城镇低保问题研究

摘 要 城镇贫困是在市场经济体制转型过程中，由于经济结构转变及社会变迁所导致的部分城镇居民乏物质资料及相应社会权利和能力的状况。青岛市S区低保人群生活水平较低，医疗条件方较差，在社会关系方面有的家庭婚姻状况比较复杂。脱贫存在的突出问题表现为：法制建设有待加强，低保服务工作队伍能力、工作手段弱，低保人口就业难度大。在我国，政府出台的城镇居民最低生活保障制度是社会救助体系中重要的一部分，该制度在一定程度上确保了城镇中贫困群体的基本生活。本文认为应进一步完善配套法律体系，增加基层人员配置，优化社会保障机制，增加扶贫就业岗位。

关键词 城镇低保 社会救助 贫困群体

作者简介：刘笑旭，山东理工大学法学院硕士研究生，研究方向：应用社会学。

中图分类号：D922.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.105

一、关于城镇低保人群界定及构成

（一）城镇贫困的含义

城镇贫困是相对于农村贫困而言的。城镇贫困，是指个人或家庭缺乏必要的维持基本日常生活的物资资料和服务，是物质资源匾乏。还有学者认为，城市贫困除了缺少物质资源之外，也包括缺乏中许多不可或缺的生活资源，并且贫困者没有公平地得到参与社会生活的权利，这类人群的基本生活持续低于生活在社会中其他人群的正常标准。随着社会的变化和发展，贫困问题的演变已经不仅仅是简单的经济贫困或者物质贫困，而是一个动态的过程，并受个人或者家庭的能力、机会、权利等因素影响。综合来看，城镇贫困是在市场经济体制转型过程中，由于经济结构转变及社会变迁所导致的部分城镇居民乏物质资料及相应社会权利和能力的状况。

（二）城镇低保人群的界定

自二十世纪九十年代以来，经济的快速发展再加上部分企业转型改制，都是导致城市人口的生活水平发生巨大的分化的成因。为了适应发展需求，企业的改革使得部分企业职工下岗失业，基本生活困难。随着城镇生活不断变化，城市中贫富差距拉大，但仍有越来越多农村人口源源不断地向城市流动，使得贫困问题日益加剧。

我国颁布有关规定对城镇贫困群体划分为三类：一是“三无”人员，即无生活来源，无劳动能力，无法定赡养人或抚养人的居民。二是失业人员，即在失业期间领取救济金的人员，以及在领取失业救济金期满后仍然未能从新就业的人员。三是在职职工、下岗、退体人员，即在职领取工资人员、下岗领取基本生活费人员、退体领取退体金或养老保险金的人员，且家庭人均收入低于本地区规定的最低生活保障标准线的居民。

二、青岛S区低保人口现状

（一）青岛市S区城市低保人口特征

在基本生活方面，该区低保人群生活水平较低。随着青岛社会经济快速发展，社会分化加剧，对于低保人口来讲，受自身收入条件的限制对食品消费占总消费比重较大，而衣着服装类占比重小。他们十分关心日常柴米油盐的开支，生活消费趋向在衣着类方面支出较少，远远低于平均水平。对于城镇贫困群体来说，在物品的价格上对日常生活使用频繁的商品关注度高。特别是食品价格，因为食品价格的波动会直接影响日常的支出。因此，这些日常生活的必须品是他们消费支出的主要部分。在商品價格上涨而收入没有相应增加的背景下，要想维持生计就只能购买价格较低的物品或者是减少购买商品的数量。如果这些必需品的价格持续上涨，他们的生活压力会很大。而从生活环境上看，S区低保居民居住水平相对较差。该区低保居民更多的是依靠上一代甚至几代人的积累，以及“企业办社会”时期的福利性质分房，他们很难依靠其自身的力量在当前房地产市场上进行正常的住房消费。有房户的房子大多是多年前的老房子，没有近年内新购置的房产。在该区贫困户居住的房屋中，由于市政规划的原因，导致出现城中村卫生、交通、环境质量较差，与周围其他小区相比条件差、反差大。

