基层政权公信力建设研究——试论农村“塔西佗陷阱”的预防与跨越

●郎晓军

基层政权公信力建设研究
——试论农村“塔西佗陷阱”的预防与跨越

●郎晓军

中国共产党的公信力是党在革命战争时期树立权威、取得革命胜利的保证，是领导人民群众建设中国特色社会主义事业的坚强支撑。加强基层政权公信力建设，对推进农村改革，实现经济发展、社会稳定，推进“四个全面”战略布局的实施具有重要意义。农村基层政权公信力建设，有利于实现国家治理能力和治理体系现代化，有利于树立基层政权权威，预防和跨越农村治理中的“塔西佗陷阱”。

四个全面；基层政权；公信力；“塔西佗陷阱”

中国共产党的公信力是党在革命战争时期树立权威，取得革命胜利的保证，是领导人民群众建设中国特色社会主义建设事业的坚强支撑。当前，全面建成小康社会进入决胜阶段，习近平总书记指出，“这个时跨本世纪头20年的奋斗历程到了需要一鼓作气向重点线冲刺的历史时刻。完成这一战略任务，是我们的历史责任，也是我们的最大光荣。”加强基层政权公信力建设，对推进农村改革，实现经济发展、社会稳定，推进“四个全面”战略布局的实施具有重要意义。农村基层政权公信力建设，有利于实现国家治理能力和治理体系现代化，有利于树立基层政权权威，预防和跨越农村治理中的“塔西佗陷阱”。

一、基层政权公信力缺失造成“塔西佗陷阱”困境

（一）“塔西佗陷阱”困境概述

“塔西佗陷阱”的出现背景如下：古罗马皇帝尼禄死后，被选为继任者的迦尔巴下命令杀死可能发动叛乱的将领卡皮托——但是命令未到他即被处决。有些人认为卡皮托无此野心，对迦尔巴的做法产生了不满，于是：“……外界对处决的反应很不好，而且一旦皇帝成了人们憎恨的对象，他做的好事和坏事就同样会引起人们对他的厌恶。”在塔西佗的描述中，罗马人民对这个新皇帝产生了糟糕的看法，“一切东西都是可以出卖的……他（迦尔巴）的奴隶则贪婪地去争夺那些能够大发横财的机会，因为在这样一个老皇帝的统治之下，这种迫不及待的心情是十分自然的”，“新宫廷里的罪恶和旧宫廷里的一个样：它们同样是罪恶累累”，“在那些已经习惯于尼禄这个年轻皇帝并且按照俗人见解、以外貌的美丑来比较皇帝的人中间，迦尔巴的衰年遭到了嗤笑和嘲骂”。

罗马的这一历史政治事件逐渐被引申为一种政治社会效应，意指政治权威的公信力一旦被损害，就会降低社会公众对权威的认同感和信任度，无论它对公众说真话还是假话，都被认为是假话；无论它做了好事还是坏事，都被认作做坏事。长此以往将会使公信力丧失，政治生态也会落入恶性循环之中。历史上的哈布斯堡王朝后期和波旁王朝都因信任危机而造成社会政治崩溃，公信力的丧失直接导致现存政权社会支配力和政治影响力的丧失，大到国家小到基层概莫能外。

（二）公信力缺失实际上是一种公共信任关系破裂

公信力是现代社会生活的主要信任形式，是随着资本主义兴起与私人信任相区分的政治生活信任关系，相关联的对象是公共交往和社会关系，主要涵盖政治生活中的信任主体和信用主体。信任主体指涉对象为公众或是由其组成的诸多社会团体，信用主体指涉对象为具有促进和实现公共福祉功能的现存政府，两者之间在社会经济生活的动态演进中实现平衡。一方面，公信力是以公权力为运作空间和场域而展开的，从公权力而衍生出的不是个人事务而是公共事务。另一方面，公信力缺失的主要影响场域为公共领域，直接造成公共利益受损或丧失，社会公众是受损公益的直接承担者，公权力滥用或缺位都会造成权力载体的受损。在现实中，作为个体的公民信任关系如果受损，成本消耗和受损影响都有局域性和可控性；一旦现存政权的信任关系受损，将会造成极大的成本消耗和社会政治不良影响。公信力丧失在现代社会表现为民众与现存政府之间的信任关系破裂，如果不能及时预防或止损，在现代舆论和传媒的持续渲染发酵中，将造成整体性的政治信任体系崩解，落入“塔西佗陷阱”困境之中难以重拾政治信任和社会支配。

