全面建成小康社会背景下中国山区乡镇发展路径选择※

●李明良 江世银

全面建成小康社会背景下中国山区乡镇发展路径选择※

●李明良 江世银

党的十八大提出到2020年，要在全国全面建成小康社会。党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”作为全国“十三五”规划的五大发展理念。近年来的实践表明，中国山区乡镇发展普遍较为落后，面临着与全国同步全面建成小康社会的艰巨任务。本文以江西省上饶县华坛山镇作为具体分析案例，依据其镇域经济总量小、工业基础薄弱、经济结构不尽合理、保障和改善民生任重道远、农民增收渠道不多、政府服务和管理经济、保障和改善民生的能力还急待加强等现状，结合调研，提出了创新驱动、特色发展、镇村一体、精准施策、生态保障五大发展举措。无论是镇情分析，还是思路举措，都较具有普遍意义，以期待对中国较落后山区乡镇的“十三五”发展思路有所启发，以确保到2020年实现脱贫和全面建成小康社会。

全面建成小康；山区乡镇；发展路径；华坛山镇

一、引言

党的十八大提出并在十八届五中全会上强调，到2020年要在全国全面建成小康社会，实现7000万贫困人口全部脱贫（截止2014年末）。党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”作为国家“十三五”规划的五大发展理念，将从整体全局层面引领我国“十三五”时期经济社会发展。山区乡镇的小康和脱贫即是我国区域协调发展内容的重要组成部分，也是实现全面小康的难点和重点区域。华坛山镇位于江西省上饶县北部，地处上饶、德兴、玉山、横峰四县交界处，距市区55公里，境内上德公路纵贯南北，全镇国土面积209平方公里，为全县第二大乡镇，总人口5961户2.48万人（其中贫困户1169户，占近20%；贫困人口3662人，占近15%），辖9个行政村、2个居委会、9个分场（232个村民小组）。2014年，全县综合考评中名列第一方阵。2015年上半年，全镇生产总值达1.3亿元，同比增长11%；完成固定资产投资6900万元，同比增长300%；财政税收1227万元，同比增长163%；完成招商引资实际进资3000万元。近年来，以县工业园区为平台，以项目建设为抓手，以生态资源为依托，利用环境优势，全面实施“生态立镇、绿色崛起”发展战略，积极推进“工业强镇富民工程、移民扶贫安居工程、山清水秀生态工程、社会保障暖心工程”，加快“生态、和谐、宜居、小康”华坛山建设步伐，走出了经济效益、生态效益“双提升”的绿色发展道路。

二、相关研究综述

后发优势是指在先进国家或地区与落后国家或地区并存的情况下，落后国家或地区发展所具有的内在的、客观的有利条件。近些年来，国内一些学者将后发优势理论用于研究中国的区域经济问题，像王必达（2004年）以技术模仿创新、制度移植变迁和结构动态优化为主要内容，揭示了区域后发优势的形成机理，并从资本形成、规模经济和要素组合等方面探讨了区域后发优势的转化条件。研究表明，落后地区要想缩小同先进地区的差距，必须首先突破自身发展瓶颈，提升对技术扩散的“吸收能力”。后发优势是多维的，既包括技术的后发优势，也包括资本的后发优势、人力的后发优势、制度的后发优势和结构的后发优势[1]。只要政府运用公共政策和提供制度安排能够形成特有经济优势，就可以对后发优势的生成起推动作用。中国山区乡镇经济差距形成的原因是复杂的，既有自然、地理、历史等先天原因，也有经济发展过程中的结构演进、资本积累、政策调整等后天原因。因此，山区乡镇地区的跨越式发展，应该是一个综合各方面力量不断演进的过程。

区域经济差异是指一定时期内全国各个区域之间人均意义上的经济发展总体水平非均等化的现象[2]。区域经济差异可分为绝对差异和相对差异。前者是用绝对指标衡量的区域之间的经济发展的差异，反映区域之间经济发展的实际差距；后者是用某指标的变动率来衡量区域之间经济发展的差别，反映的是区域之间经济发展的速度差异。区域经济差异的存在和变化（特别是扩大）对经济和社会发展会造成种种负面影响，所以，在区域经济发展中就必须对区域经济差异变化（特别是扩大）进行调控。中国作为一个处在经济体制转轨、区域发展不平衡十分突出的社会主义国家，应当通过加大对欠发达区域经济发展的扶持等措施，逐步努力缩小区域之间的经济绝对差异和相对差异。为实现这个目标，就必须走区域经济协调发展之路[3]。同时，党的十八届五中全会和国家十三五规划均为区域协调发展作出了重要部署和安排。

