严控水资源消耗总量 提升全社会节水意识

方明

2017年1月17日，国家发改委、水利部、住房城乡建设部印发了《节水型社会建设“十三五”规划》（以下简称《规划》）。《规划》分为现状与形势、总体思路、重点任务、重点领域、区域布局、组织实施等六部分。《规划》的出台，对我国“十三五”时期节水型社会建设具有重要的指导意义。

“十二五”时期的

节水成效和当前存在的问题

《规划》指出，“十二五”时期，党中央、国务院相继出台了关于实行最严格水资源管理制度、保障国家水安全等一系列决策部署，推动一批节水供水重大水利工程项目建设。习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，从观念、意识、措施等各方面把节水放在优先位置。

我国“十二五”时期的节水成效主要体现在以下几方面：一是节水制度建设逐步完善，二是节水管理能力不断加强，三是节水设施建设取得重大进展，四是节水实践创新发展取得新突破。

“十二五”期间，我国国内生产总值提高46%，用水量仅增长1.3%，以用水微增长保障了社会各行业高速发展，全国万元 GDP用水量下降31%，万元工业增加值用水量下降 35%，农田灌溉水有效利用系数提高到0.532。

但是，我国当前水资源形势依然十分严峻，用水效率仍然不高，主要存在以下问题：节水制度建设有待完善、节水内生动力不足、节水设施水平有待提升、节水监管能力还需加强、节水理念意识还不强等。

《规划》的总体目标和分领域目标

《规划》提出了总体目标和分领域目标。

（1）总体目标。“十三五”末，全国用水总量控制在 6700 亿立方米以内，非常规水源利用量显著提升；万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量较 2015年分别降低 23%和20%，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55 以上；水资源管理制度进一步完善，节水约束与考核机制逐步优化，水权水价水市场改革取得重要进展；水资源监控能力显著提高，城镇和工业用水、农业灌溉用水计量率分别达到 85%、70%以上，用水計量准确度、可靠性显著提升；节水标准体系进一步完善；研发推广一批先进适用节水技术；提高公众对我国水情的认知，加强公众参与水资源节约保护的能力。全国北方40%以上、南方20%以上的县级行政区达到节水型社会标准。

（2）分领域目标。在农业节水方面，节水灌溉工程面积达到7.0 亿亩左右，节水灌溉率达到63%；新增高效节水灌溉面积1.0亿亩，高效节水灌溉率达到31%；大中型灌区和井灌区节水措施全覆盖；缺水地区大型及重点中型灌区达到国家节水型灌区标准要求。在工业节水方面，万元工业增加值用水量降低20%；规模以上工业企业（年用水量 1万立方米及以上）用水定额和计划管理全覆盖；缺水地区的工业园区达到节水型工业园区标准要求。在城镇节水方面，城市公共供水管网漏损率控制在 10%以内，缺水城市再生水利用率达到20%以上；新建公共建筑和新建小区节水器具全覆盖；地级及以上缺水城市全部达到国家节水型城市标准要求。

“十三五”时期

节水型社会建设的重点任务

《规划》明确提出了“十三五”时期节水型社会建设的5项重点任务。

（1）加强制度建设，完善节水降耗机制。一是要强化水资源承载能力刚性约束。建立水资源承载能力监测预警机制，强化水资源承载能力在区域发展、城镇建设、产业布局等方面的刚性约束，促进经济社会发展与水资源条件相适应。二是要建立健全规划和建设项目水资源论证制度。推进重大产业布局、各类开发区等重大规划水资源论证，城市总体规划的编制应充分考虑当地水资源条件，建立严格的项目水资源论证和取水许可管理制度，从严从紧核定许可水量。三是要拧紧水资源管理阀门。采取严格用水定额管理，强化行业和产品用水强度控制等措施。

