服务型政府构建阶段论

陈亚惠

服务型政府构建阶段论

陈亚惠

达成治理体系和治理能力走向现代化道路的目标，政府行政部门必须把改革创新放在核心位置，把服务型政府的建设工作作为主要方向，换言之，我们的行政管理体制改革走向新的方向，原有治理主体走向协同化，原有的治理结构向系统标准化转型升级，而治理的方式方法将更为科学合理。服务型政府的实现必然会遇到一些客观条件的限制，而且比较复杂，比如公共服务环境的改变加长了阶段过渡时长、或者是行政机关的层次区别引起的服务型政府阶段过渡失灵、政府内部生态失调引致阶段过渡不稳定。所以，必须清楚的意识到，建设服务型政府涉及的因素非常之多，很难在短时间内完成，具体来说，国家治理体系现代化，需要把服务型政府建设过程分环节推进。把政府能量释放视为服务型政府建设过渡的条件和基础，重点应用系统内分步走渐进模式，有规划有步骤的完成服务型政府的建设工作。

治理体系现代化 行政改革 服务型政府 公共服务

作者单位重庆工商大学计算机科学与信息工程学院 重庆 400067

党的十八届三中全会召开后，各级政府都把深化改革放在首要位置，而且目标非常明确，就是要将治理体系和治理能力推向现代化，这是因为治理体系向现代化转型，能够给治理能力向现代化发展提供更为坚实的基础和条件，而这一切将是体制深化改革的核心和关键点。对此，我国学者高小平认为：“治理体系的现代化的要求更为严格，能够给优化治理结构提供有效的依据，可以说是体制性关键性的变革，如果无法达成治理体系向现代化转型的目标，那么治理能力向现代化发展将成为空谈。”[1]行政体制是每个国家和地区治理体系的核心环节，结合国家治理体系现代化的要求，深化行政体制改革本质上就是将我们的政府治理推向现代化的发展方向上去。[2]基于治理体系现代化的环境和形势，行政系统所面临的问题非常复杂和多样，最核心的就是行政环境存量以及建设服务型政府这两大难题。这里结合了行政生态学以及长期以来建设服务型政府的实践情况，分成三个主要重点：分两阶段建设服务型政府的依据；分两阶段建设服务型政府的条件和限制；还有就是分两阶段建设服务型政府的战略构想。

一、治理体系现代化：分两阶段构建服务型政府的依据

从全局层面来看，由于确立了治理体系现代化的目标，使得我们的行政体制改革被赋予了新的内涵和要求，需要更多的行政理论作为依据和条件。行政系统需要冲破原有的束缚，达到自我的全面提升，进而完成设定的改革目标，目的就是为了确保原有治理主体走向协同化、原有的治理结构向系统标准化转型升级，而治理的方式方法将更为科学合理，各级行政部门能够充分发挥自我能动性，一方面能够冲破原有的线性趋势，另一方面可以展现曲线走势。

（一）治理主体协同化：分两阶段构建服务型政府的顶层拉力

治理主体协同化，如果从静态层面来看，其实就是指在完成治理体系现代化的过程中，党、各级行政机关负责人与其他社会主体参与治理维持着一种耦合状的关系，而从动态的层面来看，其实就是党和各级行政机关负责人与其他社会主体在参与治理过程中保持着一种互动性的状态，而且这种状态是行政部门和社会主体共同发力，以此为驱动力，需要行政部门根据自我定位和职能架构上推进深入革新。社会积极与政府积极匹配是为服务型政府构建过程的节点，在社会积极尚未达到参与治理的水平时，政府更倾向于巩固和加强社会力量，处理好社会矛盾，规划社会治理空间，优化全方位的协商体系，即构建服务型政府的初级阶段；社会主动配合政府积极协调、合作诉求，而政府定位应当充分协调好社会利益表达，确保政府—社会协商机制得到有效推行，科学规划社会运营方向，缓解社会管理由于公共产品特性引发的社会矛盾，即服务型政府的高级阶段。