（三）对农村基层政权公信力的界定

农村基层政权不仅包括传统行政学意义上“乡（镇）”，也包括更为基层的村级组织。依照政府层级，行政村的确不在国家行政机构序列之中。但因行政村的组织结构和政治功能，包括村党支部、妇联等，依据国家法律建立，是国家政权在基层的投射。行政村掌握着村集体土地的管理与分配权限，在行政村内对本区社会、经济、文化、政治生活有直接影响。按照《村民委员会组织法》规定，“村级组织有义务和责任协助乡级组织进行乡村治理。”村级组织不能理解为单纯的自治组织，而是一个具有准政府职能的政治体。它不是单纯意义上的政治或经济组织，而是统一在经济和政治功能下的综合组织，具有政权性。

根据祖克尔的“信任”概念，可以对公共信任做如下界定：一是积累性的公共信任，即是说建立在长期的政治交往、文化交流和产品交换等基础上的经验性信任关系。二是认同性的公共信任，存在某种文化或宗教上的认同感，它生发于某种社会的公序良俗，遵从本区域文化体系和道德规范。三是制度性的公共信任，这种信任关系建立在法律、制度、规章等非感性的制度规约和社会规范基础之上。

农村基层政权的公信力也产生于社会历史时期的政治接触和关系积累，对公共事务处理能力和政治文化的认同，以及对法律规章制度遵守和维护等。农村基层政权的公信力的界定有三方面：一是农村政权公信力的效用前提是现存政权的信用或能力状况，现实中表现为获益的经验积累和稳定的利益共同体；二是农村基层政权公信力要有公共政治文化认同，体现公众与政权的互动作用；三是农村基层政权公信力还表现在对党的路线方针的贯彻执行上，形成制度认同。

二、基层政权公信力流失的成因分析

（一）利益关系破碎化造成公信力的基石松动

生存本身需要利益的驱动，无论是经济活动还是政治活动，根本驱动力还是利益。古希腊智者学派的普罗泰格拉思想中已经存在明显的功利主义倾向，同时期幸福学派的伊壁鸠鲁将利益与正义结合起来，他主张“源自于自然的正义是关于利益的契约，这种正义是为了避免人之间相互侵害和受害。”[1]进入资本主义社会以来，边沁所主张的“最大多数人的最大幸福”成为古典经济学和资本主义政治哲学的出发点，“趋利避害”体现了人的本性，理性“经济人”的假设也与之相关，个体因考虑到“服从带来的损失可能弱于反抗带来的损失”所以才接受政府的统治[2]。马克思从历史唯物主义的视角，看到了利益背后的交往与人类关系，洞悉了人类生存需要这一主题在社会生活中的本质作用。以政治经济思想为代表的社会意识根源于社会存在，是人类为需求进行生产实践的体现。正如马克思所说，“‘思想’如果脱离‘利益’，便会让自己出丑。”[3]

在现实的社会生活中，个体的政治意识并不经常表现为直接的利益联系，而往往借助权利与义务关系的投射或者政治言论、看法等以间接方式与特殊利益相关联。公信力本质上属于一种公共信任关系，它得以存在和维系的根本在于信任主体特殊利益的满足和实现情况。公众对当前统治的认同程度，与其获得的利益状况相互关联。统治权威维护与增进公共福祉的政治行为，可以对公众产生引导激励作用，收获肯定性的社会认同与政治评价，从而向现政权接纳和支持方向发展；但是，如果现存政权对公众利益的满足和实现情况较差，则公众与统治权威的关联度就会很弱甚至毫无关联倾向，政治参与水平低和社会政治意识冷漠问题就会产生，直接冲击统治权威的公信力。

当前农村的基层政权组织在乡村经济资源再分配上已经让位于多渠道的市场化平台和国家层面的农业转移支付制度。利益的多元化在基层农村社会也逐渐形成追逐利益、自私自我的个人主义和自由主义倾向。互为表里的是，基层政权组织建设中也逐渐断开和农民的利益依赖，基层政权的“乡财县管”以及“村财乡管”使其对上级政府依赖性加重。根据理性“经济人”假定，基层政权对于直接指向政绩和升迁的财政花费更感兴趣，并不是指向公众福祉的公共服务领域，农村“塔西佗陷阱”困境在这种语境下也代表了特定启动成本的缺失困境，多元分散的利益关系，使秩序赖以维系的经济风险加重了。

