成都市财政风险传导路径研究

●陈纱岚 熊承雪

成都市财政风险传导路径研究

●陈纱岚 熊承雪

当前，成都市财政收支不平衡矛盾加深、地方政府融资能力下降、政府潜在债务风险压力加大等各种财政风险不停地积累并相互影响和传递，增大了全市经济稳定增长的不确定性，所以为了有效防范和化解财政风险，就要深化财政机制体制改革、加强地方政府性债务风险管控、建立完善的财政风险监测预警系统。

财政风险；传导路径；成都市

近年来，面对世界经济复苏放缓、国内经济运行进入“新常态”的复杂形势，成都市先后出台了一系列稳增长、防风险的调控措施，经济总体上保持了稳中趋缓的发展态势，但财政领域的风险仍在不断积累、蔓延。因此，深入了解成都市当前财政领域的风险，并理清财政风险的传导路径，对我市防范财政风险的持续恶化，保持经济稳定增长均具有重要的意义。

一、财政风险的基本理论

地方财政风险通常是指地方财政在运行过程中，由于各种主、客观因素，特别是一些不确定性因素的影响，财政的正常支出发生困难而导致政府机器难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的可能性。地方财政风险具有诱发空间广、传导性快、隐蔽性强、危害性大等特点。

财政风险的来源广泛且复杂，有财政系统内外因素、历史与时代的客观必然性，又有政策、体制与管理等人为因素。但整体来看，主要有经济发展的不均衡、财政支出膨胀、体制与政策因素促使财政收支矛盾加剧这三点原因。

二、当前成都市财政运行中的主要风险

（一）财政收支不平衡矛盾日益加深

图1 成都市2015年12月—2016年12月一般公共预算收入与支出

（二）地方政府融资能力下降

在过去经济高速发展过程中，地方政府通过招商引资、土地出让、政府融资平台进行融资，支持基础设施建设投资，地方政府融资配合财政支出，积极发挥财政政策的刺激作用，但这种融资模式也加大了产能过剩、房地产价格泡沫以及地方政府债务的不断累积。随着国内经济进入新常态，由于地方政府融资的不断规范和后土地经济时代来临使得地方政府土地财政模式难以为继，政府偿债能力从本质上并不能得以大幅提升，同时，地方政府基础设施投资资金来源受到限制，稳增长面临“收入和债务”双重约束。

（三）政府潜在债务风险压力加大

长期以来，地方政府债务与地方发展相辅相成，如果债务超过警戒线可能对发展造成负面影响，在债务可控的情况下适当负债也利于发展。2017年，稳增长仍然是当前经济工作的紧要之务，成都市将继续针对基础设施的薄弱环节、产业培育的必要环节、民生改善的重点环节加大投资强度。随着新机场建设、轨道交通建设等重大项目投资的不断深入，我市地方政府债务规模还将继续扩大，尽管目前全市政府债务风险总体处于可控范围（2016年末，全市地方政府债务余额达2188亿元，虽在限额以下，但仍接近全年一般公共预算收入的1.9倍，占GDP比重达18%。），但在当前财政收支矛盾加剧、地方政府融资能力受限的背景下，地方政府债务偿还的压力将持续增大。

表1 2015-2016年成都市地方政府债务规模情况

三、成都市财政风险的传导路径分析

随着宏观经济周期的变化及国内经济进入“新常态”，成都市经济增长总体较往年明显放缓。从财政收入来看，一方面在市场有效需求不足的影响下，全市企业生产经营情况不佳，导致政府税收收入有所下降。在此情况下，为了维持全市经济的稳定增长，政府部门加大了对企业减负的力度，大力推进结构性减税政策，并规范减免了部分行政事业性收费，使得财政税收增长进一步放缓，非税收入也逐渐下降。另一方面，尽管2016年随着楼市的短期回暖，房地产商拿地热情有所上升，但整体来看，近几年成都市房地产市场增长保持了相对低迷的发展态势，市场观望情绪依然存在，使得房地产开发商投资更为谨慎，致使政府部门土地出让收入明显下降，总体来看，财政收入的增长压力在持续加大。从财政支出来看，一是近年来我市在社会保障、医疗卫生、文化教育等公共服务方面的财政支出呈现刚性增长态势；二是我市持续加大了基础设施建设投资，以期望其发挥对经济增长的带动作用，促进经济稳定增长。然而，我市基础设施建设投资的资金来源主要依靠政府融资平台的贷款。加大基础设施建设投资就意味着进一步扩大了市政府的融资贷款规模，使我市政府债务不断攀升。由此可以看出，我市财政支出的持续刚性增长已呈现出常态化发展趋势。

