我国行政诉讼自认之反思与完善

胡 煜

我国行政诉讼自认之反思与完善

胡 煜

2002年《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》颁布施行，第65条被认为是自认在行政诉讼中的扩张适用，但从自认基础理论与内涵分析，该规定中的自认与通说有所差别，且规定略显简单、粗糙，可操作性不强。因此，宜将自认以三大诉讼类型为标准予以细化，排除直接影响公共利益及依法行政案件中适用自认，从而完善我国行政诉讼自认制度。

自认 行政诉讼 模式 公共利益

作者单位武汉大学法学院 湖北武汉 430072

自认一般有诉讼上之自认与诉讼外之自认的区分。诉讼上之自认产生免除对方当事人举证的效力，诉讼外之自认则与一般证据相同，须经法官结合案件情形斟酌而定。本文所论及的自认均指诉讼上的自认。

一、问题的提出

（一）自认的概述

1.自认的概念

通说认为，自认是指当事人一造主张之事实，对他造当事人不利，而他造当事人于本案诉讼中承认该事实为真实之陈述者。[1]

从自认理论分析，其大致有以下四个方面内容：（1）自认的主体。即指诉讼当事人，包括原告、被告及第三人。诉讼代理人只有在获得当事人明确授权后方有代为作出自认的权利，否则将成为自认撤回的情形之一。（2）自认的对象。仅指于己不利的事实，且该事实是案件争议的主要事实。（3）自认的时间。庭审结束前或者言词辩论结束前作出的自认方产生自认的效果。诉讼外的自认，包括本案庭外和另案中的自认，则不能产生自认的效果。（4）自认的效力。自认一经作出，不仅直接免除另一方当事人的证明责任，并且法院须以此作为裁判的事实依据，不得拒绝也不得作出相反认定。特别说明的是，自认的效力，是指自认法则所产生的效力，与自认是否为证据，有无立证价值是不相同的。

2.自认的理论基础

自认的理论基础是辩论主义原则、处分权原则和诉讼经济原则。在辩论主义下，当事人提出的事实法院才可调查，并且需要调查。基于此，诉讼事实未经当事人辩论的，不可作为判决的根据。对当事人之间无争议的事实，法院不可径行调查或作出相反认定。自认对法院和当事人的拘束效力来源于辩论主义，其核心就是约束法官的审理及裁判范围限于当事人言词辩论内容之中，以此保障并尊重当事人主体地位，防止法官的恣意与擅断。处分权主义系就诉讼标的而言，赋予了当事人在提起诉讼、请求范围、变更诉等方面的权利，以及舍弃、认诺与和解、撤回等等，除有害公益外，皆由原告操作。处分权主义是一项将“是否要求审判”或者“要求对何进行审判”之判断委诸于当事人意思的原则，是一个与辩论主义与职权探知主义之对立处于不同层面的原则。采用职权探知也并不意味着必然地否定处分权主义。[2]对处分权利的行为，法院原则上也受当事人的约束，这也是民事法律意思自治在诉讼法上的逻辑延伸。诉讼讲求公平、公正，但效率也不可或缺，正所谓“迟来之正义，形同正义之拒绝”。根据诉讼经济原则，在诉讼过程中，尤其是启动时，诉讼两造间的主张未必一一对应，间接事实与直接事实相缠绕，使得案情显得过于复杂。自认将两造间没有争议的事实确认下来，紧紧围绕争议焦点进行主张与举证，如此能较好地提高诉讼效率。