一个国家的经济之所以会出现地域空间上的分异，有其内在的、本质的必然原因。大致可分为自然禀赋的差异性、经济活动的不完全可分性、空间距离的不可磨灭性三个方面[4]。影响经济布局的条件很多，包括自然条件、社会经济条件和技术条件。其中自然条件中的自然资源和社会经济条件中的人力资源是创造物质财富的源泉，也是经济布局的基本条件。社会经济条件主要包括人口条件、知识与智力因素、生产发展的历史条件、民族问题、国家政策和经济条件等等[5]。美国经济学家罗斯托在其1960年出版的《经济增长的阶段》一书中归纳出国家或区域的经济增长大体上要经历六个阶段：即传统社会阶段、起飞准备阶段、起飞阶段、成熟阶段、高额群众消费阶段、追求生活质量阶段。认为区域经济起飞只有逐渐具备三个条件，即（1）具备较高的资本积累能力，其实现途径有：私人储蓄、政府发行债券、征税、出让共有土地以及外部资本输入等；（2）建立“起飞”的主导部门；（3）要有制度上的改革。起飞阶段的基本经济结构和生产方法要发生剧烈变化，新主导部门不断代替旧的主导部门[6]。以华坛山镇为代表的中国山区乡镇的经济发展目前整体处在起飞准备阶段向起飞阶段的过渡阶段。

三、中国山区乡镇实现全面小康的经济社会发展路径选择

党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”作为国家“十三五”规划发展的五大理念。展望2020年，中国山区乡镇面临着与全国同步全面建成小康社会的艰巨任务。为此，应着力在科学发展、赶超发展、转型发展、创新发展方面做文章，力争“弯道超车”。应确立以制度建设为保障，做实干部作风和服务水平；以工业园区为平台，做大镇域经济和财政总量；以项目建设为抓手，做靓村容村貌和民生设施；以生态资源为依托，做优特色农业和生态旅游，努力形成既能够挖掘山区乡镇潜力，又符合山区乡镇实际的合理经济空间布局。就具体思路而言，应把创新驱动、特色发展、镇村一体、精准施策、生态保障作为指导以华坛山为代表的中国山区乡镇“十三五”经济社会发展的工作理念，以加快“生态、和谐、宜居、小康”山区乡镇建设步伐。

1.把创新摆在首位，实施创新驱动发展战略

创新居于“十三五”规划五大发展理念之首。增强创新驱动发展新动力，使科技进步对经济增长的贡献率大幅上升，进入创新型国家行列是全面建成小康社会的必由之路。山区乡镇普遍处在落后偏远位置，创新是决定跨越式发展能否成功的关键。为此，我认为应从理念、措施和业态三个方面进行创新。

理念创新。发展定位是引领区域发展的核心，决定着区域的发展取向、发展模式和发展前景。准确判断各山区乡镇所处区域经济社会的发展阶段，进而明确与他人的差距以及自己的优势，推进中国各落后山区乡镇整个发展体系扎实地向上跃升。要树立工业带动发展理念。要转变观念，实现由侧重抓农业向突出抓工业转变，用工业化带动城镇化和农业现代化，以项目牵引产业，实现互动效应。

措施创新。华坛山可以考虑与其他乡镇合作，解决发展竹加工产业等的劳动力不足问题；与妇联、人力资源部门合作，做好劳动力的技术培训问题，提高农民的就业能力；通过外引内联，有重点、有针对性地引进一批新兴项目及其配套产业项目；通过做好土地流转、改良品种技术等，走规模化的绿色现代农业发展之路。招商引资方面，配合全县工作大局，利用上饶作为闽浙皖赣四省交界区域性交通枢纽城市的优势，要注重商贸、物流企业，特别是电子商务企业的引进。

业态创新。“互联网+”是“十三五”时期中国的重大发展战略，同时也是世界和中国经济结构调整的重要组成部分，将会在“十三五”时期渗透到中国经济的每一个角落。华坛山虽然地处山区，但利用交通相对便利的优势，用互联网+，电商的营销模式升级改造生态农业和未来可能还会有的绿色新兴轻工业等。竹加工方面，利用本地优势，通过挖掘国内市场，扩大发展规模，带动本地居民致富。蜂蜜方面，通过人工干预、改变种子技术等方式，延长蜂蜜酿造时间周期，提升蜂农收益；茶油方面，通过种植技术、品种、加工工艺等的改进，提升利润水平；茶叶方面，利用本地生态优势，通过走公司化、品牌化路线发展方式，提升产品层次。