整体来看，我市财政收支平衡的矛盾在持续加大（据统计，自2000年以来，成都市一般公共预算收入总量已连续17年低于一般公共预算支出总量，且总量差距呈现出持续扩大的态势。2016年全市财政收支差额已达421.8亿元，约是2000年首次出现财政支出大于收入时差额的17.5倍），增大了政府部门的偿债压力。受此影响，一方面随着前期政府融资贷款的还款期集中到来，我市政府债务违约风险有所上升，可能会增大相关金融机构的不良资产和不良贷款，另一方面，还将制约我市地方预算内资金对下一步基础设施建设的支持力度。此外，随着企业生产经营困难情况加剧，民间投资热情持续下降，加剧了全市固定资产投资增长的不确定性，将影响全市经济的稳定增长。

图2 成都市财政风险传导路径

四、财政风险传导对成都市社会经济发展的影响分析

（一）倒逼机制、体制加快改革

随着当前财政风险的传导，我市经济发展过程中的尚未解决的深层次矛盾和问题更加突出，如：民间投资渠道狭窄、社会创新活力不足等。解决好这些矛盾和问题是我市经济健康发展的迫切需要，也为全市进一步深化投融资体制改革，加快政府部门职能转变，完善财政监管机制提供了契机，对我市机制、体制改革起到了倒逼作用。

（二）影响地方政府公信力

随着财政风险的不断积累和传导，最后势必会影响政府对部分基本公共产品的提供，影响财政运行的稳定性和政府信用。近年来，成都市部分远郊县市就已出现过因政府财政暂时困难而请企业垫资修建公共基础设施的情况，但当企业完成工程后，政府迟迟不能兑现诺言，致使地方政府公信力受损。

（三）阻碍民间投资活力提高

一方面随着财政风险的传导，金融机构的不良贷款率有所上升，另一方面，实体经济增长缓慢，信贷质量逐渐下降，使得金融机构对企业的融资贷款需求普遍谨慎，实体企业依然面临着融资难、融资贵的境况。同时，由于宏观经济环境的不景气，企业投资收益较往年相比依然处于下降区间，民间投资意愿和投资积极性不高，致使我市民间投资热情不足（2016年全市民间投资增速为13.8%，尽管增速高于2015年同期，但仍是自2016年9月以来的最低值，处于下降区间，且民间投资占全市固定资产投资的比重仅为55.5%，低于全国同期5.7个百分点），不利于经济健康可持续增长。

五、防范和化解财政风险的对策建议

（一）深化改革，化解财政收支矛盾

1.稳定税收，提高财政规范收入能力。进一步发挥税收分析机制作用，紧密跟踪、深入分析全国、全省和全市经济发展趋势，预判经济税源动向；进一步研究新常态下税收运行特征，加强国地税合作规范、联合分析机制等征管措施，深化完善政府主导、部门联动的综合治税机制，创新适应经济发展和税制改革的征管举措。

2.建立全面规范、公开透明的现代预算制度。一是建立透明预算制度。除涉密信息外，所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。二是完善转移支付制度。减少行政性分配，引入市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入。三是强化财政绩效管理。改革教育、科技、文化等事业费分配机制，探索按服务对象、服务质量和成果分配财政资金的办法，提高资金使用效率。四是推进政府向社会力量购买服务工作，推广使用政府与社会资本合作模式。

（二）加强地方政府性债务风险控制

1.引入民间资本，降低政府投资强度。对于一般性的投资项目政府应该完全放权给企业作为投资主体；对于基础设施、公益性建设项目，政府也应该创造条件，利用公私合作、特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与。同时，努力把交通、能源、环保等重大基础设施项目和电子信息、航空与燃机等重大产业项目纳入国家投资工程包，提高成都市债券置换额度。

2.规范政府债务管理。第一，依法建立以政府债券为主体的政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。第二，充分发挥成都市政府性债务管理委员会的职能，对政府债务实行限额控制，防止地方政府债务增长过快，引起的政府债务负担过重。第三，加强政府举债资金管理，严格限定政府举债程序和资金用途；加大对债务资金使用的审计力度，对地方政府举债资金进行专户管理，专款专用，防止挪用、滥用和损失浪费等情况发生。第四，建立考核问责机制和政府信用评级制度。多角度对地方政府的资金使用效率进行绩效考评，提高政府债务资金投资的安全性和回报率，保证地方政府债务的有效偿还。第五，提高政府债务资金使用的透明度，成都市政府应及时、准确、真实的披露债务筹措和使用情况，强化社会监督。

