甘肃地方立法现状的舆情调查与分析

2017-03-28李巧玲

长江丛刊 2017年5期

李巧玲

甘肃地方立法现状的舆情调查与分析

李巧玲

为明晰甘肃法治建设现状及存在的问题，采取座谈、走访和调查问卷等方式，深入对甘肃立法相关问题进行了广泛的社会调查。当前一些法规地方特色不浓，针对性和操作性不强，权利和义务配置不够科学合理。地方性法规基本框架还不尽合理，立法力量还不能完全适应立法工作需要。地方立法工作法规质量需要进一步提升，立法工作机制需要进一步完善。

甘肃地方立法舆情调查

党的十八大尤其是十八届四中全会聚焦依法治国，甘肃省委省政府紧密结合甘肃实际，全面推进依法治国，法治甘肃建设已有重要进展。为明晰甘肃法治建设现状及存在的问题，加快研究推进法治甘肃建设，围绕法治甘肃建设的现状，采取座谈、走访和调查问卷等方式，深入进行了广泛的社会调查，其中问卷从地方立法、法治政府建设、司法体制改革，普法和公民法律意识等方面共设计了50多个问题做了评估性调研。先后发放问卷310份，收回有效问卷301份，以下是调查的基本情况。

一、被访民众对甘肃立法相关问题的看法

（一）近九成被访者知晓人大及其常委会的立法职能，地方法规的影响力日益加强

对地方立法及立法权的认知。问卷调查显示，当问及“您是否了解制定地方法规是地方人大及其常委会的一项重要职能”时，被访者中，有55.81%的人选择“了解”；32.56%的“听说过，但不了解”；11.63%的“不知道”。从基本的认知情况看，折射出地方行使立法权以来，随着社会主义法治建设的逐步推进，尤其是党的十八大和十八大四中全会确立了全面推进依法治国，地方人民代表大会及其常委会制定的地方法规及其实施在影响地方经济社会发展方面日益扩围，法治建设在甘肃政治社会经济生活中的作用加强。同时，说明整体上公众的法制观念和法律意识有了很大程度的提高。

（二）八成被访者认同地方性法规的实施对当地社会经济发展起到了一定的促进作用

近年来，随着经济社会的发展变迁，地方立法也随之不断创新和发展变化，制定颁布实施的地方性法规涉及的领域也越来越广泛、越来越深入，进入到经济社会文化环境等各领域的各个层面之中，更多地触及到公众的工作、学习与生活。那么，公众会如何评价地方性法规与经济社会发展的关系？调查显示，对于地方性法规实施与当地社会经济发展之间的关系，54.67%的被访者认为“有积极促进作用”，28.00% 认为“有些关系”，12.33%认为“关系一般”，5.00%认为“没有太大关系”。

由此可见，八成以上的被访者对已颁布实施的地方性法规能促进本地经济社会发展的地位与作用持肯定与认可态度，从正面说明整体上甘肃地方立法成效显著，促进了法律、行政法规在本省行政区域内的贯彻执行，对调整经济关系、规范社会生活，引领、促进和保障经济社会的发展起到了积极的作用。由此，公众也更加了解和感受到法治的重要性，加强对法的认知和理解，有助于逐步提高全民的法治信仰，这对于真正构建起法治社会具有重要意义。

（三）七成被访者认为地方立法基本上得到了相应的关注和重视

变化、改革、完善、创造一个不同的社会，意味着改变社会中现存的行为准则或权利制度或者是改变旧的法规，或者是引入新的法规，立法由此在社会事务管理中扮演着非常重要的角色。地方立法对于推动法治甘肃建设的作用以及公众对此的关注和认知程度，可以从侧面印证一段时期内地方立法实施的成效。问卷调查表明，45.33%的%的被访者认为政府、社会以及公民对地方法规的制定实施工作“很重视”和“比较重视”；30.33%认为“重视程度一般”；24.34%认为“不够重视”和“不重视”。调查数据进一步说明，地方性法规的实施在推进法治甘肃建设方面取得的重大进展已得到公众的肯定与赞同；也从侧面反映出“依法治国”的基本方略已深入人心，公众对法治甘肃建设的重视也达到了前所未有的程度，是进一步调动社会力量积极参与法治甘肃建设的现实基础和可行推动力。

（四）对地方立法成效的感受与评价

（1）被访者对地方立法的总体感受与评价较好，三成被访者认为地方立法需进一步完善。整体上看，大多数被调查者对已颁布实施的地方性法规能否立足于甘肃现状、解决实际问题有一定的感受。58.78%的被访者表示总体而言地方立法“非常符合”和“比较符合”甘肃实际，41.22%的被访者表示“一部分符合”、“不符合”和“很不符合”。被访者对地方立法成效的评价有所分化，73.67%的被访者认为地方立法“很完善”、“比较完善”和“基本完善”，26.33%的被访者认为地方立法“不太完善”和“很不完善”。

