论地方政府绩效评估的差异化设计

2017-03-28张岩鸿

天津行政学院学报 2017年2期

张岩鸿

摘要：

我国各地方政府绩效评估实践虽开展多年，却呈现模式众多效果不佳的局面。差异化设计的必要性认知、理论指导及实践指引缺失是主要原因。地方政府绩效评估的差异化设计必要性主要体现在理论联系实际要求、地方服务型政府建设呼唤、政府绩效评估本质特点蕴涵、绩效评估目的实现及区域特点和不均衡发展实际要求五个主面。差异化设计的关键是从理论上廓清地方政府绩效评估的理念、重点、范围、模式及归属领域。差异化设计的实践指引应在总体思路明确的基础上认真夯实通用基础和切实找准差异因素。

关键词：地方政府；绩效评估；差异化设计

中图分类号：D63；D693.62文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）02-0018-08

目前我国地方政府绩效评估理论界与实践界相互隔膜且彼此不认同：理论界评价实践界创造的各式各样模式重复雷同；实践界认为理论界设计的通用框架现实中好看难用。出现这种状况的主要原因是没有一个宏观层面的顶层设计能让理论界与实践界联手协作、优势互补，从而实现双赢。理论界缺乏具体应用指向的通用性追求牺牲了实践适用性，实践界缺乏理论指导的普适性情结造成了对政府绩效评估的误解性雷同。本文力图推进两者的结合，既为拨开实践界设计时的理论迷雾，也为夯实理论界进行通用设计时的差异化基础。

一、地方政府绩效评估差异化设计的必要性

在中国知网搜索关键词“政府绩效评估”，发现相关文献累计已达三万多篇，尤其是近些年，每年发表的文献都在三千篇以上；地方政府绩效评估实践探索也是模式纷繁，亮点频呈。但繁华背后是理念不统一、概念不规范、关系未理顺、信息不可靠，公众参与有名无实，政府绩效提升乏力。地方模式不地方，通用设计难通用，行政主导影响弱化政府公信力，宏观规范缺失导致重复建设甚至背离地方政府职能转变方向。因此，理论指导下的差异化设计研究亟待深化。

（一）理论联系实际要求必须进行差异化设计

地方政府绩效评估是一项实践工作，但任何实践都需要理论指导，否则，不仅易走弯路，而且会浪费资源。我国的政府绩效评估概念源自西方，而西方国家政府绩效评估的发起、演进、基准确立、程序制定、方法选择及主体确定等都与西方国家政治制度、公共行政沿革、社会人文环境等有着千丝万缕的关系，建立在此基础上的西方政府绩效评估理论虽然以应用為目的，但这种应用理论背后的深层价值支撑或隐性假设前提，对于我国的一些学者和大部分的地方政府绩效评估实践者而言，既非不言自明，也非理所当然，有的甚至非常不熟悉。我国与西方国家的行政生态迥然不同，将源自西方的政府绩效评估理论应用于我国地方政府的绩效评估实际，差异化设计势所必然。近年来，一些致力于该领域研究的学者，通过深入分析，结合我国地方政府行政生态实际，取得了很多政府绩效评估理论中国化的研究成果。纵使要将这些已中国化却偏重抽象的学术成果具体应用于某个特定地方政府，差异化设计也是绕不开的环节。

（二）地方服务型政府建设要求必须进行差异化设计

自党的十七大以来，建设服务型政府成为各级政府的奋斗目标和努力方向。但什么样的政府才能被称为服务型政府并不是从那刻起就能被我国所有公共行政（或公共管理）研究者和地方政府官员明确领悟和准确践行。因为党的十六大提出的政府职能界定——“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”直至十七届二中全会才被“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”所取代，继而到党的十八届三中全会才被进一步明晰为“宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理和环境保护”，其中后四项为地方政府职能。自此，致力于认真履行好当地“公共服务、市场监管、社会管理和环境保护”职能的地方政府才能称自己前进在建设服务型政府的征程上。虽然这四项职能对不同地方政府来说表述一致，但落实到不同区域地方政府所需从事的具体业务可能千差万别，甚至截然相反。比如，同是要提供教育公共服务，有些地区可能需要建学校，有些地区可能需要撤学校或让学校转功能。因此，差异化设计必不可少。