农村经济个体与基层政权组织之间的利益基础发生变化，基层政权的经费来源与组织构成客观上造成公共责任能力减弱，若对多元的利益需求与利益认同缺乏整合能力，就会因丧失统一的利益认同而造成公信力危机。农村基层政权同村民的关系疏离化、陌生化，公共事务与村民直接利益关联性弱化，造成基层的政治参与意识淡漠，间接影响了对当前基层政权的认同度。基层政权的公信力与政治接触频度呈现正相关性，当前公众与基层政权的政治交流变少，随着农村基层政权失去再分配利益的行政能力，加之基层政权的公共服务能力由于经费和人手问题呈现衰退，公众在利益多元化的背景下表现出低政治接触，而这势必影响基层政权的形象树立和公信力提升。

（二）制度认同困境使公信力的基础产生裂隙

“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，目的在于约束追求自我利益或最大化收益的个体行为。”[4]制度包含约束和支配人类社会关系的固定和非固定的准则、规范等，增进秩序使其关键作用，这与哈耶克论述立法的原则如出一辙。制度本身作为一种交往规则和规范在引导公民行为的同时，也限制了某些行为并抑制了负面影响。因此，制度天然地蕴含信任关系，是公信力赖以存在的基础，制度为信任关系的良性运作提供了支撑和保障，现代政治信任制度塑造公众与政府关系的广度、范围、结构和深度，历史时期的制度变迁会引起社会政治信任结构的变化和模式转型。现存政府与公民的信任关系建立在一系列固定的制度规约体系基础之上，公信力的有效前提在于规约体系的有效性，是交往主体对政治行为进行预期。

农村“塔西佗陷阱”困境是农村秩序体系的断裂困境，基层政权公信力的维系需要制度体系提供保障，当前农村制度体系却并未与经济社会发展同步，当传统的制度体系在农业税改、国家粮食补贴、宅基地政策等规制层面发生变化时，农村居民对新的制度环境的认同却在徘徊。正如马基雅维利所说，“没有什么比创建一种新秩序更难以安排、更难以成功、更充满风险的了……对于新事物，人们总是充满怀疑，直至他们以经验验证之才会相信。”为达成新的秩序而又想少担成本，在讨价还价和拖延期限的反复中加剧了基层制度体系困境。

农村“塔西佗陷阱”困境表现在基层缺乏制度保障，并由此产生基层的政治冷淡，冷漠型政治心理会在主观上降低基层政权公信力评级，造成公众基层政治参与不积极、政治接触方式单一、基层政权发挥社会效能不力等后果。制度认同困境会加剧公信力的衰减，比如在基层民主决策和民主监督层面上，村民会议和村民代表会议制度传统上一直是民主决策主要的组织形式，但实际运行中存在制度认同困境。

这种制度认同困境以浙江省东部地区村民会议为例，在制约因素主要有四个方面。一是本区平原区经济发达人口稠密，外来人口进入使村人口规模和结构上呈现复杂性。由原生产大队改设的村规模普遍较大，人口多的村达到10000人，甚至20000人，增加了召开村民委员会的难度，使制度认同难以取得深厚基础。二是本区山川湖泽密布，地形破碎，地缘的隔离增加了召开村民会议难度。特别是一些山区、内湖村落，由于蓄水和生态保护，山区村民居住点分散，也就增加了召开村民会议的难度。三是现代农业普及和经济农作物收获期错峰造成本区农村居民劳动和闲暇时间不能一致，很难在约定时间召开全体村民会议。四是沪杭甬经济走廊的辐射作用使农村人口流动显著变化，大量年轻人外出求学工作创业等，使得传统的村民会议制度很难落实。

村民代表会议制度也由于制约性的代表选举方式和提案表决方法的困境，在实践中难于发挥其民主决策和监督作用。由于农村人口流动加剧，有些村民代表会议常常由于未达到表决人数而形式化。有些村村民代表是由村党支部或是村委会干部选派或指派的，会议代表的民意基础很难保证。事实上本村参加村民代表会议人数需每达到代表总人数的2/3才能形成有效决议，如果少于2/3标准是不得召开会议并成决议的，这无形之中削弱了基层公众的政治信任度，使基层政权的公信力打折。

在考察政治系统信任指标时，政治效能感一个重要变量，公信力相关的诸多因素中，个体的政治效能感影响政治信任生成的最重要因素。个体的政治效能感与政治参与度呈现正相关，即是说，更容易对当前制度系统产生好感并建立政治信任。由于制度困境造成的长期政治效能感低下，容易滋生基层公众的政治冷漠心理，对制度的冷淡和失望会造成疏离公共空间，甚至丧失参与基层政治的热情和动力。拉开与基层政权的距离，基层政权的公信力也会相应衰减，农村的“塔西佗陷阱”困境在传统制度体系解构与新制度环境的低效认同中摇摆挣扎。