（2）激活市场活力，促发节水内生动力。一是要推进合同节水管理，还要建立健全激励机制，通过完善相关财税政策、鼓励金融机构提供优先信贷服务等方式，引导社会资本参与投资节水服务产业。二是要实施水效领跑者行动。定期公布同类可比范围内用水效率最高的用水产品、重点用水企业和灌区名录等。三是要完善水资源有偿使用制度。全面推进农业水价综合改革，实行农业用水总量控制、定额管理制度，健全农业水价形成机制，建立农业用水精准补贴和节水奖励机制等。合理调整城镇居民生活用水价格，全面推行阶梯水价和超定额累进加价制度。推进水资源税费改革，逐步扩大试点范围。四是要积极探索建立水权水市场制度。五是要建立用水产品水效标识制度。六是要严格节水市场准入和监管。

（3）加强科技创新，鼓励节水产业发展。一是要攻关研发前瞻技术。整合科技资源，推进《水资源高效开发利用》、《国家水安全创新工程实施方案》（2015—2020年）和《水体污染控制与治理科技重大专项》等重点专项实施，加快研发高耗水行业用水工艺、废水深度处理、城市公共供水分区计量、供水管网漏损监测与控制、建筑中水利用、海水淡化等技术及装备。二是要推广示范适用技术。推动高耗水企业、污水处理企业、科研院所、高等学校等组建产学研技术创新战略联盟，示范推广控源减排和清洁生产先进技术等。三是要建设节水创新示范区。四是要支持节水产业发展。五是要完善节水标准体系。

（4）强化监管考核，规范用水节水行为。一是要健全节水法规和考核制度。加快推进《节约用水条例》出台，健全节水法律法规。实施水资源消耗总量和强度双控行动，加快建立国家水资源督查制度等。加大节水考核力度，在缺水地区试行把节水作为约束性指标纳入政绩考核。二是要加快计量监控能力建设。加快国家水资源监控能力建设，对年实际取水量100万立方米及以上工业取用水户、公共供水取水户、灌溉面积大于5万亩的重点中型以上灌区渠首实行在线监控等。实现城镇供水“一户一表”改造全覆盖，结合农田水利工程建设大力推进农业灌溉用水计量监控，加强取水、用水计量器具配备和管理，鼓励重点高耗水行业建立用水实时监测管控系统，大幅提高工业用水效率及农业灌溉、城镇用水计量率等。

（5）加大宣传力度，提升公众节水意识。一是要加强节水“洁水”宣传。实施《全国水情教育规划（2015—2020年）》，构建“人人参与、人人受益”的全民水情教育体系等。充分利用各种公共教育资源和新闻媒体，广泛发挥民间组织与志愿者作用，鼓励和引导公众自觉参与爱水、节水、护水行动，形成有利于节约用水的生活和生产方式。二是要强化公众参与。依法公开水资源信息，及时发布水资源管理政策。健全听证、举报等公众参与制度，对涉及群众用水利益的发展规划和建设项目，充分听取公众意见，强化社会监督。

“十三五”时期

节水型社会建设的重点领域

《规划》指出，要在农业高效节水、工业节水、城镇节水和非常规水源利用等重点领域加强节水型社会建设。

（1）加强农业高效节水，促进农业现代化。一是要优化配置农业用水。按照“先节水、后用水，先挖潜、后扩大，先改建、后新建”的原则，进一步优化供用水结构，完善灌溉供水工程体系，提高灌溉供水保障能力。二是要加快节水灌溉工程建设和技术推广。三是要积极推广农业和生物技术节水措施。合理安排耕作和栽培制度，选育和推广优质耐旱高产品种，提高天然降水利用率等。四是要实施养殖业节水。五是要积极推进农村节水工作。结合新型城镇化和新农村建设，以县级行政区域为单元，实施农村污水处理统一规划、统一建设、统一管理等。

（2）加强工业节水，促进转型升级。一是要优化高耗水行业空间布局。推动火电、钢铁、造纸等高耗水行业沿江、沿海布局，促使已有高耗水项目转移搬迁等。二是要加大高耗水行业节水改造力度。实施重点用水企业水效领跑者引领行动，推进水效对标达标等。三是要建设节水型园区。新建园区在规划布局时要统筹供排水、水处理及水梯级循环利用设施建设，实现公共设施共建共享，鼓励企业间的串联用水、分质用水、一水多用和循环利用等。四是建设节水型企业。严格实行用水定额管理，根据各地区用水总量红线，科学合理分配企业及项目的用水定额，并根据水资源变化和节水效果定期调整，对日用水量大于 500立方米的企业逐步开展水循环与梯级利用效率评估，确定改造任务等。