（三）政府绩效评估本质特点要求必须进行差异化设计

政府绩效评估不同于一般管理学意义上的绩效评估，它被赋予了政府必须为所辖区域公众提供各类合标公共物品（或公共服务）、回应各类合理公共需求、开放平等参与公共事务机会的特殊内涵并被突出强调，而且随着时代的进步，提供这些公共类产品时是否维护了公平正义也日益被公众所重视。基于此，结果导向、公众导向和公平导向理念原则的贯彻成为政府绩效评估的本质特点，强调公众主体、侧重政府问责、重视绩效改进成为政府绩效评估的核心要义。由此，政府绩效评估在面对不同地区不同的公众群体、不同层级政府不同的职能重点时，差异化设计顺理成章。

（四）评估实现目的界分要求必须进行差异化设计

同样是对地方政府进行绩效评估，不同发起主体可能评估意图完全不同。就中央政府而言，一套体现中央政府战略意图且行之有效地针对地方政府的绩效评估，可以检验中央政府的战略意图是否被落实及落实效果如何，并可据之对各地方政府进行奖惩，从而引导地方政府的行为方向；就地方政府而言，一套科学且符合自身地域特点的绩效评估机制，可以帮助政府了解自身运作状况、发现政府作为的问题与不足、掌握公众对公共服务的需求导向及制定政府解决问题的政策方案；就社会公众而言，一套体现结果导向、公众导向和公平导向的政府绩效评估体系，可以让公众了解当地政府的运作效果、维护自身的公民权利、实践公共事务的参与愿望；就学术机构及学者们而言，一套符合公共行政理念的地方政府绩效评估体系，可以通过各地方政府的能力排名而激发各地的争先创优热情，进而推动我国的行政管理体制及政府管理能力不断走向持续提升。可见，不同评估目的必须对应不同评估方案，差异化设计是必然选择。

（五）区域特点及不均衡发展现实要求必须进行差异化设计

我国幅员辽阔、历史悠久、人口众多、民族多样、城乡二元，区域间发展不均衡，异质化程度高、多元化特征显著。虽然地方政府的核心共性职能（公共服务、市场监管、社会管理和环境保护）在党的十八届三中全会后被明晰界定，而且根据现代服务型政府发展趋势和人类社会进步要求，應该在较长一段时期保持相对稳定，但核心共性职能外体现“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”的地方政府特殊性职能可能并不能全部被上述四类核心共性职能所囊括，比如不发达地区政府对于市场制度的完善或要素市场平台的搭建，民族地区政府对于公民宗教权利的保障和宗教活动的管理等。不同区域地方政府由于面临不同的职能，差异化设计不可或缺。

二、拨开地方政府绩效评估设计的理论迷雾

综观我国各地的政府绩效评估实践，可以概括为以下五大外显表征，即模式割据现象突出，地方特色不明显；通用框架理论先行，地方实践操作难用；行政主导权威强势，公众参与形式象征化；中间层渐趋制度规范，两极层依旧无序纷乱；评估实践如火如荼，效果不尽人意。

而地方政府绩效评估实践之所以展现这些特征，并表现出绩效评估偏离地方政府职能、信息虚夸失真、公信力不高及实施成本高、专业性不足等诸多问题，实践界因没有将理论迷雾拨开要承担重要责任。