（二）我国行政诉讼法的现行规定

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定 》（以下简称《证据规定》）第65条规定：“在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的，人民法院可以对该事实予以认定。但有相反的证据足以推翻的除外”，这一规定是自认在行政诉讼中的扩张适用。它表明，立法者开始意识到程序公正与诉讼效益的重要。即使是以监督行政权行使为基本目的的行政诉讼，在追求客观真实的同时也应注重诉讼效率以及程序公正的实现。随着行政诉讼制度在近三十年逐步成熟，行政案件数量激增，法院负担日益加重，如何达到以消耗最少的人力、物力、财力解决行政争议，已成为行政诉讼的重要任务。将自认从民事诉讼引入行政诉讼中，在无害依法行政原则地贯彻实施下适用，对于提高诉讼效率，减轻法院和当事人的讼累是积极且有必要的。但从目前规定来看，也存在着以下问题：1.自认的对象过宽。自认应限于于己不利的事实，但条文并未对此加以限制，此与自认的本质相违背。2.自认的效力无法确定。“人民法院可以对该事实予以认定”，法院可以认定也可以不认定，没有细节地指引，容易导致法官滥用职权或怠为行使职权。3.自认撤回的限制不严谨。“但有相反证据足以推翻的除外”，此处的“相反证据”由谁提出并没有指明。若证据持有者是法院，那么自认约束力落空。若自认人随意撤回自认，那么另一方当事人必须重新组织证据和抗辩理由，从而造成诉讼突袭，延误诉讼进程。4.自认适用范围未加限制。第65条言下之意对所有行政案件均适用自认。但自认认定的事实或许和客观真实存在一定差异，不对自认的适用情形加以限制，不仅无法保障裁判的正确性，更有害公共利益与第三人利益之可能。行政诉讼最大特点在于它攸关依法行政和依法治国的贯彻与实现，公共利益是行政诉讼的底线，处分权的行使也应以此为限。

二、制约行政诉讼自认适用的因素

制约行政诉讼自认适用的因素包括以下几个方面。

（一）行政诉讼的模式

诉讼模式一般划分为辩论主义模式与职权探知主义模式，其核心是当事人诉权与法院审判权之间的关系。辩论主义中事实关系的解明属于当事人的权能及责任，非经任何一方当事人主张的主要事实不得作为判决的基础；为认定事实所需要的证据资料，原则上由当事人声明证据方法；当事人之间无争执的事实，毋庸举证，法院应将其作为判决基础。各国民事诉讼多采取该模式。与辩论主义相反的职权探知主义，是指法院依职权探知事实并调查证据，不受当事人主张及证据声明的约束，当事人也不承担真正意义上的举证责任，如此一来，并没有自认适用的空间。行政诉讼因涉及公共利益以及依法行政的要求，大陆法系国家多采取职权探知主义模式。二者在理论上壁垒分明。

但在长久的司法实务中，二者的界限已有模糊之趋势。台湾学者蔡志方教授曾言：“因现阶段民主法治国体制下，完全之职权探知主义亦被排除，尤其是以往以人民为程序客体思想之职权（专断）主义，已不被允许，而改以维护人民应有权益及公益均衡为导向之新思维之职权主义，并以人性化或人性尊严为追求目标”。[3]换言之，在修正的职权探知主义之下，除了继受以往以保护公益之思想外，还增加了“均衡”的思考维度，适当注入辩论主义中的合理因素，以人性化和人性尊严为追求目标，个人利益不总因公共利益而牺牲。如此，诉讼机制更富有弹性，更加重视当事人的参与性，这成为自认在行政诉讼中适用的契机。

（二）行政诉讼的目的

关于我国行政诉讼的目的，一直存在着很大的争议。学界通说认为行政诉讼的目的是多元的，包括解决争议、权利救济和监督行政机关依法行政三种。但哪一目的是最根本、最重要的却众说纷纭。笔者认为，就我国目前法治现状和国家权力结构配置来看，法制建设仍处于初级阶段，监督行政机关依法行政无法成为当下行政诉讼之目的，而解决行政争议显得更为现实。在此前提下，当事人作出自认，查明属于真实意思表示，无害公益即可。因为，对案件事实最了解的莫过于当事人，一般来讲，当事人受利益驱动会积极提出主张并举证证明，并对对方提出的主张予以抗辩，而当事人作出于己不利的承认，其可信度是比较高的。从迅速解决争议的角度出发，认定当事人自认的事实，有助于当下行政诉讼目的的实现。

（三）司法权与处分权的关系

自认体现当事人行使处分权与法院行使司法权的关系和界限问题。我国在法律制度建立之初，因历史原因借鉴苏联模式，受其影响颇深。当事人的处分权，特别是程序选择权方面不同程度地受司法权的干预。但随着法治化进程的推进和民主思想的深入，当事人作为诉讼主体行使程序权利的自由得以保障。台湾学者邱联恭论述程序选择权时曾深刻指出：“立法者及法官均应对于程序关系人，就关涉该人利益、地位、责任或权利义务之程序利用及程序进行，赋予相当之程序参与权及程序选择权，籍以实现、保障程序关系人之实体利益及程序利益”。[4]当事人作出于己不利的自认，如若出于真实意思表达，无论其动机为何，法院均应当予以尊重，这是法治国发展的必然要求和结果。但处分权的行使以不损害国家利益、公共利益、第三人利益为前提，当法院审查认为该自认的事实有可能导致以上利益受损时，自认则不被允许。