2.围绕特色做文章，走特色化发展之路

构建现代产业发展新体系，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，使工业化基本实现，信息化水平大幅提升，城镇化质量明显提高，农业现代化和社会主义新农村建设成效显著是实现中国山区乡镇全面小康的要求和根本体现。结合华坛山镇实际，可以在以下这些方面思考。

利用生态优势，走现代农业发展之路。华坛山具有得天独厚的生态优势，提倡并扶持使用有机肥、生物农药和生物治虫，减少对化肥的依赖。按照依托市场，因地制宜，突出特色，规模发展的原则，加大现代绿色农业发展。通过争取扶贫项目和政策支持等，扶持和发展以毛竹、木材、茶叶、无公害蔬菜等本地资源为依托的特色企业。要进一步引导好农民土地承包经营权的流转，为集约经营、规模经营提供条件。大力培育农产品品牌，用绿色农产品占领市场。要充分利用好农业产业扶持政策，大力扶持产业化龙头企业、农民合作社、专业大户等新型主体，培植一批粮食大户、蔬菜大户、养殖大户。通过和其它乡镇合作等方式，让华坛山成为全国重要的优质农产品加工供应基地。

树立工业立镇理念，扎实推进产业发展工程。要转变观念，树立“无工不富”的观点，实现由侧重抓农业向突出抓工业转变，用工业化带动农业产业化和城镇化，以项目牵引产业，实现互动效应。要充分利用好县工业园区平台，实行镇领导联系挂点服务招商引资项目和重点工程项目制度，提高招商服务能力和水平。虽然全镇目前以蜂蜜、茶油、茶叶、竹木“四大产业”为龙头支柱的产业发展格局初步形成，但普遍规模较小、发展水平较低。要发挥比较优势，挖掘“四大支柱”产业带动全镇居民致富的能力和潜力。一要利用好规模经济原理，尽力扩大竹加工产业发展规模，用较大规模带动较多村民致富，用较大规模占领更多市场份额，增强其在市场竞争中的话语权；二要通过人工干预、种子技术、花源、品种改良、延长蜂蜜酿造周期等方式，提升蜂农收益；三要通过品种、技术、加工工艺的改进、拉长产业链等手段，提升茶油的种植效益；四要利用好本地生态优势，走公司化、品牌化发展路线，提升茶叶的市场占有率和利润水平。

挖掘林业资源优势，打造相关产业基地。利用华坛山镇山地面积广阔、林业资源丰富、自然生态保存完好的优势，打造一批高产油茶示范基地、茶叶种植基地、杨梅种植基地、畜牧养殖基地，重点扶持发展蜂蜜产业等。

依托生态优势和景区平台，发展旅游服务业。旅游业具有投入小、见效快、无污染等特点，同时又是一项富民产业，容易发挥后发优势，实现赶超发展。利用华坛山本地优美的自然景观，借助地处灵山和梧风洞两大4A级风景区中间的地理优势，互补发展休闲旅游产业。调整优化产业结构，积极培育休闲观光农业。力争引进规模较大生态休闲观光农业项目，参与主导华坛山休闲旅游业发展。

3.做好镇与村的联动，实施镇村一体化发展

20世纪80年代中期以来，趋同是经济增长理论中的一个重要研究领域，指的是地区间或国家间的收入差距随着时间的推移存在着减小的趋势。根据新古典增长理论，区域间的经济差异是由于资本—劳动比率的差异所引起的。经济一体化会增强资本和劳动力的流动，同时会加快资本—劳动比例的趋同，进而加快区域间经济趋同的步伐[7]。就中国山区乡镇而言，应当鼓励资本与劳动力的自由流动，加强制度建设，促进经济一体化发展。

以规划引领建设，做美集镇村居。1.全力推进村镇建设。筹措资金实施好集镇基础设施建设，实施好集镇环境整治；加快农村宅基地建房审批速度，规范农村建房秩序；整合资金，做好危改配套基础设施建设、新农村建设，精心打造若干个新农村示范点。2.严格控制违法乱建。加大土地规划宣传，全面强化农民建房管控。对于新选址移民安置点或社区，严格按照因地制宜、突出特色、统一选址、统一规划、统一房型、统一管理的要求，实现村庄建设由杂乱无章向整齐有序转变。严格建房审批程序，规范农民建房行为；拆除违章广告牌，对于占用公共场地经营，阻碍交通，影响镇容的经营户予以取缔。