（二）治理结构系统化：分两阶段构建服务型政府的内部推力

治理结构系统化是指“经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等多方体系制度、法律条例互相配合、相辅相成”①习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，新华网，http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-12/31/c_118787463.htm。。根据行政生态学来看，经济、政治、文化、社会、生态文明与党的建设是治理结构的核心成分，则治理结构系统化可以理解为要素之间的匹配和有序运行状态，达到这一状态的基准从下述三个方面推动着服务型政府分两阶段构建：第一，治理结构内部能量衔接要求分两阶段建设服务型政府。新中国成立之后，国家的行政系统经过了数十次的变革，很大程度上与国际上的公共管理改革的趋势存在差异，换而言之，中国的行政体制改革直接淘汰了统治型管理体制，转向了服务型管理体制，相比发达国家，确实缩短了一定的时长，也就是说中国的行政系统内在能量更为强大。对比来看，经济、政治、文化、社会和生态文明等系统的内在能量就有所欠缺，从能量流动的规律来看，行政系统将会将自身的能量输送给其他系统，确保我们的国家治理达到能量平衡的状态。所以说，行政系统释放能量这一阶段，是我们建设服务型政府的起步时期，当其他系统的内在能量能够与行政系统持恒时，我们建设服务型政府才走向更高阶段。第二，治理结构内部比例匹配，要求分两阶段建设服务型政府。治理结构内部比例匹配，从行政生态理论学来看，前面提到的系统之间依据能量在流动规律上存在的比重是从大到小的次序，换而言之，就是从生态文明到社会、文化、再到经济、政治、行政。[3]行政系统大小，是根据外界生态要求在建设服务型政府过程中将出现先增后减的形势，也就是说建设服务型政府需要两个阶段是必然的。第三，治理结构内部速度匹配的要求。改革开放落实以来，国家经济确实有了很大的增长，但是也引发了不少社会问题，比如形成阶级分化、拉大社会收入差距等，这些问题都透漏出治理结构内部子系统发展速度难以保持一种平衡的状态。经济体制改革的速度减缓而其他系统改革速度提升直至实现治理结构速度均衡也需要服务型政府建设分两阶段进行，即政府透过顶层设计，宏观控制经济唯速度增长、向其他系统发展加强倾斜是为服务型政府初级阶段，经济及其他系统之间实现速度均衡、协调高速发展，政府强化自身的回应性，着力解决系统间能量流失、吞噬和湮灭等问题是为服务型政府高级阶段。

（三）治理方式科学化：分两阶段构建服务型政府的环境动力

一般情况下，将各个基层，除了工厂、学校等，包括各类社会机构和区域机构等的利用种种制度和系统进行管理的模式[4]，称之为治理方式科学化，它是一种采用科学管理机制和优良的技术来管理行政事务的过程。处于这个过程，合理的方式不仅要对公共系统进行体系化的制定还需要对社会体系做出科学的技术处理。目前所运用的各类行政审批型政府都采用这种模式。而到了更高级别的时候，这种模式也有更高的要求，即对于公共系统的信息录入要求要具备反馈机制。行政类问题是该系统的变动值，会产生变动，实际上具有多种特性，如动态演化、多重嵌入等[5]，所以，该类事务并没有能够被大规模的量化审批，需要人工处理，而这个系统一旦趋于完善，则可以通过社会系统和技术层面做出反馈动作。

二、分两阶段构建服务型政府的条件和限制

（一）由于行政外部因素发生转变造成阶段过渡期拉长

政府向服务性方向发展，这个过程是需要一定时间的，而且不同部门间需要时间磨合过渡。换句话说，由于不同部门存在信息交汇与能量变动，由此带来的各种力量整合需要有一个过渡时期来完成，因此，这样一个过程也被称之为两个阶段之间的“过渡周期”。不过，一旦外部环境因素发生变化，则可能造成不同部门的力量整合出现问题，由此带来过渡周期的延长。首先，是受到因全球性外部环境发生变化所带来的周期拉长问题。2008年至今的全球经济震荡对政府职能转变提出了严峻的挑战，国际经济环境的突变要求我国政府发挥较强的资源配置作用，进而弥补在世界经济体系中我国市场经济弱势的局面，这对服务型政府两阶段过渡造成的影响是松弛了既有完成过渡的部门与经济管理部门之间的张力，延长了过渡周期。其次，国际、国内政治环境突发变化导致过渡周期延长。主流政治环境的变化引致政府政治职能的瞬间强化，就行政系统与社会系统的关系而言是失衡的，因此服务型政府阶段间的过渡周期不仅会延长，过渡成效甚至会产生倒退。另外，本土文化因素的变化也会造成周期拉长，其可能会在一定程度上放低了过渡的速度。文化环境对于行政系统的影响是间接而广泛的，能力本位文化在个别领域的受挫会对社会系统自主性造成不良后果，与此同时，能力本位文化受挫对行政系统的权力本位文化暂时的推动对服务型政府阶段过渡周期产生深远的稀释作用，甚至延缓过渡进程，延长过渡周期。辩证地看，行政环境变化导致过渡周期延长存在着可能，即从统计学上说是几率大于零的存在，其变化对周期的缩短也有着巨大的作用。