（四）行政诉讼中的公共利益

自认是权利人在诉讼程序中自行处分其权利的表现，但一个人行使权利的最大边界止于他人的利益。因此，一旦自认将会损害公共利益，自认将不被允许。这不论是在辩论主义还是职权探知主义下都是一样的。只不过，自认在不同的诉讼程序中被限制的程度有所不同。然则，何为公共利益？公共利益具有不确定性和变动性，有时难以把握与衡量。“公共利益是一个不确定法律概念，无法准确描绘其边界，本身呈现一种开放性状态，但这种开放性并非无限扩展的，而是限于支撑公共利益的思想价值的作用范围之内。”。[5]

虽然公益与私益在概念上相对立，但彼此之间却并非互相排斥，相反，公益由私益组成，私益的保护同样属于公益。因此，私益与公益应具有同等的价值。德国学者Leisner所言：“公益之合法性即在于使私人生活顺畅而无摩擦，最终，就国家之和平维护权而言，私益同时亦是公益”。[6]行政诉讼均不同程度涉及公益，但并非所有行政诉讼案件与公益的维护均具有直接关联。例如商标及专利案件，虽然此类案件与经济秩序的维护相关，但基本上乃涉及无体财产权的取得，私人经济利益的取得与公益的维护并无直接关系。因此，自认在行政诉讼的运用以公益为标准，以是否具有直接关联为杠杆。承认自认或者排除自认，在天平的两端摇摆，越接近个人利益，自认就越有可能被采纳；越接近公共利益，自认就越有可能被排除。这需要对具体的案件进行分析和把握。

三、自认的域外考察与借鉴

（一）英美法系国家和地区中有关自认之探析

1.英国司法审查中的自认

英国不区分私法与公法，公法上的争议也通过普通法院进行审理，私法审查之诉的证据规则基本上适用英国民事诉讼证据规定，只在极少的条款作出特别规定。自认虽为传闻规则的例外，但《1995年民事证据法》废除了传闻规则，传闻规则的例外不再适用于普通法上的民事案件，但刑事诉讼中仍有意义。[7]“由于人们在通常情况下不会做出对己不利的承认，因此自认很可能是极为可靠的证据“。[8]非正式自认作为证据使用，具有立证价值，而正式自认具免除举证责任、提高诉讼效率的作用。在英国民事诉讼规则中，正式自认与我国诉讼上自认基本一致。根据《1998年民事诉讼规则》第十四条第1款的规定，当事人既可以对全部事实进行自认，也可以仅就部分事实自认。作出的正式自认，经法庭允许，得以修正与撤回。[9]

2.美国司法审查中的自认

美国行政争议由普通法院审理，没有独立的行政法院，并且在没有法律特别规定的情况下，适用一般的民事诉讼程序。《美国联邦证据规则》第101条和第1101条对适用范围进行了双重规定，美国司法审查是适用联邦证据规则的。[10]与英国不同的是，自认不被认为是传闻证据，也非传闻法则的例外，而属于证据法则的一种，这在《美国联邦证据规则》第801条d款第（2）项的规定中体现，将对方当事人的自认从传闻中明确予以排除。根据该规定，法庭外的自认，该当事人本人或代表本人身份的人所作的自认，只要该自认内容在诉讼当时与诉讼争点具有关联性，即可提出用来对抗自认当事人的证据。[11]除此之外还有四项有关自认情形的规定，都被认为是非传闻陈述。

3.我国香港地区行政诉讼中的自认

由于特殊的历史原因，我国香港地区的法律制度是在英国长期占领过程中建立起来的，没有独立的行政法以及行政诉讼证据制度，其行政诉讼证据参照民事诉讼中的规定处理。1997年香港回归以后，按照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的规定，我国香港地区原有法律规定只要不与基本法抵触，没有体现殖民色彩的均予以保留，我国香港地区的行政诉讼制度基本保持不变。在行政诉讼中，原告和被告也如同在民事诉讼中一样，均对其主张有利于自己的事实负有举证责任。但在正式承认（其意同于“自认”）的情况下，主张者可免除该责任的承担。这种承认必须发生在诉讼过程中并向法庭作出，一经作出，法院不得作出与之相反的认定。当事人一旦作出自认，一般便不得将其撤回。[12]