（一）地方政府绩效评估应遵循的取向：价值VS工具

价值属性与工具属性的定位经常决定着某一行为所能达到的效果境界。

地方政府绩效评估是为了检验地方政府在实现机构使命及其职能责任方面进展状况而开发设计的有效工具。基于此，不少人认为地方政府绩效评估就是一项管理工具，它与目前地方政府学习借鉴或独立研发的其他管理工具或方法一样，只要使用时注意遵循目的性、科学性、适用性、成本性等原则即可。当然，也有不少学者认为，地方政府绩效评估虽然是一项管理工具，但我们也需要强调其价值导向。还有学者认为，地方政府绩效评估“不应仅仅局限于绩效评估的工具属性，更要充分挖掘绩效评估的价值属性，把民主导向的价值属性和效能导向的工具属性结合起来”[1]。本文认为，地方政府运用绩效评估过程中价值取向应承担基础和主导功能，工具取向应承担辅助和从属功能。而地方政府绩效评估承担的价值功能是应通过地方政府绩效评估保障地方政府时刻前进在服务型政府建设的正确方向上、从事展现服务型政府理念的正确事务并将其做得令社会公众越来越满意。仅仅工具性地应用地方政府绩效评估有可能导致诸多弊端，比如为彰显政绩以偏概全、以假乱真，为应付上级搞运动、走过场，为避免惩罚弄虚作假、串通合谋，为节约成本数据注水、信息乱造，为控制下级规定诸多“一票否决”考核事项等。实际上，目前我国不少地方政府之所以绩效评估实效不佳，理论指导不足、科学设计有瑕疵固然是原因之一，但更深层次的原因是地方政府将绩效评估只进行了工具性应用，忽略甚至背离了对建设服务型政府和法治政府的价值引导功能。

（二）地方政府绩效评估应强调的重点：外部问责与服务VS内部控制与管理

外部问责与内部控制的重心差异实质决定着某一行为的主体认定及操作空间。

从管理学本源看，绩效评估就是围绕绩效目标（既包括工作结果也包括工作行为）而展开的一系列测度评价活动，至于该绩效目标强调外部问责与服务还是内部控制与管理，那就取决于评估发起者的评估目的。国外的政府绩效评估实践，虽然受管理学领域的理论与实践影响巨大，但更受必须回应的公众民主诉求高涨和服务取向的公共行政体制沿革左右，被动被强制意味浓厚，此皆为体制使然。因此，在注重内部控制与管理的同时更加强调外部问责与服务便顺乎逻辑成为其特点。正如孙彩红所言：英、美、澳等国家地方政府的绩效评估大多数都强调对政府提供的基本公共服务评估，多数公共服务评估领域都涉及垃圾处理、无家可归者、社区安全等内容，在基础设施服务方面，对于老年人服务、残疾人服务方面的指标都很重视[2]。虽然我国地方政府绩效评估的概念取自西方，但背景、初衷、应用的体制环境截然不同。为了更好地实现党和政府的宏伟目标，顺利高效完成党和政府在不同时期的战略重点、改革任务、中心工作、职能职责，各级地方政府积极主动自愿探索引入了政府绩效评估。不仅早期的政府绩效评估普遍通过目标责任制等形式注重内部控制，就是目前种类繁多的模式也更加着眼于内部控制和监督，具有自上而下的特点。但正是这种着眼于内部控制与管理的特征，在一定程度上扭曲了政府绩效评估的本意与主旨，弱化了绩效评估的公信力，并带来了十八届三中全会所提出的必须纠正的诸多弊病。地方政府绩效评估虽然离不开内部控制与管理，但更应强调外部问责与服务，这才与目前地方政府建设服务型政府的职能定位契合匹配。

（三）地方政府绩效评估应侧重的范围：综合全面考核VS特定业务测度

杨宏山通过检视国内学术文献发现，现有研究普遍将政府绩效评估理解为对政府工作的综合评价体系[3]。因此，无论学者还是政府，两种表面看来形式不同、实则内容雷同的研究探索方式十分流行：或者致力于开发设计理论性强、逻辑严密的政府绩效评估通用框架，或者致力于探索创新普适性强、可推广扩散的政府绩效评估模式。因此，学者或研究机构设计的通用框架，或者国外理论理念领会深刻（政府绩效评估源自西方），或者理论追求严谨完美，或者信息要求齐备准确，或者兼具其二甚或其三，导致我国各地的现实应用大受阻碍；而各地各级政府自己探索的绩效评估模式，虽说设计者们对于政府绩效评估理论的研究学习相对来说系统化不足、深刻性不够、理解上模糊，但对于政府内部传统的考核制度驾轻就熟，而且各地政府的基本工作原本就类似。因此，为探索创造一个普适可推广的地方政府绩效评估模式，突出全面和一般、弱化个性和特点，便成为各地各级政府绩效评估设计创新的经典韬略。于是，呈现在人们面前的几十种模式的名称虽迥然相异但内容大致相同。地方政府绩效评估不应是政府所有业务的综合评价，只应是体现地方政府职能（公共服务、市场监管、社会管理和环境保护）定位下反映本地个性化特点及区域性特征的公共服务事宜。当然，地方政府其他方面的工作也需考核管理，但那应属于任何一个组织有序运行都需要进行的常规管理工作，不应纳入政府绩效评估范畴。

