收集机制，加强对政府部门的监督，利用建议与协商机制来推动核扩散防治的立法。

（三）全力构建合作行动的防治机制

核扩散防治体系包括国际规约、合作、反应以及监管等多项机制。在核扩散防治机制中，国际规约机制指导具体行动，合作机制促进外交洽谈，反应机制处理发生的相关问题，监管机制监督核查行动的结果，培训机制培养组织人员。要收到核扩散防治的有效成果，必须不断地完善和加强各个机制之间的协调性。

1. 国际规约机制。目前主要有《不扩散武器条约》《全面禁止核试验》等。国际规约机制的改善，一是应加快各主权国签署或批准相关法律条约的进度，扩大法律机制的适用范围。二是对《不扩散武器条约》及其他相关条约中模糊不清的内容进行更全面更清楚的界定。三是对条约的修正和弥补，以加强整个法律机制的效力。

2.合作机制。要激励各国在不同层面不同问题上进行和平洽谈，劝导无核国放弃核选择。例如“中东军备控制与地区安全对话”、“中东无大规模杀伤性武器区”等多项倡议。在合作模式上，建立起以全球安全为主题的对话平台，通过争议较小的非传统安全领域的协作来增加不同国家间的信任，为实现核扩散防治领域的合作奠定基础。核大国更应在经济上支持贫困落后的无核国家，推进全球协同发展。

3. 反应机制。应对核扩散问题，最好的方式便是和平磋商与双边及多边会谈。通过各主权国以及国际原子能机构及时地进行会谈与磋商，如果扩散已经发生，则按照已有的国际规制进行合理公平谈判，制止核武器更进一步扩散。同时，主权国建立专门的情报分析中心，强化事前预防机制的情报获取、信息共享以及核材料、核部件与核装置探测技术上的多边合作。除了遵守国际原子能机构的规则外，还应建立事发国家和周边有关国家在事发中及事发后的联动机制。

4. 监管机制。目前国际核扩散防治的当务之急是加强核扩散的监督与核查管理机制。为了真正实现核扩散的全球防治，必须通过相关国家达成共识，以强化国际原子能机构的权威性。在对核扩散进行防治时，采取的防治措施范围和力度要适当，主要以监督管理为主，做到所有成员国一致。同时更要防止与监管拥核国不断寻求核优势的行为。[10]

全球化使各种社会问题衍变成了全球性问题，其中核扩散所引发的核问题直接威胁着世界和平与安全。虽然现行的核不扩散体制依旧发挥着强大的作用，但是核流失、核走私等现象仍然存在，朝核危机更是进一步加剧了核扩散。如今各国已不能凭借一己之力直面挑战，亟待“全球治理”的理念为核扩散防治的全球合作指引路径。本文从全球治理的视角出发，分析了核扩散防治的全球价值、防治主体、防治客体、防治机制，根据全球治理与核扩散防治的内在联系，探究出构建核扩散防治机制的全球治理原则。同时，中国作为核大国，始终践行着中国的核安全发展观，并不断在核扩散防治中发挥着大国作用。

[1] Igor Khripunov. Involving the Public in nuclear terrorism preparedness: Reflections on the Washington Nulcear Summit[J]. Bulletin of the AtomicScientists, 2010, 66(4): 33-41.

[2] 联合国全球治理委员会. 我们的全球伙伴关系[M]. 伦敦: 牛津大学出版社, 1995: 2.

[3] 张晓敏. 和谐中国:全球治理的中国主张[J]. 国际视野, 2013: 64-67.

[4] 俞可平. 全球治理引论[J]. 马克思主义与现实, 2002(1): 20-32.

[5] 邵鹏. 全球治理: 理论与实践[M]. 长春: 吉林出版集团有限责任公司, 2010: 67.

[6] 托尼·麦克格鲁. 走向真正的全球治理[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2003: 125.

[7] 孔凡伟. 全球治理中的联合国[J]. 新视野, 2007(4): 94-96.

[8] 刘华秋. 军备控制与裁军手册[M]. 北京: 国防工业出版社, 2000: 408-409.

[9] 李显荣. 论核战略[M]. 北京: 人民出版社, 2014: 4.

[10] 罗伯特·基欧汉, 约瑟夫·奈. 多边合作的俱乐部模式与世界贸易组织: 关于民主合法性问题的探讨[J]. 世界经济与政治, 2001(12): 58-63.

（责任编校：彭 萍）

Research on Prevention Global Nuclear Proliferation

CHEN Qizhang1, LUO Chengyi2

（1. College of Politics & Public Management, Nanhua University, Hengyang, Hunan 421001, China; 2. Hunan City University, Yiyang, Hunan 413000, China）

The discussion subject of war and peace has always the core of the human beings’. Since the advent of nuclear weapon that it is not just a weapon, it is a large destruction weapon that is of the nature of philosophical attributes of negation of negation. That is an unconventional weapon. In view of one country the nuclear weapon extends and it is belonging to the traditional security in the military concept in a country. However, it will threat the international security and peace. How to prevent the nuclear weapon extension it is to analyze the global value to resolve the nuclear crisis in the context of global governance, governance body’ object management, international regulations and their effect. It is to give full play to the positive role of multiple subject, as well as efforts to build the governance mechanism for joint preventive action.

nuclear proliferation; the global value; global governance

C 93; X 32

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2017.01.006

2096-059X(2017)01–0035–05

2016-12-08

国家社科基金项目（14BZX104）

陈琪璋（1993-），男，湖南衡阳人，硕士研究生，主要从事行政管理研究；罗成翼（1968-），男，湖南衡南人，教授，博士，硕士生导师，主要从事行政管理研究。