（二）大陆法系国家和地区有关自认之探析

1.德国行政诉讼法中的自认

德国行政诉讼中的程序基本原则包括两项：处分原则与调查原则。处分原则涉及由谁主导诉讼程序和确定诉讼标的的问题。该原则的目的是对公民提供法律保护。公民是否以及在何种范围内提出公法上的请求，应由公民自行决定。调查原则也称为职权调查原则和纠问原则，《联邦德国行政法院法》认为公民通常都不能自行对于案情作出完整的描述，因此需要法院依职权对案件事实进行调查，从而有效保障当事人合法权益。具体来说，法院除听取当事人陈述外，还独立地对案件事实进行调查，用尽一切合理办法探知事实真相。法院不受当事人主张和提出证据的约束。该法第86条第1项规定:“法院依职权调查案件；调查中应传唤参与人。调查不受参与人提供的陈述及查证申请的约束。”德国在诉讼进程上采取当事人主义，在证据调查和事实审理上严格采取职权探知主义。行政诉讼中的原告、被告不负有真正意义上的举证责任：所有的事实和证据等待法院的发掘与认定，当事人承担的只不过是证据协力义务。因此，德国并不承认自认的适用。

2.日本行政诉讼法中的自认

日本于1962年制定了《行政案件诉讼法》，该法第24条规定法院认为有必要时，可以依职权进行证据调查。允许当事人对调查结果以口头辩论的方式进行攻击防御。这一方面能提高诉讼效率，另一方面又能保障非具有专业技能的诉讼参加人获得救济。另外，日本《行政裁判法》第38条第1款也规定:“（法院）可以收集认为必要的证据，传唤证人及鉴定人，令其按照审问作出证明及鉴定”。

日本行政诉讼先后受到德国和美国的双重影响，由于这一特殊的历史沿革，现行日本行政诉讼制度的特点在于，以英美法系的行政审判体制运用大陆法系的行政诉讼程序审理行政案件。[13]在日本，当事人辩论主义是原则，但当案件不仅涉及当事人利益，还与第三人或公共利益相关时，法院可在当事人未提供的事实作为审判基础，且不拘泥于当事人之间的自认，得径行证据调查。[14]日本行政事件诉讼法并没有采取完全的当事人主义或是完全的职权探知主义，而是在当事人主义中加入某些职权探知主义的要素，成为修正的当事人主义，承认自认在行政诉讼中有条件地适用。

3.我国台湾地区行政诉讼法中的自认

我国台湾地区《行政诉讼法》第125条和第133条确立了职权探知主义，即“行政法院应依职权调查事实关系，不受当事人主张之约束”“行政法院于撤销诉讼，应依职权调查证据；于其他诉讼，为维护公益者，亦同”。第134条规定了自认的限制，“前条诉讼，当事人主张之事实，虽经他造自认，行政法院仍应调查其它必要之证据”。言下之意，对于撤销诉讼和涉及公益的案件不可适用自认外，其他案件承认自认的适用，当事人仍然有提出证据的主观举证责任，准用民事诉讼有关规定。另外，该法第114条规定了无关公益的撤回诉讼；第202条规定了无关公益的舍弃与认诺；第219条规定了无关公益的和解。从这些条文规定均可以看出，我国台湾地区行政诉讼虽仿效德国采职权探知主义模式，但也以涉及公益为分野，既保证依法行政地贯彻，也保障当事人的程序选择权，二者兼而有之地存续于行政诉讼中。

（三）两大法系行政诉讼制度中的自认对我国的借鉴

在英美法系国家和地区的法庭上，真正的主角是诉讼当事人双方，在这一程序结束后，法院再来决定适用哪种证据，确定由哪一方举证。一般情况下，成功提出证据的人将赢得诉讼。又因英美法系国家不区分公法和私法，司法审查也遵循民事诉讼的程序，在辩论主义模式下，自认当然有其天然生长的土壤。