（二）由于政府间的不同级别所导致的过渡阶段失效

当代政府在发展过程中势必会遇到种种阻挠，这些因素包括传统势力和各种利益相关组织等，他们造成的危害不仅是拉长了政府的过渡周期，更甚者则可能导致政府发展倒退或者更替①朱光磊将政府发展的阻碍因素归结为经济的非良性波动、广泛存在的政治腐败、统治阶级中保守势力和既得利益集团的阻挠、官僚制的组织惰性、僵化的意识形态、民族文化中的消极因素和发达国家对不发达国家的强制性制度移植七个方面。见朱光磊：《现代政府理论》，高等教育出版社，2006年7月，第449～452页。，这是经过多次实践所得出的结论。而除此之外，政府向服务性功能过渡，这个过程也无法避免上述提到的问题，这些因素包括其他国家对该国的间接阻挠，由此引起政府过渡时期延长甚至出现各种其他问题，这也意味着政府在实现过渡的过程出现了失效问题。首先，是不同政府间级别的差距导致出现失效的过渡阶段。财政分权改革事实上带来了中央财政汲取能力的增强和地方政府财政支出的增加，这强化了地方政府对中央政府转移支付的依赖，服务型政府过渡机理中谈到的部门间的张力—合力作用，在不同层次政府间的作用更多地表现为张力，假使地方政府实现了两阶段过渡，而中央政府依然处于未过渡态，则因两者之间存在单方依赖关系，会引致地方政府过渡失灵。其次，是受到传统势力以及固有阶层利益组织的干扰，从而出现失效的过渡阶段。公务员是我国统治阶级——公民的代理人，因公权行使的连续性和历史性，公务员中存在着保守势力，这与社会上的既得利益集团扭合，形成了对服务型政府过渡的阻碍势力。积极服务型政府阶段因政府规模扩张、职能细化和服务平台搭建势必形成既得利益群体或集团，面对过渡将会引致的政府规模缩小、服务平台公民自治化、经济职能固定在宏观调控与行政指导等结果，上述势力必然会干扰阻挠甚至引起过渡的失灵。此外，官僚主义下的机构消极应对也是导致过渡阶段失效的主要原因之一。目前行政系统以官僚制作为载体和管理工具，其中隐含的组织惰性对阶段过渡形成了“惯性阻力”。最后，一些经济水平较高的国家会对过渡国家进行间接阻挠，也是引起过渡阶段失效的原因，他们的作用甚至带来政府发展的倒退或更替。从某种意义上讲，这些国家的作用是源自本国发展利益的考虑，通常主要从文化方面入手，并通过经济、政治乃至军事手段强迫发展中国家接受他们的价值取向，迫使发展中国家隔断其自身的历史脐带，转而实行带有浓郁西方色彩的政府制度。[6]我国服务型政府过渡对西方政府制度的引介应警惕强制性制度移植的可能，避免走造成过渡失灵的弯路。