（四）地方政府绩效评估应采取的模式：科层主导VS公众主体

目前我国正致力于推进国家治理体系和治理能力现代化，对此，政府显然责无旁贷。而有效的政府治理要求建设法治政府和服务型政府，增强政府公信力和执行力。正如道格拉斯·摩根所指出的，无论政府工作的效率和效益提升到何種程度，都不足以作为在公众中树立对政府信任的替代品，只有当政府治理架构和工作流程具有透明性、回应性和价值权衡能力，公众的价值诉求才有可能得到满足，政府的合法性和公众信任才可能得到维持和发展[4]。显然，绩效评估能够助力政府做到这点，但前提是将地方政府绩效评估由科层主导调整为公众主体。科层主导对于地方政府绩效评估的负面影响很多，有些还很恶劣，比如评估指标及权重随意随机、评估程序不透明、评估信息不对称、评估结果不公开等。而将公众作为评估主体的地位是由为人民服务理念决定、由建设服务型政府需要决定、由改进绩效管理自身要求决定的[5]，实乃大势所趋，民心所向，民生体现。当然，实现地方政府绩效评估的公众主体地位绝不是没有条件的，合适的领域选择、可操作的制度安排、充足的资金预算、合格的专业人才和专业机构、匹配的信息系统和信息技术支撑等都不可或缺。虽然包国宪对于我国当前社会公众参与政府绩效治理的手段和途径并不乐观[6]，但若从长远着眼、从细处着手，循序渐进，转变还是可以期待的。

（五）地方政府绩效评估应归属的领域：政治性范畴VS业务性范畴

有学者提出，现行制度背景下，我国政府绩效评估已经成为一种“新的政治控制手段”[7]，且在全国形成了以监察部门牵头（除北京市绩效办设在市政府办公厅以外其他省市都设在纪委监察部门）推进政府绩效管理工作的领导体制，形成了运用行政手段推进政府绩效管理试点工作的运行机制和组织体系[8]。但由于监察部门不了解各部门的具体行政业务，不具备政府绩效评估理论与实践的专业化特长，指导缺方、规范乏矩、顶层设计步伐缓慢，导致各地方政府绩效评估实践虽开展多年却依旧呈现模式泛滥与绩效不彰[9]的混乱局面。本文认为，地方政府绩效评估是为实现地方政府职能定位中更多体现外部问责与公共服务水准的特定业务领域测度，目的是帮助地方政府实现公共服务绩效的持续性改进，应归属于公共管理的业务性专业范畴而非科层体制的政治性控制概念。而一旦将政府绩效评估视为业务性范畴，关注专业性、前瞻性、经济性、实效性及规范性等原则，尽快健全我国地方政府绩效评估顶层设计架构并加快顶层设计步伐从而推动地方政府绩效评估走向健康有序的良好局面迫在眉睫、时不我待。

三、地方政府绩效评估的差异化设计

党的十八届三中全会全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化，强调“必须更加注重改革的系统性、整体性和协同性”。依照该要求，我国地方政府绩效评估实践的相对混乱局面必须改变：一方面要加强顶层设计，夯实地方政府绩效评估设计的通用基础；另一方面要推进差异化设计，找准地方政府绩效评估设计的差异因素。只有双翼齐飞，地方政府绩效评估的科学、有序、规范时代才会真正到来。