在大陆法系的行政诉讼中，法官的角色要比在英美法系中显得更为突出。大陆法系看重公法和私法的划分，但也没有绝对的分界，部分行政诉讼规则可准用民事诉讼规则。但凡涉及国家利益、公共利益和第三人利益的案件，法官就能突破当事人的约束，径行调查收集证据。法官仍然处于中立第三者的地位，只不过在行政诉讼这一较为特殊的诉讼中，有选择性地向弱势的原告一方倾斜，使双方更趋对等，能够进行一场实质公平的较量。对于不涉及公益或极少涉及公益的案件，此特点就不那么明显了，反而倾向于英美法系的作法，让当事人自行较量，独自完成各自的诉讼上的责任，这仍然是出于维护双方平等地位的初衷。

我国的立法因地制宜地采用了被告承担举证责任的分担方式，此点倾向于英美法系，但同时又秉持着大陆法系公私法二元论，因此兼具大陆法系和英美法系的双重特点。在此认为，我国可借鉴日本和我国台湾地区的经验，有限制地允许自认适用于行政诉讼。

四、我国行政诉讼的自认

（一）我国行政诉讼适用自认的基础

1.我国行政诉讼的模式

新中国成立之初，我国的法律制度借鉴苏联模式。法院在诉讼的全部过程中起着重要的主导性作用，当事人的意志往往被置后，其处分权受到法院诸多干预与限制。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）于1989年颁布施行后，行政诉讼从民事诉讼中脱胎出来成为独立的法律部门。该法规定举证责任由被告承担证明其行政行为合法的责任。2002年《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）颁布施行，除了规定自认规则，还规定法院依职权调取的证据须经当事人质证，且当事人对证人、鉴定人可以发问。行政诉讼中当事人的主体地位逐渐加强，法院的职权色彩逐渐减弱。

我国行政诉讼法从举证责任分配上来说，由被告承担大多数的举证责任，法院只在某些特定情况下依职权调查案件事实和收集证据，例如某些程序性事项。须说明的是，法院依职权调查的权力来源于司法权天然属性，与职权探知主义下法院调查取证存在着本质上的区别。职权探知主义中当事人向法庭提出证据是协力义务的要求，当事人并不承担实质意义上的举证责任，诉讼相关的案件事实由法院调查，毋庸当事人主张和举证。我国行政诉讼举证责任则不同，被告承担实质意义的举证责任，须积极举证证明其作出的行政行为合法，法院基本处于消极中立地位，不能调查取证证明行政行为是否合法。

由此观之，我国行政诉讼并非职权探知主义，而更相近于修正的辩论主义。在此前提下，将自认经限制后适用于行政诉讼，无害依法行政原则的贯彻即可。只不过，因行政诉讼多涉及公益之属性，自认适用的范围恐亦不多。

2.我国行政诉讼的目的

我国现行《行政诉讼法》自修改以后，删除了“维护”一说，“解决行政争议”被安排在保护合法权益和监督依法行政之前，这与我国目前法治环境和法治进程有关。目前我国仍处于法治建设的初级阶段，法治化的建设任重道远，而在初期，行政诉讼最紧要、最迫切的目的便是解决行政争议，这本身也是诉讼的本质属性。因此在这一阶段，自认与解决行政争议这一目的不谋而合。将双方之间无争议的案件事实直接作为裁判基础，集中处理争议焦点，有利于纠纷的迅速解决。

（二）我国行政诉讼自认之完善

1.确保自认的完整性

（1）明确自认的对象

通说认为自认是对于己不利的事实作出的不持异议的陈述，如日本学者新堂幸司论及自认的成立时曾言：“只有承认于己不利事实的陈述才构成自认”。[15]我国台湾地区学者李学灯教授如此表述：“不利于己，为自认之本质”。[16]《证据规定》第65条将自认的对象表述为“当事人陈述的案件事实”，囊括了有利与不利事实，此与自认的本质相悖。自认规则的效果在于免除负有举证责任一方的证明责任。负有举证责任的一方承担证明与其实体请求相关的直接事实存在或真实的责任，对于该事实，双方必然有不同的主张。亦即，诉讼两造对薄公堂，即有不能自行解决的争议或者不能达成一致意见的争点，诉讼当事人一造之诉请必然与另一造矛盾，无法从根本利益上达成一致，从而产生了诉讼中主张与抗辩，抗辩与再抗辩如此螺旋式的推进过程。

