对提升发达地区中小城市市容管理工作的探索

摘 要 城市市容管理问题是社会转型期的中国在城市化进程中必然会遇到的问题。要想从根本上解决这个问题，必须转变执法理念，加强执法队伍建设，完善法律保障机制，积极树立正面形象。本文以市容管理工作为切入点，分析了我国城市管理执法面临的问题，对今后城管体制改革和发展提出了建议。

关键词 城市管理 综合执法 中小城市

作者简介：何易璋，临海市城市管理行政执法局。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.099

近些年来中国城市化速度不断提高，“中国速度”令世界惊叹，但是高速发展的背后，很多问题开始凸显出来。比如城市公共服务与管理之间矛盾重重，这些均是与国计民生息息相关的问题，怎样才能在推动城市快速发展的同时妥善处理好各种问题，真正实现可持续发展，是城市管理行政执法局当前亟待思考以及解决的重要问题。城市管理行政执法是一个庞大的系统工程，牵涉到城市的方方面面，它直接代表了政府立场，执法水平的高低不仅直接影响着城市正常、和谐、健康发展，还会对广大城市居民生活方式以及生活水平产生重要影响。在城市发展过程中，城市管理行政执法局扮演着重要的管理者角色。现在城市管理环境较为复杂，我国积极推行依法治国、依法行政，在此发展形势下，城市管理行政执法局还有很多地方需要改进与完善，本文笔者将就如何提升发达地区中小城市市容管理工作这一问题展开讨论与分析。

一、市容管理工作现状分析

（一）无照经营的流动小贩屡禁不止

尽管城市管理行政执法局对于无照经营严厉打击，但街头无照经营的小商小贩依然大量存在，各种流动摊贩沿街叫卖的现象仍然屡禁不止，他们出现不仅是对现代整洁文明的违和，而且对交通秩序和市民的生命安全构成很大的威胁。仔细分析这种不协调的现象，不难发现其有客观存在的“肥沃土壤”。

第一，市民需求是小摊小贩立足的基础条件。很多城市的基础设施还不是很完善，有的社区街道规划不合理，商业营业网点较为稀少，商业圈未对城市生活区进行完全覆盖。在日常生活中，市民会选取更加便捷的方法采购商品即从小摊小贩手中进行购买。面对这种情况与形势，市容管理工作的开展非但没有获得市民的认可与协助，反而会引发其抵触情绪，导致市容管理工作开展不力，效果甚微。

第二，城镇就业政策不平等，大部分流動人口成为小商小贩大军中的一员。据资料显示，截止到2015年，中国城镇化率已实现56.1%，城市发展势头迅猛，不断扩张，而这势必会吸引大量人口集聚，与此同时，很多农民或许会失去赖以生存的土地，而这必然会导致大量流动人口涌入城市。但是虽然城市在近几年取得了长足的发展，不过无论是在就业方法，还是在社会保障方面，都还无法较好地接纳规模如此庞大的流动人口群体，很多农民进城之后无法享受到针对城市居民的就业政策，并且自身文化水平较低，很难找到适合自己的工作，而迫于生计，只能加入小商小贩之群体中来。

第三，经济结构调整，大龄低技能劳动者失业。我国持续深化改革，推动了城镇化发展进程，并且使就业市场结构发生重大变化。具体表现为两点：一是在新型经济结构体系中，第一产业所占比例持下降，劳动力成本不断提高，受产能过剩等因素的影响，第二产业公司大幅裁员，以此维持自身正常运作。二是新兴行业对技术水平的要求愈来愈高，科技逐步成为经济发展的强大推动力。就业市场对技术人才的需求持续增强，对低技能劳动者的需求变得愈来愈小。这种情况下导致失业人数持续增加，迫于生计，这些失业劳动者被迫成为小贩群体的一员。

第四，违法成本过低，导致小商小贩形成错误理念。在日常执法过程中，被行政执法局暂时扣留生产或经营工具的概率非常小，并且其暂扣的工具多以太阳伞、电子秤等为主，小商小贩一天依靠非法占道经营而获得收益往往要比其暂扣工具所产生的损失高很多，并且在很多情况下，被暂时扣留的工具还会在一定时间后归还于小贩，而这就导致小商小贩形成了错误理念。

第五，极少数小商小贩钻文明执法的空子。在推行文明执法之后，市容管理工作侧重于教育而非惩罚，基本上不会暂扣小贩的经营工具，在这种执法形式下，市容管理获得了不错的社会效果。但是个别小商小贩利用文明执法的契机更加肆无忌惮，知道执法队员不会暂扣其生产经营工具后肆意妄为，甚至以“文明执法”相威胁。

（二）暴力抗法现象依然存在

在开展文明执法工作之后，执法者一般会通过言语的方式进行劝导，不过这种温和的执法方式在一定程度上助长了极少数小商小贩暴力抗法、拒不服从的嚣张气焰。之前参与执法工作时，笔者看到了非常震惊的一幕：违法者高呼让其父亲暴打执法工作者，并且还大声喊道：“爸，他们现在文明执法，不敢还手，使劲打。”文明执法在一定程度上的助长了他们暴力抗法的气焰，这是一个令人悲哀亦值得深思的现象。