（一）地方政府绩效评估差异化设计的总体思路

我国地方政府绩效评估差异化设计应以引导各级地方政府推进服务型政府建设为价值取向，以逐步推进外部问责与服务为重点，以反映核心共性职能（公共服务、市场监管、社会管理和环境保护）和特殊性职能的公共类产品绩效为测度内容，通过出台国家宏观层面的法律法规和工作指引，加强推进绩效信息现代化、一体化、公开化建设力度，大力扶持培育学术团体、非营利机构等社会力量成长为地方政府绩效的评估主体，努力探索地方政府绩效评估的“淡科层化”路径，推进地方政府实现公共服务品质持续改善、政府公信力稳步提升。

（二）夯实地方政府绩效评估设计的通用基础

目前我国地方政府绩效评估领域，无论理论界还是实践界虽然都不曾停止追求通用性或普适性的脚步，但两者效果都不尽如人意。然而，两界又都认为通用指引（或通用模式或通用框架）是需要的，它有利于统一评估理念、节约行政资源、避免行政不作为或乱作为等问题出现，还有利于各地方政府间相互开展交流与借鉴活动[10]。当前，因为有前期的理论成果积累，有众多的实践模式铺垫，以及党的服务型政府建设定位清晰，我国探索设计真正对地方政府绩效评估实践有指导价值的通用指引时机已近成熟。

1.应围绕新时期“地方政府职能定位”搭建通用指引的主体架构。地方政府绩效评估通用指引的核心应是地方政府绩效评估指标体系及其权重配置。当然，选择什么样的指标体系取决于设计的价值取向、目标定位、应遵循的原则等，但这些要素的现实载体是指标体系及其权重配置。鉴于目前党中央对于政府职能的定位经过多年探索实践，历经深刻经验教训反思，同时借鉴参考现代治理理论的研究成果，切实反映我国广大社会成员的心声期望，已趋于基本定型，因此，应该以其为依据来构建地方政府绩效评估指标体系的主体架构。该架构主要包括两部分内容：第一部分为地方政府的核心共性指标，共四大类，分别为公共服务、市场监管、社会管理和环境保护；第二部分为地方政府的特殊个性指标，共两大类，分别体现该地方政府根据本地特点所开展的体现创造良好发展环境和维护社会公平正义方面的改革创新。当然，该架构下的三级指标即使是核心共性指标，因为区域特点不同，也可以有指标内容及数量上的差异，但总体结构应呈现相对稳定态势。

2.应围绕“公众、结果、公平”导向体现通用指引的价值诉求。地方政府绩效评估，从广义外延及宽松内涵来理解，就是对地方政府在一定时期内个体、团体或组织整体履行职责的状况进行测度评价。实际上，目前我国理论界和实践界有不少学者或地方政府在此前提下展开研究或实施绩效评估。不过，源自西方的政府绩效评估只有从狭义外延及严格内涵角度，才能阐释其既不同于普通组织（企业或非营利组织等）管理学意义的一般绩效评估又区别于地方政府作为一个组织常规必须实施的各类内部考核管理制度的独有特质。地方政府绩效评估测度是社会公众对于地方政府提供的各项公共类产品的认同度和满意度，公众导向、结果导向、公平导向是其本质特征。现实中，正是由于不少地方的政府绩效评估实践者舍本逐末，仅通过粗放式理解、想当然式解读便对地方政府绩效评估实践进行“创新性”发展，才造成了我国如今各地“模式泛滥与绩效不彰”的混乱局面。

3.应围绕强调“外部问责与服务”确立通用指引的公众主体地位。目前我国地方政府绩效评估的显著特征是行政主导权威强势，公众参与形式象征，即使是以开放、规范、服务意识强为相对优势的深圳市政府绩效评估体系中，外部评估所占的权重也不曾超过三成，当然，此处我们尚不讨论外部评估本身的科学性与可靠性问题。这种行政主导（或称科层化主导）的地方政府绩效评估着眼于内部控制和监督，强调服从上级、重视政绩显绩、容易操纵数据，还经常制造封闭神秘，设计实施不当，不仅不利于地方政府向服务型政府转型，而且还损伤政府公信力。因此，制定通用指引要求指导思想、基本原则方面必须将强调外部问责与服务置于重要地位，更要将指标体系设计、评估主体选择、评估方法工具应用、评估结果使用等向民生民主、公开公正等强调外部问责与服务的方面倾斜。当然，基于国情，通用指引在这方面可以考虑遵循渐进原则，设计分类分步推进策略。