从个体角度出发，法律对每个人的直接影响也许并不明显，这主要是因为法律是一个国家能够正常运转、社会能够和谐发展的基石，虽然不一定能够被看见，却早已成为每个人立足的根本。当问及“您认为与您关系密切的地方立法颁布实施后个人的状况有何改变”时，58.79%的被访者表示“有显著的变化，比原来的境遇变好了”和“有些变化，但是不大”，也有41.21%认为“基本没有变化”和“产生了一些负面作用”。以上三组数据表明，被访者对地方立法实施及其成效感受明显并给予了较好的评价，但也从侧面反映出，目前地方性法规实施的效果与公众对法治甘肃的期盼之间还存在一定的差距。

（2）被访者认为实施效果和绩效最明显的是经济领域的立法。地方立法初期大都是以经济立法挂帅，为地方经济社会的发展保驾护航。随着社会的发展变迁，经济立法更加注重质量与效益的提升，虽然在数量上已不再占据主导地位，但始终在社会主义市场经济建设中扮演着主要角色。对此，被访也深有感触，当问及“您认为甘肃省在以下哪些领域的立法实施效果和绩效比较好（多选题）”时，按被访者选择数由多到少排序呈四级梯级分布。第一梯级三位分别是：经济、农业、政府法制。第二梯级四位分别是：民生保障、环境资源保护、民族、文化。第三梯级五位分别是：教育、社会改革、安全生产、行政管理、食品安全。第四梯级四位分别是：农业污染、商品质量安全、民政、科学技术（见表1）。这一调查结果，一方面说明，地方立法趋向于经济领域立法和社会领域立法及其他领域立法均衡发展；另一方面，也揭示出地方立法还存在着明显的短板和薄弱之处。

表1 被访者认为地方绩效良好的立法领域排序表

（五）被访者对《甘肃省公众参与制定地方性法规条例》实施的感受与评价

2013年7月26日，甘肃省十二届人大常委会第四次会议表决通过了《甘肃省公众参与制定地方性法规条例》，并于2013年10月1日起正式实施。这是当时国内首部专门引导、鼓励和规范公众参与地方立法决策的创制性法规，在甘肃民主法制建设史上具有里程碑意义，它的创新之处在于规定了“公民个人不仅可以提出立法建议项目，还可以参与起草法规草案”、“公民对法规案的意见或者建议，可以通过来访、来函或电子邮件等方式向常务委员会法制工作委员会提出”，“公民可以旁听立法全体会议”等等。被访者对这两年来公众参与立法的感受及评价如何？通过问卷调查主要结果如下：

（1）七成被访者主要通过电视新闻和网络媒介获取和了解地方立法信息。在获取和了解地方立法信息及立法动态方面，被访者表示他们的主要渠道是电视新闻和网络媒介，其次是报刊杂志和政府宣传以及口耳相传。

（2）参与范围小，仅一成被访者参与过地方性法规草案的征求意见和讨论活动。在参与地方立法方面，89.19%表示从没有参与过地方性法规草案的征求意见和讨论活动，10.81%的被访者曾参与过地方性法规草案的征求意见和讨论活动。选择“公众参与范围小”的被访者占比最高，为42.86%；“参与积极性高但不知道如何参与”的占15.04%；“参与积极性高却没有参与渠道”的占13.91%。对于如何参与立法的渠道，被访者表示“应邀参加座谈会、论证会”最受他们欢迎，其次是“参加立法听证会”，排在第三位的是“旁听常委会会议和人代会”。

由此可见，《甘肃省公众参与制定地方性法规条例》实施两年的时间里，公众在实践中对参与“公开立法”的感受远不及条例的规定来得深刻。因此，要达到“在立法中充分吸纳公众的意见、反映公众的意愿和要求、增强法规的针对性和实效性、使所制定的法规更容易得到广大社会成员的认可和支持、提高地方性法规的执行力”是任重而道远。目前《甘肃省公众参与制定地方性法规条例》实施的成效已初步显现，要进一步发挥其“阳光立法”的作用，不但要防止将其束之高阁，更需要在落实方面有相关的配套措施或实施细则，并在监督实施过程中“动脑筋想办法”。

（六）六成被访者认为“相关部门执法不严”与“部门间相互推诿”影响和制约了地方性法规实施效果

法律的生命力在于实施，被访者认为除了立法方面的一些缺陷，如 “立法可操作性差（占54.03%）” ，“立法不符合实际不能解决现实问题（占51.34%）”，“立法没有特色（占28.86%）”三方面的主要因素外，“相关部门执法不严（占66.11%）”与“部门间相互推诿（占56.71%）”影响和制约了地方性法规的实施效果，也从侧面说明提升地方性法规实施绩效，一定不能忽视立法后评估工作的开展以及对法规颁布后的监督实施。