（三）由于政府内在环境所导致的过渡过程混乱

行政系统内部生态失调是指包括技术分系统、社会心理分系统、管理分系统在内的内部生态结构不均衡、不协调、不一致的状态。从整体、横向、纵向三个角度衡量一个行政系统内部生态系统的稳定性，是行政系统发展的必要前提。其一，政府内部生态结构不均衡引致阶段过渡不稳定。例如计算机技术和信息技术的发展催生了电子政务的迅速进步，欧文·休斯分析了技术变革对官僚制的影响，认为其对政府的人事结构和工作环境都将产生巨大的影响，“电子化政府的结果是官僚制组织将产生剧烈变动，官僚制仍将保留但却会变得完全不同。”[7]与此类似，技术进步对行政系统内的技术分系统有巨大的推动作用，其与机构分系统和管理分系统之间的差距造成了行政生态内部不均衡，如果其他分系统没有及时地完成对其跟进的工作，很可能导致先行过渡的分系统因支撑不足倒退，进而造成两阶段过渡的不稳定。其二，政府内部生态结构不协调引致阶段过渡不稳定。从横向上看，政府内部生态各分系统行为先后顺序及间隔是一定的，这保证了政府行政行为的协调性，政府内部各部门之间的行为协调性也在其列。然而，各分系统之间因上述不均衡可能性的出现，能量与信息的承载容量不一造成行政行为协调性不足可能导致过渡进程的倒退，引致过渡态的不稳定。其三，政府内部生态结构不匹配引致阶段过渡不稳定。从纵向上说，政府内部结构的层次之间存在行为的顺序与间隔内在要求，这体现了政府行为的一致性，然而政府层次之间的权力—责任—利益体系不均衡或不匹配往往会导致政府行为缺乏一致性，目前我国省直管县的改革进程中，由于在管理方面受到幅度的限制，导致出现各项监管困难重重，不仅人力物力损耗严重，更是出现了许多真空地带；地级政府则由于权责问题，需要应对各种监管难题；而县级以下的政府由于自身权限不够，需要面对的是管理能力和监督能力的双重难题。[8]这些问题都是非常突出的。对此，欧文·休斯总结认为，发展中国家发展民主参与 “一方面，最大限度地减少官僚制组织从社会结构的某些部分退出所引起的不利因素和混乱；另一方面，用市场机制代替官僚制组织以发挥公共管理的优势，两者之间存在着明显的界限”。[9]这种不匹配一定程度上影响服务型政府两阶段过渡的稳定性。

三、分两阶段建设服务型政府的战略构想

分阶段构建服务型政府，一方面是一种渐进式的改革方式，另一方面是预备了充分的社会调查和政策基础，各级行政部门推进 “分步走”的过程。这里根据原有的理论，设定了在前提—方式为框架的战略构想，目的就是希望能够为理论分析和实践操作提供相应的媒介帮助。

（一）政府能量释放：服务型政府分阶段过渡的基本条件

第一，政府能量向社会输送加固两阶段过渡的社会根基。一方面，推进经济体制改革，突破理性文化的发展空间。公民集体理性，要求社会公民集体意识大致是理性的。公民集体理性，并非一时兴起，需要很长一段时间的实践作基础，基于经济形态，无形中构成了公民集体理性的内核，深化经济体制改革、提升公民集体理性的路径包括以下两个方面：其一，推进市场经济向法制化转型，确保社会系统权①所谓社会权指公民有从社会获得基本生活条件、充分发展个体生产和生活能力的保障并良好发育个体精神人格和社会人格的权利。该权利具有主要由国家积极义务保障实现的性质。一般包括个人的生存权、工作权和受教育权等。得到充分发挥。以保障我国市场经济活动中公民权利为原则，以促进社会主义市场经济良性运行为目标，以社会权、经济权为核心的人本法制建设是其主要意指。保障市场经济发展中公民的社会权是对现有市场经济法制建设“只见物不见人”的重要突破。其二，加强市场经济向规范化改革，确保伙伴关系和契约化行为方式得到实现。压力型经济发展模式告诉我们，目前我国市场经济行为规范中以“关系”为解压阀的经济行为占据着主体地位，由我国“人情社会”文化衍生出的“关系”式市场经济行为模式并非历史发展方向，界定经济行为范畴、明确经济行为范式、从规范上倡导伙伴关系和契约精神。另一方面，充分落实公民参政议政制度，确保社会系统集体理性“出口决定进口”得以实现。公民集体理性与经济体制改革相辅相成，而且不断在深化，公民集体理性最终将突破固有的能力范围，找到新的适合它的“出口”，公民参政议政的革新，是基于民主政治语境下制度的变革要求，遵循“出口决定进口”的要求，全方位释放公民集体理性的行政能量，推进过渡阶段。加强公民参政议政，尤其在行政立法方面，避免公民政策建议权受到侵害，充分落实公民的知情权，避免出现参与渠道受阻的现象，始终坚持“人权本位”的宪政理念，而不少停留在“走群众路线”上。此外，行政执法环节是公民参政议政的重要领域，如上海市“钓鱼执法”案件中受害人张先生就是通过行政诉讼维护了行政相对人的权利，对此，学者们更倾向于行政相对人的参与应列为行政程序法的原则范畴。[10]也就是说，行政主体必须重视应行政程序异化，避免引发公职人员在转变对行政相对人参政议政缺失主观判断问题。