4.应围绕绩效信息建设“现代化、一体化和公开化”保障通用指引的科学真实。绩效评估信息虚夸失真一直为社会公众及理论界所诟病，也一直是各地各级政府绩效评估实践的瓶颈。由于地方政府绩效评估的设计主旨、理念、重点皆不同于政府内部管理，有些信息无法通过地方政府统计局的常规业务获得，而必须从散布分割且处于管制状态下的不同职能部门经过行政协调获取，有些因为该地电子政务建设滞后或维护不当等根本就没有相关数据提供，还有些地方因为政府信息公开职责履行不到位而使外界无从获知或核實信息真伪。因此，绩效评估信息失真中评估设计本身科学性不足导致测不准、绩效信息系统不健全导致评不真、人为操纵导致数据造假皆可经由加强绩效信息的现代化、一体化和公开化建设而得以明显改观。如果该项工作在各地真能做到信息齐备可靠、采集方便快捷，那么，不仅地方政府主导的绩效评估实践的实效性和公信力会大大提高，地方政府之外的社会力量（公众、学者、第三方机构及企业等）自主实施的地方政府绩效评估也会具备更加坚实的现实基础。

（三）找准地方政府绩效评估设计的差异因素

各级地方政府由于面临的区域经济、政治、社会、文化、生态等状况千差万别，自身所处的行政生态，尤其是行政伦理、行政能力、行政资源等也是千姿百态。因此，在开展地方政府绩效评估实践时认真学习并深刻领会正确的政府绩效评估理念固然不可或缺，尊重遵守并贯彻落实上级部署的绩效评估任务也是本分所在，但沟通协调并灵活适用地开展绩效评估实践以持续改进本地政府服务品质、持续提高本地政府公信力才是根本大计。

1.围绕地方政府职能定位不动摇是差异化设计的基础前提。我国各地各级政府绩效评估实践之所以出现种种求全、求偏或求新等问题，在一定程度上源于对地方政府绩效评估本质取向把握模糊、外部问责与服务意识淡薄、评估范围与重点认识不统一、评估主体设定有分歧和评估动机意图有差异等，但主要原因是这些政府官员们（尤其是主要领导同志）囿于繁忙的日常事务和工作惯性对新时期地方服务型政府的职能定位没有理性全面深刻的把握。虽然中央对于政府的职能界定在党的十七届二中全会进行了调整，党的十八届三中全会进一步细分央地职能，但时至今日，细看媒体网络报道的某些地方政府工作报告、发展规划等，依然把十六大界定的“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”政府职能奉为指导思想。

由此，我们也就能够理解为什么党的十八届三中全会还要特别强调“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况” 。这实际上是要求各级各地政府将职能重心真正转移到党的十八届三中全会明确界定的“公共服务、市场监管、社会管理和环境保护”上来，并据此进行绩效评估。