（三）公共文化政策供给缺失使公信力缺乏源头活水

农村“塔西佗陷阱”困境还表现在公共文化生活的缺失困境上，基层群众在政治生活中被期望的是活跃的和积极参与的，但这种参与应是理性的不是情感的，“他应该得到足够的信息，并在对各种利害得失和其愿意进一步了解的诸多原则基础上做出决定。”这种“积极—理智型”文化类型应在基层个体的积极参与中实现，而政治传播、政治事务及政治讨论的冷漠和式微会造成公共文化生活的衰落。

公共文化是一种文化与结构互相协调的参与性文化，在这一文化系统中，既存在政治的积极性、政治卷入和理性，又为消极性、传统性和对村民价值的责任心所平衡。

农村公共文化活动是基层政治社会化的重要途径，通过濡化、涵化等过程使基层公众有序参与公共活动和仪式，有助于形成交往基础上的公共观念和共同体认同。面对农村中的个人主义和物质主义价值倾向日渐抬头，农村基层政权在价值引导上，没有将社会主义核心价值观与中华民族优秀传统文化同市场化条件下的农村实际相结合，意识形态教育和理念灌输依然存在机械生硬现象。在基层公众存在价值认同迷茫的情况下，在基层实际治理中，由于压力传导型政治和政绩考核方式的片面性，造成农村公共文化服务在基层政权的实际工作中长期处在边缘地位，基层文化中重“输送”而轻“培育”的思想依然留存。因此，在经济社会市场化的背景下，传统政治社会化方式退出后的真空长期存在，使得基层公众的价值取向和文化认同日趋功利化，拜金主义和享乐主义抬头，集体分享和奉献吃苦精神逐渐被个人主义和自由主义吞噬，价值认同多元和行动单位的碎片化成为当代基层一种典型的社会心理症候，基层政权公信力文化认同基础被动摇。

三、“四个全面”战略目标下加强基层政权公信力建设的思考

（一）培育基层公共文化，增强公信力的认同意识

夸克认为“只要赞同存在着，政府就拥有公信力；假若收回赞同，那么政府的政治认同也会丧失”。[5]罗森鲍姆认为，“政治认同指的是个体对其政治组织的归属（比如国家、民族、城市、社区）、地理区域和团体组织，在某些重要的主观意识上，这构成了他的社会认同；尤其是该认同也包含个体意欲效忠、尽职责或行义务的团体或单位。”[6]在基层政权推动公共事务的过程中，培育公共文化有利于公众通过政治权力信任，营造政府公信力的场域和空间。在履行公共职能时，使基层公众产生对基层政权公信力的政治信仰。公共文化有利于凝聚社会成员的利益诉求和价值取向，是基层政权权力合法性的保障。

1.培养“有技术、有文化、懂管理”的现代农民群体，提升农村居民整体素质，加大科教文卫事业投入，满足人民群众日益增长的精神文化需求，教育和培养一批高素质的农村生产管理主体。同时，根据自身条件组织形式多样的农村特色文化体育活动，积极营造良性的精神文化氛围，加强对农村文化市场的监督管理，对非法经营、传播不良思想文化的行为予以惩戒，保证农村精神文明建设的良性发展，克服虚无化、庸俗化。

2.积极利用基层党组织的联系纽带作用，宣传党的政策，传播党的理念，实现政治参与广泛化、政策制定大众化。要发挥基层政权宣传、解释党的路线、方针、政策的功能，使党在农村的意识形态阵地得以巩固和扩大，并且将党的政治理念和健康价值观传播到基层社会，树立社会主义核心价值观，宣传健康思想，用先进的精神文明成果巩固农村思想文化阵地，形成文化认同。

3.运用基层政权处在生产实践第一线的优势，结合农村实际情况，对接基层生产生活实践，体现农村产业升级和发展的内在要求，将社会主义思想、爱国主义、集体主义通过简洁的话语表述，通俗的义理阐释，多样的宣传形式，实现优秀社会主义文化内化到基层。自觉树立社会主义核心价值观，警惕农村中实际存在的封建思想，邪教组织。自觉分辨和抵制不良思想传播，遏制异化思潮的蔓延势头，将农村思想文化建设引向健康的发展方向，形成基层文化共同体，树立正确价值取向。

（二）构建利益共同体，为“四个全面”战略布局打牢经济基础

毛泽东同志曾说：“居于领导地位的阶级和政党，若要实现对被领导阶级和政党的领导，需要两个条件，给被领导者物质利益，至少不能对其利益加以损害，同时对被领导者进行整治教育。”推动农村经济发展，牢固树立基层政权的核心地位。十三五期间，基层政权建设的重中之重依然是要保持农村经济快速、良性发展，保障农民权益，满足人民群众日益增长的对优质生活的向往和物质文化追求，为实现全面建成高水平的小康社会的奋斗目标而努力，只有如此，才能构建农村发展的利益共同体，获得人民群众的认可，增强公信力的经济基础。