第二，社会系统—政府协商机制的推动了内部的能量—信息流运动。一方面，缓解了内部“僵界”②根据兰华 （《我国社会系统发展与服务型政府建设——治理理论视角》，《山东大学学报》2005年第5期，第103～108页）关于组织僵化界限整理得出概念。，提出了新的协同治理模式。和行政部门相比，社会组织通常表现的更为高效和经济。经济学家斯蒂格利茨曾经说过，“由于市场失灵和收入分配不平等社会问题的出现，希望政府加以干预，并非是完美的结局，因为政府与市场机制一样，存在一定的不足的。政府的决策或多或少也会有所遗漏或者欠缺，并不是所有的都能达到无私高尚的状态。”[11]和行政部门相比，社会组织的存在，应该是更能够迎合系统内复杂、多元化的要求。社会组织的组成就是来自于群众，所以社会组织更能掌握和把控社会基层的要求和问题，而且规模不大，更为灵活，能够高效地冲破正式组织的僵化界限，缓解社会基层矛盾。而且，社会组织的存在，能够更为充分地理解社会基层的诉求。服务型政府存在的目的，其实就是能够满足社会多元的诉求，在社会系统组织的发展下，可以充分减轻社会各级群体对政府的多元化要求，行政部门能够更为专注地发展其公共服务，提高办事效率。化解正式行政组织“僵界”的同时，社会—政府协同治理模式，能够充分把握好政府干预的尺度和范围，整合社会资源，提高更为优质的公共服务。除此之外，渐进推动协商范式进步，优化能量—信息流运动。行政部门的职能是有局限性的，会受到一定规范和安排。作为公共组织在社会系统发展和社区治理活动中，应当拥有一定的优势，能够在社会系统发展的各个时期展示职能定位。协商范式，存在于社会—政府协同治理模式民主参政的环节里，充分体现协商范式的平等性、互助性、合作性等，进而加快行政系统的能量—信息流运动速度，加大能量—信息流运载规模，实现运动方式改革优化、走向统一规划的层面。换而言之，行政部门应当重视基层力量，加强公民参政的意识和能力，逐步向经济环境和政治环境渗透，最终突破系统束缚。协商范式的渐进推动与社会系统逐步成熟相生相伴，不是强制推行可以实现的，更不能用政府单方意愿和积极行为代替，这也是回应服务型政府子阶段的特征所在。