3.加强对地方政府融资平台的治理。一方面要继续加强对地方融资平台情况的摸底调查，动态监控，掌握可靠的债务信息。另一方面要统一和规范同级地方政府融资平台，加强对融资行为的统筹管理。首先把不同种类的政府融资平台进行整合，规定其融资必须和政府的公共职责相吻合，以科学合理的规划为指导，未来年度债务偿还规模必须和其财政能力相协调。其次，通过将市级政府的融资平台和区（市）县政府的融资平台作进一步的规范整合，采取母子公司方式，加大融资平台总体财务能力和从内在机制上构建规范的管理和控制。

（三）建立完善的财政风险监测预警系统

1.构建财政风险预警指标体系。通过上文系统性地分析成都财政风险的形成及传导机制，结合国家现行财政风险预警指标体系，构建符合成都市财务情况的风险预警指标体系。

2.规范财政风险预警。提高预警体系的重要性，还需要有相应的制度安排和框架参与配合。相关规章制度可由市财政局起草，由成都市政府人民代表大会审议通过，内容应包括财政风险预警目标、程序、领导、组织、信息管理、报告制度和监督机制等。

3.建立与财政风险相关的披露制度。披露的内容主要根据财政风险评估预警结果而定，要能及时准确地反映成都市财政风险情况。地方政府财政风险披露应建立在一整套完整的风险预警数据库基础上，随着统计技术发展和相关政策改革，动态调整风险预警指标和风险预警数据库，提 预警准确性。

4.建立财政风险预警结果处理机制。根据地方政府财政风险预警模型评估的预警结果采取相应的措施：当地方政府财政风险预警结果处于无风险区间时，应注重风险的常规监控、变化和防范；一旦预警结果显示出现风险，应立即采取相应措施逐步化解，并进行动态实时监控。

5.培养财政风险预警的专业工作人员。首先，提高人员素质。风险预警人员不仅要熟悉财政相关业务，更需要具有较强的分析能力。第二，稳定队伍，明确分工。需要一支稳定的队伍和明确的职责分工，对潜在的风险因素进行连续跟踪监测。第三，加强对各级风险预警人员的指导和培训，提高其风险预警分析水平。

参与文献：

[1]李伟.宏观经济风险传导路径研究[M].天津：南开大学出版社，2012.

[2]杨君圣.财政风险与金融风险的传导机制初探[J].华北金融，2001（5）.

[3]李永.我国地方政府债务风险传导机制研究[D].西南交通大学，2013.

F812.7

A

1008-5947（2017）03-0093-04

2017-05-07

陈纱岚，成都市经济发展研究院经济运行与计量研究所经济师；熊承雪，成都市经济发展研究院运行与计量研究所经济师。（四川 成都 610072）

责任编辑 李 尚

一方面，实体经济不景气、房地产回暖缓慢等因素导致税收收入增长较慢、政府性基金收入大幅下降，财政持续增收困难很大。自2012年以来，成都市财政收入持续放缓。2016年完成一般公共预算收入1175.4亿元，增长7.0%，增速较2015年明显回落5.6个百分点，较全省水平（8.0%）低1.0个百分点。随着经济进入新常态，作为财政收入主要来源的税收收入，多年来“高基数、高增长”高位运行模式逐渐改变，地方税收增幅从2011年的30.51%梯次回落到2016年4.8%，过去税收增幅远超经济增速的情况已发生改变。加之，受“营改增”的全面实行的影响，地方征税范围收窄，占整体税收45.6%的营业税占比降至2016年的13%。同时，政府基金性收入明显减少，2016年为795.8亿元，下降2.3%，尽管增速较2015年有所提高，但总体上仍处于收缩区间。另一方面，财政支出刚性增长，收支矛盾较为突出。2016年完成一般公共预算支出1597.2亿元，增长9.5%，较同期一般公共预算收入增速高2个百分点，其中民生保障支出增长最快，达58.1%，拉动一般公共预算支出增长4.1个百分点。从历年数据来看，一般公共预算支出始终大于一般公共预算收入，财政收支不平衡矛盾难以化解。