在医疗条件方面，S区有一部分的低保人口属于残疾人士或者是患有慢性疾病的，他们整体健康状况差、医疗负担沉重，疾病、残疾是导致他们贫困的一个很重要的原因。残疾人与重病人难以靠劳动能力获取收入，甚至有部分人生活也未必能够完全自理。因此，他们难以在家庭中从事有益的劳动，也很难帮助家庭增加收入来源，这在一定程度上增加了家庭中其他人员的负担。并且，由于这类困难群体需要长时间的家庭照顾，也使家庭成员难以完全得到寻找脱贫的机会。同时，就医、用药的费用成为家庭的一项重大开支，很多家庭的收入刚刚能够维持日常生活开支，却因为要担负家庭成员的巨额医药费而造成实际生活状况比一般的低保家庭更困难。许多贫困人员因为病情属于慢性，长时间的医疗支出导致基本生活难以维持。

在社会关系方面，在S区低保户中有的家庭婚姻状况比较复杂，单亲、离婚家庭生活更困难。很多大龄的贫困人员因为身体、经济等状况，一直没有结婚。而一些非城市户口的外来人员，想要得到青岛市区的户口，很多情况下这两类人走在了一起，组成家庭。可是这些人由于组成家庭时各个方面存在问题，使得家庭比较贫困，生活举步维艰。这一类贫困家庭由于家庭成员已经转为城市户口，他们对这个问题比较避讳。很多贫困家庭因为生活状况差导致婚姻关系不稳定，而离婚后家庭应对风险的能力又被削弱了，改变贫困的可能性更小。特别是有些单亲家庭，相对于其他正常家庭，生活压力要大很多。同时，对于他们所面对的社会关系来说，他们接触的人群相对简单，缺乏社会支持。从社会地位的角度来看，城镇低保家庭的社会关系相对简单，他们在社会交往方面没有积极的条件，并且缺乏主动与他人交往的热情与自信。有一些人甚至由于生活的不足而对日常生活中与家中亲属的交往都感到被动和紧张。可见，这类家庭可以信任和依赖的社会关系也存在问题，并在一定程度上影响着贫困家庭摆脱贫困。

（二）现阶段青岛市对城镇低保户提供的政策保障

目前，青岛市对于城镇人口最低生活保障制度的救助对象是户口属于青岛市非农业户，并且家庭人均月收入低于本市的最低生活标准的居民。随着社会的发展，制度的改革，青岛市已经连续六年对城镇人口最低生活保障的标准做出改善， 2016年4月起，为了提升了城镇居民最低生活保障标准，改善低保人口生活，该地区最低生活保障标准已经提高到了每人每月650元。另外，在改良低保人群住房问题上，相关部门颁布《青岛市廉租住房保障办法》，对家庭人均住房面积不足10平方米的，并且家庭人均月收入不超过610元的低保居民，提供低保廉租房。而廉租住房的保障金是由政府承担的，由街道办事处按月发放。在医疗救助方面，扩大了救助范围，提高了救助资金的比例，采用降低医疗费用以及提供重大疾病医疗救援的方法。对于医疗救助对象，只要在指定的医院就医符合医药规定的费用，在医疗机构会按照一定的给予减免。

三、青岛市S区低保人口存在的问题

（一）法制建设有待加强

在低保政策上，虽然有《青岛市城市居民临时困难救助制度及补充规定实施细则》对城镇中低保居民的基本生活做出保障，但其他相关的法规办法并未出台，缺少有关社会救助办法、低收入家庭收入核定办法等法规规章。对各项政策的落实也缺乏刚性的措施，很多救助缺乏明确的规定，界定不明确。因此，城镇低保工作还需要更多详细规定，力争为救助工作建立有力的法律依据。