（3）加强城镇节水，提高城镇生活用水效率。一是要推进城镇供水管网改造。加快对使用年限超过50 年、材质落后和受损失修的供水管网进行更新改造，减少供水管网“跑冒滴漏”和“爆管”等情况的发生，到 2020 年全国城市公共供水管网漏损率控制在10%以内。二是要推广节水器具使用。加大力度研发和推广应用节水型设备和器具，禁止生产、销售不符合节水标准的产品、设备等。三是要加强服务业节水。合理限制高耗水服务业用水，对洗浴、洗车、高尔夫球场等行业实行特种用水价格。四是要推广建筑中水应用。开展绿色建筑行动，面积超过一定规模的新建住房和新建公共建筑应当安装中水设施，老旧住房也应当逐步实施中水利用改造。五是要大力推进节水型城市建设。各地要制定节水型城市建设实施方案，加大规划调控指导力度，落实各部门目标、责任和任务期限。

（4）推进非常规水源利用，构建多元用水格局。促进再生水利用、推动雨水集蓄与利用、大力发展海水直接利用和海水淡化、加大矿井水和苦咸水利用等。到2020 年，全國非常规水源利用量超过100 亿 立方米，占总供水量的比重由2015 年的1.0%提高到2020 年的1.6%。

“十三五”时期

节水型社会建设的区域布局

《规划》提出，根据我国不同地区水资源禀赋、水资源和生态环境的压力负荷，未来区域水资源需求、节水潜力以及区域水资源调配和可持续发展对节约用水的要求，按照东北、华北、西北、西南、华中、东南六大区，分区确定节水型社会建设的重点方向和任务。

（1）东北地区要着力提高用水效率。到“十三五”末，全区约 130 个县级行政区达到国家节水型社会标准要求，15 个地级及以上缺水城市达到国家节水型城市标准要求。到 2020 年，全区新增高效节水灌溉面积约 1100 万亩。

（2）华北地区要以结构调整促节水。到“十三五”末，全区约270 个县级行政区达到国家节水型社会标准要求，52 个地级及以上缺水城市达到国家节水型城市标准要求，缺水城市再生水利用率达到30%以上，区域非常规水源利用量达到25 亿 立方米，占比由7.4%提高到8.4%。到 2020 年，全区新增高效节水灌溉面积约2980万亩，压减灌溉面积约 450 万亩。

（3）西北地区要以水定发展。到“十三五”末，全区约 200 个县级行政区达到国家节水型社会标准要求，26个地级及以上缺水城市达到国家节水型城市标准要求。到2020年，全区新增高效节水灌溉面积约 3570 万亩，压减灌溉面积约 1200万亩。

（4）西南地区要促进人水和谐。到“十三五”末，全区约 130个县级行政区达到国家节水型社会标准要求，5个地级及以上缺水城市达到国家节水型城市标准要求。到 2020 年，全区新增高效节水灌溉面积约1325 万亩。

（5）华中地区要促进节水减排。到“十三五”末，全区约 100 个县级行政区达到国家节水型社会标准要求，8 个地级及以上缺水城市达到国家节水型城市标准要求。到 2020年，全区新增高效节水灌溉面积约560 万亩。

（6）东南沿海地区要节水治污并重。到“十三五”末，全区约 100 个县级行政区达到国家节水型社会标准要求，23个地级及以上缺水城市达到国家节水型城市标准要求。到 2020 年，全区新增高效节水灌溉面积约 465 万亩。

一分部署，九分落实。“十三五”节水型社会建设的蓝图已经绘就，下一步的关键是真抓实干，狠抓落实，让《规划》的引领作用充分发挥。为此，《规划》还提出了健全部门协作机制、建立评估考核机制、完善节水奖励机制、建立多元投入机制、健全公众参与机制等5项具体措施。