（2）确保自认的效力

《证据规定》第65条赋予了法院不受当事人自认效力约束的裁量权，自认的事实须经法院查实才能作为认定案件事实的根据。既然如此，自认归于《行政诉讼法》第33条第5项规定的当事人陈述即可，自无另行规范之必要。之所以出现目前似是而非的局面：一方面是立法者对于行政诉讼具有监督行政这一重要职能的考量，不敢放权太多；另一方面是职权主义思维惯性的结果。但这种“犹抱琵琶半遮面”的规定缺乏实际可操作性，当事人的程序选择权并未真正落实，也给司法实践带来许多不必要的麻烦和隐患。将自认规则引入行政诉讼，如何限制自认规则的运用而不致使其影响行政诉讼职能的发挥和目的达成，是具体制度安排的问题，但首要便是确保自认的完整性。自认一旦作出，法院则应当对该事实予以认定，受其约束，除有害国家利益、公共利益以及第三人合法权益的事项外。

（3）明晰自认的撤回

自认之所以具有理论上的正当性乃是因为自认人受“自我责任原则”与“保护对方当事人信赖利益”的约束。根据《证据规定》第65条，自认在“相反证据足以推翻的除外”情形下得以撤回。言下之意，双方当事人与法院均有可能推翻自认，且撤回的具体情形也不明确。例如，自认人在诉讼进行中发现先前程序中所作的自认从有利变为不利，从而欲举证推翻之。但当事人本应对自己作出的诉讼行为承担责任，随意撤回不仅有碍诉讼进程也有损诉讼的严肃性。同样地，法院也不可主动调取证据推翻当事人自认的事实，除非法院显著知晓当事人自认与真实情况相反。笔者认为，宜在第65条中增加自认撤回情形作为第二款，并删除原有“相反证据足以推翻的除外”的模糊表述。自认只有在满足以下五种情形时才得以撤回：a,自认人证明其自认是在欺诈、胁迫之下作出；b,自认撤回取得对方当事人的同意；c,自认是基于错误认识作出且与真实情况不符；d，自认有损国家利益、公共利益或第三人利益，e，代理人在代理权范围外作出的自认，且当事人不予追认。[17]

3.自认的具体适用

（1）按照诉讼类型划分

诉讼类型是以诉讼要件所形成的特殊规范构造为观察对象所形成的制度表象。[18]我国行政诉讼并没有对诉讼类型明确规定，而只能从诉因和裁判方法中获取。根据现有的法律规定，已具备包括形成之诉、确认之诉、给付之诉在内的三大基本诉讼类型。基于此，根据案件类型，以涉及公益程度强弱为标准分别探讨是否适用自认。

第一，形成诉讼。形成之诉包括撤销诉讼和变更诉讼。撤销诉讼一直以来是行政诉讼的重镇，它是行政相对人针对损害其利益的行政行为，请求法院予以撤销的诉讼。提起撤销诉讼的一个主要条件就是被诉的行政行为违法，致使原告的权利受到侵害，原告诉至法院请求溯及既往地撤销该行政行为的效力，使受损害的权利得以恢复。该诉讼类型主要针对干预行政，例如警察、安全和秩序方面，该类案件的审理重点在于审查行政行为是否违法。因此，在撤销诉讼中，涉及对国家权力行使之要事，不得适用自认。变更诉讼的本质是司法权对行政权的干涉，考虑到行政权与司法权各自分工不同，行政诉讼只审查行政行为的合法性，而不审查其合理性，原则上是不能替代行政机关作出决定的。但为了彻底解决行政争议，不使相对人陷入循环诉讼，修改后的《行政诉讼法》第77条，将法院作出变更判决的情形中增加了 “其他涉及对款额的确定、认定确有错误的”一项，对此应可以适用自认。因为，对罚款的数额认定，并不是原则性问题，而是技术问题，其作出自认与否对公益影响甚微。而“行政处罚明显不当”的情形，表明处罚表面上合法，但其不合理已经超出一般程度，严重违背了法律的目的和精神，从而演变成为合法性问题，因此不可适用自认。