第三，通过将整合的利益体系释放，完成升级动力系统服务升级转型。首先，把对社会机构的入门资格降低，促使各个基层参与政治生活，凝结外部智慧力量。形成统一的社会机构分工系统，分类分级完成相关的审批工作。推行包括法人登记、备案登记以及公益法人登记在内的三级登记注册制度①详见王名、贾西津《中国NGO法律政策沦纲》，载于《清华大学学报》(哲学社会科学版)的2004年《发展研究增刊》。这一制度的要点是：首先，对所有民间组织开放备案注册平台，鼓励各种民间组织到政府民政部门进行备案注册，除非有明显的违法犯罪事实，对所有已经备案注册的民间组织给予合法存在的基本权利。其次，对于影响较大、活动范围较广、涉及公民政治参与或社会政治生活的重要民间组织，按照“规范的名称、必要的组织、固定的场所、专职人员、会员数量、资产经费、民事能力”等项基本条件，实行强制性的审批登记制度，对符合条件审批合格的民间组织发放许可证，并赋予其社团法人资格。最后，对于那些从事社会公益事业的民间组织，在获得政府许可证的基础上，实行更加严格的公益法人认证，通过公益法人认证的民间组织应当享受国家在财政和税收等方面的优惠待遇，同时也履行更加严格的行政监管和社会监督。，从合法性和管理视角规范社会组织的培育。转变过去思想，不再只是重视政府方面的监管，而要更多关注民众的权利维护；不单只是在问题出现后做管理，而要把更多的精力放在问题发生以前的防范上；不只是重视行政方面的约束力，更要重视其他方面如经济的约束。借助同社会机构形成契约关系，合理分配各类资源，从而预防社会机构政府化，确保相关利益方权益得到合理配置，通过规整监管因素，促成社会机构养成良好的约束习惯和规整意识。建立和完善在这方面的法律法规，为更好地管理社会机构奠定法律基础。这有利于进一步监管社会机构，形成法制与人治共同发挥效果的良好局面。其次，去除社会机构草根化的思维，鼓励其加入到政治活动中来。“草根化”社会组织形成于社会组织审批门槛过高的无奈，具有非合法性、活动民主性、行为边缘性和政治参与冷漠性四方面特征，也就是说，要把社会机构囊括到社会公共服务的整个体系去，利用三级评审赋予他们具有法律意义的位置，确保他们的权益得到有效维护，特别是针对社会人力物力资源要加强保护，引导他们往自治化方向发展，通过系统监督对他们的日常活动进行监管。此外，要让社会机构趋于平民化，让他们充分表达诉求，合理维权。我国社会组织的官方化和半官方化是社会系统发育成熟的障碍之一。我国政府鼓励社会组织“去官方化”应做到：弱化社会组织与政府之间 “强控性法团主义关系”，倡导建立“伙伴关系”。促使社会机构资金渠道丰富多元，让他们在政府这方面的依存度降低。鼓励这些机构积极表达诉求，强化机构志愿的存在感，提升机构文化认同度。与此同时，引导他们形成和完善良好的社会信息体系，发挥它们在行政过程中的参与作用。事实上，建设服务型政府，一个关键的点在于找到平衡行政权力与社会权利的基点，一旦这个基点找到，就能充分发挥社会力量，将行政权力约束在一定框架的同时发挥出应有的作用，而在这种情况下，民众享有的权利将会更多。就社会而言，行政干预需要充分考虑，但更为具体的是，其行使权力的路径、内容和范围；而就政府层面而言，不但要考虑社会系统的自主性问题，还要将其纳入到一定的监管范畴。一方面，社会需要加入，另一方面政府则要留出空间，以便二者顺利运转配合。换言之，当政府与社会通力合作，形成高效、科学的运转体系，才能发挥真正的作用，促使社会良性循环发展。

（二）政府系统内分步走：服务型政府阶段渐进过渡的方式

建立服务型政府，不是一个由不同子过程简单聚加起来的，从某种意义上讲，是需要时间沉淀，逐步完成并且循序渐进的。这是由服务型政府内部要素的流转决定的。一方面，服务型政府内部要素在分系统内按程序流转对分系统发生作用决定过渡的非均匀性。行政系统区别于其他组织系统的特征之一在于其组织的正式性，层级明确、分工精细是行政系统的特征，为行政系统处理庞杂的公共事务提供了可能之外，五个内部分系统程序化的运作模式也造成了内部要素流转的周期较为漫长，按程序流转使得内部要素的作用力度也产生了不均匀，前文述及，要素的散失、聚合甚至湮灭都可能发生。服务型政府两子阶段的过渡因此而造成分系统之间、部门之间甚至岗位之间的非一致性。由于要弥合不足缺失的融合张力，该类型的政府从内在的因素分析，是需要花时间进行调整并且直到完成转化才能实现过渡的。打个比喻，这种类型的政府在过渡时期就像一条小虫，行进缓慢阻力重重。而正是在不同分系统之间的过渡中，由于存在张力使得政府需要调整节奏，产生存进发展的合力以此带动前进，这个过程也同小虫前进一般，一蠕一动。从这个角度来看，服务型政府过渡必然是长期的。此外，该类型的政府在完成转型过渡时，存在循序渐进以及耗时长的特点，而这些与其内在因素的牵制和不同渠道不无关系。单一内部要素的流转在程序传递过程中会出现散失等现象，要素之间的流转速度和路径也存在差异。以公共突发事件为例，公共卫生突发事件和公共安全突发事件获得的政府响应时间最短，这说明这两类要素流转路径短、速度快，而相比之下，能源治理、公共教育改革等问题获得响应时间较长，说明其流转速度慢、路径较长，这也是我国重大突发事件应急响应预案制定的理论依据所在。要素之间的速度与路径差异带来了部门之间新一层次的张力与合力运动，服务型政府正是在这样伸缩运动中渐进式过渡的。