立足基础配套设施建设，提升集镇品位。加大土地规划宣传，严格控制违法乱建。按照较高标准规划建设或改造道路、学校、卫生院、敬老院、集镇农贸市场、绿化、垃圾处理设施、水利设施、自来水工程、垦区危改房改造及基础设施、新农村示范点、扶贫移民集中安置、广告牌整治等项目，改善集镇面貌，规范商业经营秩序，提升集镇的人口集聚能力和向心力，让群众实实在在得到实惠。

加强交通水利建设，为镇村联动筑牢根基。便利的交通水利设施是山区乡镇经济社会取得良好发展的基础。要争取资金，在所有村（场）公路全硬化的基础上，改造硬化林区作业公路、通往自然村公路，形成畅通的交通网络，为要素流动提供便利；实施新建或改造一批水坝、水渠、河堤等水利设施，最大限度改善生产条件。

推进清洁工程，改善居住环境。有了青山，还要绿水，更要清洁。要改善垃圾存放及处理设施，制定保洁制度措施，优化环境保障能力。加大沿河流域的治理和保护力度，努力营造山青水碧的宜居环境。

4.力求精准施策，做好精细化管理与调控

基本公共服务均等化是全面小康的要求和重要标志性指标。全民受教育程度明显提高是实现人的全面发展的基础，收入分配差距缩小是发展改革成果惠及全体人民的重要体现，社会保障全民覆盖，人人享有基本医疗卫生服务，住房保障体系基本形成，这是实现老有所养、住有所居、病有所医的必然要求。与经济发展水平相对应，长期以来，我国山区乡镇在教育、医疗、社会保障、基础设施等民生指标方面发展水平较低，基本公共服务均等化与全面小康的要求还有较大差距。

提升民生项目工程，并让国家的资金支持效益最大化。民生项目和老百姓的利益最直接相关，也是基层乡镇执政的首要着力点。近年来，华坛山镇关系民计民生的危旧小学教学点的改造提升、卫生院改造、公路硬化、集镇农贸市场维修改造、水利设施维修等项目按时按质实施或顺利推进，让群众实实在在得到了实惠。下一步，要在农贸市场新建、移民安置新村建设、自来水厂建设、公租房建设、新农村建设、农垦公路建设、垦区危改及危改配套设施建设等项目精准决策与投资，力争让资金发挥其最大的经济、社会效益。依据中国山区乡镇整体的主体功能定位，国家今后会在转移支付等方面大力支持。山区乡镇应力争国家、省、市、县更大的支持，加快经济社会发展。依据经济学中的边际效应原理，要确保专款专用，让国家的资金支持用在精准脱贫、民生改善、社会事业、基础设施上，禁止挪作它用。

完善社会保障水平。坚持把保障底线、关注热点、构建和谐民生作为与抓经济建设放在同等重要位置。巩固提升新农保与新农合的参保率和参合率。结合国家精准扶贫政策，对低保户等困难群体精准施策，力求应保尽保。及时、便利报销住院、门诊看病费用，重视农民关切。对因病、就学等致贫的困难群体通过临时救助等，保障其基本生活，确保不因病、就学等返贫。确保新农保、新农合优惠政策惠及每个家庭；按照规定做好民政救济、低保办理、涉农资金的发放工作；做好移民扶贫对象帮扶工作等，确保山区乡镇低收入居民到2020年实现全部脱贫目标。

提升文教卫生事业发展层次，促进经济、社会与人的协调发展。巩固加大教育基础设施建设投入力度，同时提升教育的硬件和软件水平；保持“尊师重教”良好传统，做好学生帮困工作，确保中小学生不因经济条件困难辍学。跳出山区在“文”字上下功夫。利用华坛山全镇在深圳等地从事文化产业人数达800余人，有文化公司50余家，年创利润达1.5亿元，并已成为上饶乃至全省文化产业一张响亮名片的优势，引导农民告别靠山吃山的传统生活方式，通过培训、创业带就业、传帮带等方式引导其走出大山从事文化产业。做好就业创业帮扶工作，开展农民就业培训，提高其社会生存能力。重视繁荣文化体育事业，大力开展各类群众性文体健身活动；重视老年体协工作，新建一批老年活动场所。继续深入开展社会公德、传统美德教育，在山区乡镇形成知荣辱、树新风、促和谐的新风尚。实施镇卫生院改造工程，改善就医环境，满足群众日益增长的就医需求。针对一对夫妇可生育两个孩子的国家新政策，修改完善计划生育利益导向机制，推广优质计生服务新模式，提升计生优质服务管理水平。