第二，确认诉讼。确认诉讼是对行政法律关系以及行政行为的效力进行确认的诉讼。确认违法判决，是撤销判决和履行判决的补充。其有两大类。第一大类里有两种情形：其一是行政行为应当撤销但撤销会造成国家利益、公共利益重大损害的，此种情况不言而喻不可适用自认。其二是行政程序轻微违法，因对原告权利不产生实际影响，可以适用自认。第二大类有三种情形：其一是行政行为违法，但不具有可撤销内容。这种情况主要是指行政事实行为，行政机关作出的不创设新的行政法律关系但在实际上影响当事人利益的行为，例如执行职务时殴打行政相对人或者损毁财物，这类行为违法虽因不具有可撤销性故而不适用撤销判决，但行为恶性影响大，不可适用自认。其二是被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法。这类行为一经法院认定违法，因原行政行为已经被改变而在法律上不复存在，本应撤销而无法撤销而已，不应适用自认。其三，被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义。该类行为须视情况而定，例如火灾发生时，公民请求救援但公安消防部门没有履责，其失职行为的后果可能导致财产损失甚至人员的伤亡，影响重大，必须排除自认适用。对于确认行政行为无效的，因其不具有主体资格或有重大且明显的违法情形，说明行政行为已经不属轻微违法和一般违法，这类行为自然不可适用自认。但对于确认行政法律关系的，例如人事任命纠纷，其结果仅影响诉讼两造，不累及他人，因此承认自认的效力。

第三，给付诉讼。现行《行政诉讼法》第72条和第73条借鉴我国台湾地区的课予义务诉讼和给付诉讼（狭义的给付诉讼，意指单纯的金钱等财产给付）设立。对于请求给付行为的诉讼，例如发放证照的许可行为，该类行为影响到市场准入和经营秩序，因此不适用自认；又例如请求政府信息公开，该类信息一般多与社会大众或者第三人利益攸关，因此排除自认。例外情形如请求行政机关履行依申请的行政行为时，被告承认曾收到原告的申请的自认应予以认定，该自认与公益并无关系，且提交过申请的事实对于原告来讲时常也是难以证明的。对于请求单纯的金钱及财产的给付，例如抚恤金、社会生活保障金和拆迁款的发放，一般只影响当事人的权利，与公益牵涉微弱，可适用自认。第78条还涉及到行政协议，乃是行政机关与民事主体订立的民事法律关系活动，因其与民事活动有着较强的相似性，也可适用自认。

以上仅就目前我国较为普遍的诉讼类型作出简单示例，但社会行政管理复杂，行政权的触角触及社会生活的方方面面，很难在此一一穷尽列举。一言以蔽之，自认被排除适用或者是限制适用的原则在于：被诉的行政行为是否与国家利益、公共利益和第三人利益呈直接关联关系。并不直接相关的，则宜承认自认，并确保其完整适用。

[1]吴庚：《行政争讼法论》，三民书局，1999年，第175页

[2][15]（日）新堂幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社，2008 年，第 306、377 页

[3]蔡志方：《行政救济法新论》，元照出版公司，2000年，第206页

[4]邱联恭：《程序选择权论》，三民书局，2000年，第33页

[5]胡鸿高：《论公共利益的法律界定——从要素解释的路径》，《中国法学》2008年第4期，第59页

[6]张文郁：《权利与救济——以行政诉讼为中心》，元照出版公司，2005年，第59页

[7][9]齐数洁主编：《英国证据法》，厦门大学出版社，2014 年，第 279、467 页

[8]荆琴 邱雪梅：《英国证据法的传闻规则研究》，《厦门大学法律评论》2002年第3期，第187页

[10][12][14]薛刚凌主编：《外国及港澳台行政诉讼制度》，北京大学出版社，2006年，第196、319、173～174 页

[11]陈界融：《美国联邦证据规则（2004）译析》，中国人民大学出版社，2005年，第96页

[13]江利红：《日本行政诉讼法》，知识产权出版社，2008 年，第 689～690页

[16][17]李学灯：《证据法比较研究》，五南图书出版公司，1992 年，第 104、116 页

[18]刘飞：《行政诉讼类型制度的功能》，《法学研究》2013年第5期，第58页

（责任编辑：张晓月）

Introspection and Perfection of Confession in Administrative Litigation of China

Hu Yu

In accordance with the provisions of the Supreme People's Court on Several Issues Concerning Evidence in Administrative Litigation in 2002,Article 65 is considered to be confession in the administrative litigation.However,according to the analysis and underlying theory,the meaning of confession is different from the common sense,the rule is too simple to be operated.Therefore,it is appropriate to ensure the integrity of confession,to clear out the object of confession,to ensure the validity of confession,and to clarify the withdrawal of confession.Then confession is better to be refined based on the division of three basic types of litigation,excluded from the issues which would directly affect the public interest and the issues which are in accordance with the administration,thus consummates the confession of the administrative litigation in our country.

confession,administrative litigation mode,public interest