1.要继续转变农村基层政权的经济职能，以全面深化改革为政策导向，以自身改革推动农村经济体制革新，实现村经济创新发展。基层政权在转换功能的同时应多借外力，加大改革力度，扶持创新项目，盘活存量，促进集体经济转型升级，为村经济发展打下坚实基础，从而形成经济层面的利益认同，提高促进和达成社会公益的能力。

2.要理顺村基层政权建设中的财权、事权，坚持大局为重，在交流沟通的基础上调配经济资源，增加基层政权手中的经济资源配额，在村中重大关键经济项目上，要保证能够集中资源发展村经济，形成区域经济利益共同体。通过财政转移支付等手段，形成规划受监督的基层政权建设项目经费审查制度，保障财权的透明公开，建立财力稳定、监督到位、管理优质、调配合理的工作经费监督保障机制，并在一定程度上对优秀农村基层干部和先进党员进行补贴调整，发挥技术骨干和管理人才的积极性、主动性。

（三）全面加强从严治党，强化公信力的制度保障

加强党的建设，是坚持党的正确思想路线和工作路线的前提保证。习近平总书记要求各级党员干部学习毛泽东同志《党委会的工作方法》，实际上也是要求党员干部掌握科学的工作方法和领导艺术，形成战斗小组深入群众，深入基层一线，以全面从严治党推进基层政权公信力建设。

1.要创新基层政权公信力建设形式。因地制宜，根据单位性质、活动地域、职责范围等探索新的权威形式，在农村合作经营点、农村专业合作社、相关技术协会、农村外出务工经商人员交流点等，发挥基层党组织作用，提高党组织服务影响力，探索新的权威媒介。

2.做好党员管理工作，增强农村党员的党性意识和责任担当，明确自身定位，以政治效能感营造政治参与氛围，夯实基层政权公信力建设的队伍基础。在新的政治生态下，农村基层政权建设对干部要求更高，如果不能转换计划模式下的政治思维和决策逻辑，势必会影响基层党组织自身现代化的进程，拖后基层政权建设步伐。农村经济社会的快速发展和政治新形势要求基层政权能够在快速变化的乡村公共事务中表现出专业性和适应性。如果权责不清，继续软弱涣散，不仅不利于党组织恢复原有战斗力，还会影响党组织在群众心目中的形象，使我党在农村的权威受损，也会使基层政权公信力受到影响。

（四）深化基层权力改革，预防“塔西佗陷阱”困境

现实中，每一项基层政治权力得到正当合理行使，都会增强群众对其信任度；而基层政治权力的滥用和乖戾，都会造成群众满意度的降低，甚至堕入恶性循环之中。异化的权力观和功利主义倾向，都会造成政治权威度弱化和公信力的衰减。在面对资本主义早期发展的社会政治现实时，孟德斯鸠就已经看到了现代性权力的另一面：“所有拥权力者都会滥用手中之权，这条亘古不变的经验，总是在遇到界限时才能休止。”[7]加强对基层权力运行的引导和监督工作，把权力关进制度的笼子里，是全面深化改革语境下基层政权公信力建设的题中之义。

要改革基层党组织设置，促进基层政权建设，适应农村经济和社会的新变化。迈克尔·罗斯金在《政治科学》认为，政党是多元利益的整合者，政党的组织能力关系到政治社会化水平和民主程度。农村基层政权必须加强自身建设，改革组织机构设置，针对新时期产业结构调整和社会流动性强的特点，促进基层政权对于新的公共事务的组织领导能力，增强公信力，预防农村“塔西佗陷阱”。

[1]王浦劬.政治学基础[M].北京:北京大学出版社，1995:50.

[2][英]杰里米·边沁.政府片论[M].北京:商务印书馆，1995:155.

[3]马克思恩格斯选集（第1卷）[M].北京:人民出版社，1960:32.

[4][美]诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海:上海三联书店，上海人民出版社，2002:225－226.

[5][法]让·马克·夸克.政治文化[M].北京:中央编译出版社，2002:18.

[6][美]威尔特·A.罗森堡姆.政治文化[M].台北：桂冠图书出版社，1992:6.

[7][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京:商务印书馆，2005:154.

D67

A

1008-5947（2017）03-0014-05

2017-05-08

郎晓军，中共浙江省委党校四明山分校讲师，研究方向：马克思主义理论、社会主义实现形式与发展道路。（浙江 宁波 315400）

责任编辑 卢莹莹