（二）低保服务工作队伍能力、工作手段弱

从现阶段的人员配置来看，从事低保相關工作的人员安排较少。在S区基层社区居委会工作人员有限，但对于低保工作来讲主要是在街道社区层面开展，由于S区人口结构复杂，没有专门的社会救助机构对困难家庭进行对口帮助。在该区低保人口中，各个家庭贫困原因不同，社会工作人员只有在充分了解困难家庭实际情况后才能做好帮扶工作。但是在S区中，城镇街道中通常配置民政工作人员两名，他们负责的工作项目较多且繁琐，还要承担咨询、上访、调研等部门的具体工作。有些配置较简单的基层社会工作人员还有再接受救助、优抚、老龄等工作。因此，他们的工作面广，很难实施对每个低保家庭的进一步帮扶。再加上近几年有新介入的社会救助工作人员，由于缺乏系统的培训和帮扶经验，他们的业务水平和素质参差不齐。政府虽然颁布了相关的法律对低保人口进行生活保障，在由于社会救助工作缺乏统一协调的工作机制，使用的配套救助政策缺乏衔接，导致了社会救助的分散，资源难以整合，使救助成本过高。

（三）低保人口就业仍存在问题

相比一般家庭来讲，低保贫困人口缺乏社会资源，在一定条件下，他们拥有的各类社会资源较少。这就会使低保人口在教育、就业、住房、医疗、法律等方面未能达到进一步整合。对于城镇低保居民来说，他们的收入主要包括低保金和职业收入，而许多低保人口由于受到贫困的限制，职业收入不容乐观，未能找到一份合适的工作，而对于城市居民来讲，就业是生存的重要保证，尤其是对于低保人口来说，这就会直接影响他们的生活状况。由于受到收入的限制，无论是在哪种的社会资源的救助，对他们来说都是重要的。现阶段，青岛市的流动人口增加，越来越多的人开始选择来到青岛打工，这对于本身就没有竞争优势的低保人口来说，又增加了就业的困难。在S区中，有不少为下岗和失业群体，虽然年纪的增加不再方便从事过重的体力劳动，但是由于家庭的需要他们有就业的欲望。这样的家庭虽然还有较为稳定的收入，但是一旦缺失一个劳动力，就会导致基本生活出现问题，缺乏社会救助的帮扶。

四、解决城镇低保居民贫困问题的对策建议

（一）完善配套法律体系

加速健全城镇低保居民的完善法律制度，制定有效的运作机制。对于相关的法规办法要尽快出台，政策法规应随着社会的发展不断更新，力争最贴近民情民意。因此，要尽快研究有关社会救助具体制度，以及对低收入家庭的收入核定标准等法规规章。在对各项政策的实施和落实中，也要拿出明确的措施，保障低保工作精准性。在救助金的使用和管理方面，相关部门应当制定妥当的制度方法，完善的救助金发放程序，一切按章程办事，公开透明，简洁明了，并积极接受群众的监督，通过监督平台时时公开发放救助金的各项数据。

（二）增加基层人员配置，优化社会保障机制

建议协调民政、社保、劳动等相关部门在基层人员安排上尽可能增加，尤其是有关直接处理低保贫困居民生活问题的工作岗位，更应当重视。并且尽快建立行之有效的监测体系，对城镇中的困难群体实际情况做记录，利用科学的数据和手段，让政府部门对低保户现状做具体了解，以便为日后决策提供依据。在社保标准机制上需要不断的更新，虽然近几年青岛市对最低生活标准提升，保障的范围也在逐步增大，但是根据贫困线的测算发现，新制定的低保标准对于S区的低保户来说依旧偏低。这就表明标准线机制应保持动态变化，只有全面记录好了解好低保户生活现状，才能建立良好的制度，保障困难群众的生活，更好的为民服务。

（三）增加扶贫就业岗位

充分发挥政府职能作用，帮助低保人口在合适岗位就业，适度减少低保人群工资收入差距。近年来随着青岛经济的稳定向好发展，让政府在帮助低保困难群体上得到了财政支持，同时也要为有能力和意愿的困难群体提供更好的就业工作的机会。由于青岛市城镇贫困家庭中，仍旧有很多家庭的生活困难，随着社会发展，若是不及时了解和帮助社会中存在的这部分弱势群体，社会的贫富差距问题会更加突出，那么贫困家庭的情况会更加难以改善。所以对贫困家庭提供切实为有效的援助，让贫困群体感受到政府对贫困群体的关心和帮助。

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