2.客观评估本地本级政府所处行政生态环境是差异化设计的定位基准。我国是单一制国家，地方政府要服从中央政府统一指挥，较基层的地方政府要服从其上级政府的命令指挥。有些政府部门按条条管理，要服从其上级部门的管理，但也要与驻地政府建立起良好关系；有些政府部门的人、财、物等由地方政府块块管理，但业务要受上级部门条条指导。错综复杂的关系、千丝万缕的联系，再加上本地的政治、历史、社会、人文地理等因素综合影响形成的特殊政府气质，共同构成了某地某级政府的行政生态环境。不同行政生态环境中的某地某级政府显然拥有不完全一致的行政伦理取向、行政执行能力及行政要素资源，这些都将影响其发展规划、工作目标、项目重点、资源配置方向及规模，并进而影响政府绩效评估设计及其实践。比如北京、深圳、成都、拉萨、陕西泾阳县，这些处于不同行政层级、不同区域位置，拥有不同民族构成结构的地方政府，由于所处的行政生态环境差异极大，各自实施的政府绩效评估当然也应各具特色。通常来说，上级党委或政府布置的刚性或追责事项都会被地方政府纳入绩效评估体系之内。即便是以开放、创新、法治和服务为使命价值的深圳市政府，在其五年不断动态调整的绩效评估体系中也将体现上级政府的五个“一票否决”制考核事项和两个严格行政责任追究事项以8个指标的方式稳定地保持着不变[11]。而在县级政府的绩效评估实践中，“上级政府下达的各项指标任务成为其政府工作的主要指标”，“唯上论”致使这些县级政府对基层公众的感受普遍缺乏深切关怀[12]。

3.科学研判区域经济发展态势和市场经济发育程度是差异化设计的差异关键。孙琳根据已有的地方政府绩效评价实践发现，地方市场化水平与地方政府绩效评价组织运行和发展模式之间表现出了高度相关性：市场化水平较高和经济发达地区的地方政府绩效评价组织的运行与发展更能体现市场运行和发展模式，其工作重点也更能凸显公共服务和社会治理职能；反之，市场化水平低和经济发展水平落后的地方政府绩效评价组织的运行与发展将会受到政府的主导，大多会出于部门本位和自身利益最大化争取对完成绩效目标有利的外部条件以影响评估指标体系的设计、加工绩效信息[13]。发现这一规律，实际上对于地方政府思考自身的绩效评估实践取向提供了一面正冠照面的反思明镜。对于本级政府，可以警示自己思考绩效评估体系应为符合当地实际而进行调整；对于上级政府，可以提醒自己对于那些市场经济发育程度不高和经济发展态势不好的地方政府所制定的绩效评估方案及其实施程序应多一份指导和监督。落后地区显然不能照搬发达地区地方政府所制定的绩效评估指标，因为在落后地区强调发达地区的绩效考核指标只会带来弄虚作假和选择性执行[14]，民族地区由于特殊的产业结构、市场化水平、生态体系显然也不能参照发达地区甚至中西部不发达地区地方政府的绩效评估体系。只有在科学研判区域经济发展态势和市场经济发育程度的基础上，根据“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”要求制定出匹配自身区域发展状况的政府工作任务，并将其纳入本地政府绩效评估体系以督促其保质保量如期完成，才是本地本级政府开展绩效评估实践的价值所达、意义所在。

4.理性认识地区人文社会发展态势是差异化设计的特色源泉。地方政府开展服务型政府建设，必须以民生为本、民主为根、民众为主，要根据当地民众需求和关注重点，努力平等均衡提供各类基本公共物品（或公共服务）、及时有效回应各类公共需求、公正公平开放各类公共事务参与机会，尽全力为当地民众创造良好发展机会，维护社会公平正义。而理性认识地区人文社会发展态势是基础，也是前提。实践证明，不深入了解区情、民意，投入大量巨额公共资源并想当然地认为民众会满意的政绩工程或形象工程，除了收获民怨民恨并致使大量公共资源浪费外，并不会有更多收益。而了解区情、民意过程中，恰当的政府绩效评估设计，比如开展公众意见调查或用户意见调查、追踪公众投诉热线信息、委托第三方机构开展专项公共服務测评等，会发挥意想不到的信息收集反馈作用，从而助力地方政府的绩效提升和公信力提高。比如，在民族地区政府绩效评估指标体系的构建中，必须将民族地区政府对公民宗教权利保障和宗教活动的管理作为一项重要指标[15]。在经济发达地区的政府绩效评估体系构建中，公共事务参与类的指标设计应有所体现。欠发达地区地方政府和较基层政府的信息公开程度弱，民众知情权难以保证，因此，设计体现政府信息公开程度的绩效指标可以督促地方政府尽快改善这一状况。

参考文献：

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