一般情况下，人们将按照不同地域区分，根据不同部门依次向服务型政府转变的过程，称之为“服务型政府”的“分步走”。该类政府这个转变的过程，前期由每个单独的政府机构根据自身情况分层次实现过渡向服务性质转变。通常来讲，可以从是否存在契约约束、是否自主以及是否自治三个层面来判断一个社会系统是否趋于成熟。所以，政府系统发挥的作用以及其带来的影响取决于各个不同的维度分析。广义上讲，具有自主性的社会系统更趋完善，它能有效汇聚多方利益，能让社会各个阶层自发加入政治活动，这拓宽了其辐射的范畴，从初级阶段的公共服务为主向行政系统其他职能蔓延。蔓延的过程是长期渐进的，决定了社会系统对于服务型政府的推动力得以强化，因此首先受到社会系统辐射的部门率先过渡到高级阶段，而渐次蔓延的领域跟进过渡是客观的。到目前，相对其他领域，政府行政与其没有太大的差距，而好的服务是建立在高效科学的管理之上的。因此，现今政府在转向服务型政府过程中，必要将管理这个要素放在首要位置。过早把“管理”的概念去掉，是不妥当的。[12]从另一个层面讲，政府分步走还受限于一个社会系统的成熟度以及其对政府产生的影响作用。由于社会系统的成熟性质，它就具备了高度的自治权限，各个利益集团的诉求将被高效满足，他们的影响力也比较大，这在一定程度上压制了政府向服务型转变的可能，而不管是技术层面还是管理层面，他们对于政府带来的压力是不小的，这也意味着，政府无法一步到位，需要从两个层面不同阶段完成转型过渡。换言之，如果根据系统划分进行转变，过程阻力重重，唯有分步才能排除干扰，顺利完成转型。

[1]高小平：《国家治理体系和治理能力现代化的实现路径》，《中国行政管理》2014年第1期，第9页

[2]王浦劬：《论新时期深化行政体制改革的基本特点》，《中国行政管理》2014年第2期，第6～14页

[3]王沪宁：《行政生态学》，复旦出版社，1998年，第270页

[4]郑言 李猛：《推进国家治理体系与国家治理能力现代化》，《吉林大学社会科学学报》2014年第 2期，第 5～12页

[5]杨冠琼刘雯雯：《公共问题与治理体系——国家治理体系与能力现代化的问题基础》，《中国行政管理》2014年第2期，第15～23页

[6]朱光磊：《现代政府理论》，高等教育出版社，2006年，第452页

[7][9]（澳）欧文·E.休斯（Owen.E.Hughes）：《公共管理导论》（第三版），张成福 王学栋等译，中国人民大学出版社，2007年，第225页

[8]潘小娟：《省直管县改革应适调渐进》，《行政改革内参》2O12年第1期，第15～18页

[10]应松年：《行政行为法》，人民出版社，1993年，第24页

[11]（美）斯蒂格利茨：《经济学》（上册），中国人民大学出版社，1997年，第502～503页

[12]朱光磊 张彬：《中国政府发展研究报告》（第2辑 服务型政府建设），中国人民大学出版社，2010年，第90页

（责任编辑：王立坦）

On the Phase of the Construction of the Service-oriented Government

Chen Yahui

In order to reach the target that making the governance’s system and ability to be of modernization,the government administrative departments must put reform and innovation as the core position,and take the construction of service-oriented government as the main direction.In other words,the reform of administrative control system towards a new direction,the original governance body turns to be co-ordinated,and a system-standardization governance structure will replace the old one,while the governance method becomes more scientifically rational.However,it is inevitable that limited by some complex objective conditions,when we realize the service-oriented government.Such as,changing the environment of public service will extend the phase of transition duration,or the different level of the administrative organs causes the transitional stage,that to become a service-oriented government,can’t work out,or the internal ecological imbalance causes the phase transition is not stable.Therefore,it is obvious that,when it comes to constructing the service-oriented government,the concerned factors is too much to achieve that goal during a short time.Concretely speaking,it is necessary to carry out the service-oriented government with segmented structures when we realize modernization of the governance system releasing the energy of government is the condition and foundation of transmitting the construction of the service-oriented government,the step-by-step incremental model in the application system is the key point,programmatically constructing the service-oriented government is the guarantee.

the modernization of the governance system,administrative reform,service-oriented government,public service