5.继续保护好生态环境，走生态文明发展之路

充分发挥各地区比较优势，转变经济发展方式，在发展平衡性、协调性、可持续性明显增强的基础上实现两个“倍增”是全面小康的要求和必然路径选择。绿色发展也是“十三五”规划的五大发展理念之一。中国山区乡镇的整体优势在于生态，要巩固生态优势，以绿色发展引领全面小康的实现。

实施生态保护工程。加大宣传教育力度，提高群众自觉保护天然林木的意识。落实“村管为主、乡管为辅、全民参与”的资源保护机制，做到责任到人，定期巡视，确保辖区内资源不受破坏。积极加强林政管理和森林防火工作，确保生态资源永续利用。进一步细化考核项目和标准，对村场生态文明建设责任实行年度考核，对生态考核不过关的，实行严格问责。对各村场森林防火工作实行“一票否决”。

节约降耗，培育新的保持良好生态环境的动力因素。要充分认识到牺牲环境的繁荣只会是昙花一现。实施最严格的产业环境政策和标准，对新上项目实施严格的环境保护审批制度。在镇域范围内，严格执行环境影响评价制度，对能耗高、效益低、污染大的项目一律拒之门外。要坚决关停造纸厂、化工厂等化工污染企业，杜绝高耗材、低附加值的竹木加工小企业。积极开展农村生态环境连片整治和农村生态示范创建活动。加快发展生态有机农业，推动化肥、农药使用减量化，实施测土配方与耕地监测。加强集镇生活污水处理设施规划和建设。按照因地制宜、分类处理的原则，推进农村生活污水治理设施建设。加快镇村生活垃圾无害化处理设施建设，完善垃圾收集网络。

突出生态惠民，稳步推进幸福移民工程。中国山区乡镇农村的环境容量决定了其难以进行大规模的经济开发，在自愿基础上的政府扶持是促进农村山区人口走出大山的重要途径。为了更好地保护生态，积极实施深山移民工程，加大垦区危旧房履行工作，改善山区村容村貌，实施垦区危改配套基础设施建设，重点解决农村供水、供电、交通、环境卫生等问题，努力使群众在生态保护中得实惠。合理规划、建设移民安置点，大力实施新村整治工程，打造若干个新农村建设点，做靓村庄容貌。将深山移民与新农村建设结合起来，结合改水改厕、环境清洁等，改善搬迁移民的生产生活条件，提升其发展能力和文明认知水平。努力把生态文明理念贯穿于发展全过程，积极推进生态文明社区、生态乡村建设，打造富有中国特色的生态宜居山区乡镇。

实施生态屏障建设工程。实施造林绿化工程，加强低产低效林改造，改善林分结构，全面提高森林资源质量和生态效能。加强公益林的建设和保护，提高生态公益林比例。大力实施封山育林，建设水源涵养林及水土保持林，加强重点区域的生物多样性保护。以保护天然林为重点，大力实施“森林城乡，绿色通道”和退耕还林、长江防护林、天然林保护、国家和省级公益林等项目。同时，对因山体滑坡裸露坡床、道路建设裸露边坡等进行植被恢复，让中国山区乡镇境内放眼即绿。

[1]罗时平，毛成.后发优势与后发劣势[M].北京:人民日报出版社，2009:1～13.

[2]覃成林.中国区域经济差异研究[M].北京:中国经济出版社，1997.

[3]李小建.经济地理学[M].北京:高等教育出版社，2006:248～252.

[4]吴殿廷.区域分析与规划教程[M].北京:北京师范大学出版社，2008:11～13.

[5]王洁，杨武.新编中国经济地理[M].北京:中央民族大学出版社，2008:30～45.

[6]罗斯托.经济增长的阶段[M].北京:中国社会科学出版社，2001.

[7]魏后凯.现代区域经济学（修订版）[M].北京:经济管理出版社，2011:267～273.

D267

A

1008-5947（2017）03-0047-05

2017-04-10

本文系2016年度江西省党校系统青年课题“供给侧改革与区域中心城市构建路径选择——以江西上饶为例（课题号：16QN09）”与2016年度上饶市经济社会发展和人文社会科学规划重点课题“上饶供给侧结构性改革研究”的阶段性成果。

李明良，中共上饶市委党校讲师，研究方向：城市与区域发展、产业经济（江西 上饶 334000）；江世银，南京审计大学教授，经济学博士，博士后，省学术与技术带头人，国务院特殊津贴获得者，研究方向：宏观经济管理及产业规划等。（江苏 南京 210029）

责任编辑 李 尚