笔者认为暴力抗法现象频现的主要原因包括下述五个：

第一，城市管理理念错位。维护市容市貌看似是现代城市管理的一项主要工作，基本上符合城市居民利益。不过当前我国社会结构呈典型的“土字型”，对市容有迫切需求仅占少数；就大部分生活在社会底层的人来讲，不管是小商小贩，抑或是普通老百姓，相对于市容市貌，他们更关心自身生活。所以对于普通民众来讲，市容至上的城市管理理念是不可行的。而城管受职责所托，为了维护良好的市容市貌，势必要通过管制性措施教育、驱赶以及处罚非法占道经营的摊贩，而这令城管、摊贩间的“恩怨”持续恶化。

第二，违法者素质偏低。执法队员的执法对象往往是文化程度不高的小商小贩，他们的素质相对来说也比较低，思想中还保留着以前以暴力解决问题的传统观念，一旦在执法过程中与执法队员产生摩擦极易暴力抗法。

第三，违法者法律意识淡薄。很多违法者对法律没有很好的理解，甚至产生了错误的理解，完全不知道暴力抗法会产生怎样的严重后果，这在一定程度上促使他们产生了暴力抗法的思想。

第四，有关部门履行职责不到位。在出现暴力抗法事件之后，公安部门接到来自执法队员的报警之后，出警速度过慢，甚至有时直接不出警，即便是出警，往往也是敷衍了事，大事化小，小事化了，不对违法者追究相应的责任，检察部门亦是对这种事件睁一只眼闭一只眼，导致暴力抗法事件屡禁不止。

第五，部分执法队员自身确实存在问题。执法队员需强化个人形象的提升，少数队员在开展执法工作时，不注重处理问题的方式方法，在一定程度上激发了暴力抗法事件的形成。

第六，城管执法缺乏一定的合法性。此处所讲的合法性包含两层意思：一是明确的法律依据；二是社会价值标准体系。当前针对城管执法而出台的法律条例还有很多不足，作为最高法律依据，《中华人民共和国行政处罚法》仅赋予了城管一定的行政处罚权，并没有对其工作开展中应用到的检查权以及强制权予以明文授权，亦未作为明确规定。其实，直到现在，我国还未出台一部专门针对城市管理综合执法的法律法规，导致城管执法的法律效力不突出，法律地位不牢固，继而在实践工作开展过程中，令城管执法这一合法行为在某些情况下变成违法行为。因城管执法依据不充分，在开展执法工作时，执法队员的底气不足，不仅会遭受执法对象的怀疑，还得不到公安等相关部门的支持与配合，当摊贩等执法对象拒不守法并暴力抗法时，缺乏合法有效的处理方法。城管执法的社会认同性指的是执法队员所做出的执法行为需要在满足法律标准要求的基础上，与社会价值标准相一致，也就是说，只有在得到法律授权以及广大民众认可的情况下，城管执法工作才能给正常、顺利开展。现在我国的城管执法面临着社会认同度较低的尴尬局面，若城管和摊贩之间产生了不和谐行为或者暴力冲突，那么城管往往就会成为众人谴责的对象，很难得到社会民众的认可，更别提获得舆论支持了。其实，通过取缔摊贩换取良好市容市貌的城管执法对底层百姓的生存权利产生了侵犯，它不符合当前倡导的以人为本的价值理念，致其社会合法性受到严重冲击。

从另一个方面来讲，城管综合执法范围广，基本上涉及到了城市管理的每一个方面，其行政处罚权源于各相关部门，所以去执法依据会牵涉到多个不同部门的法律条例或者规范规定，那么城管执法其实是变相的“借法执法”。比如包括《中华人民共和国行政处罚法》、《城市绿化条例》以及《城市建筑垃圾管理规定》等在内的适用于基层城市管理执法的法律规定多达三百余个，种类繁多、规定约束条件复杂。这种执法方式存在四個不足：

第一，法律法规过于繁多，不利于执法队员全面掌握。

第二，执法依据过于繁杂，针对同一违法行为或许有多种法律、规定予以了明确，但是其惩罚力度不同，导致执法队员不知所措，不利于行政执法工作的顺利开展。另外，这样会产生较大的随意性，部分城管执法队员通过个人所拥有的权力肆意发挥自由裁量权，既侵犯了相对人的合法权益，还令执法公信力受到不良影响，并且，此举容易引发廉洁风险，为徇私舞弊、损公肥私等违法行为的滋生提供了肥沃的土壤。

第三，城管执法所应用的法律依据非常分散，没有出台专门适用于城管执法的法律条例，不利于维护执法权威。

第四，城管执法过程中所应用的法律条例、规章制度往往涉及到多个不同方面，时效性很难得到有效保证，根本无法满足执法工作高强度、持续性、全面性需求。

（三）对于执法，有人叫好有人阻挠

就城市而言，建设固然重要，但若脱离了有效管理就会变得无序、混乱。市容管理工作旨在为城市居民营造一个愉悦的生活环境，可以说城市管理工作水平的高低将会对民众的生活以及工作产生重要影响。我们可以看，在水、电、公交以及垃圾清运等各项事务中，无论哪个环节出现问题，均会对城市居民生活以及工作产生极大影响。现在，人民生活水平得到显著提高，其需求亦变得愈来愈多样化。为广大民众营造良好的环境、提高服务品质，已成为城管的主要工作。要想真正地开展市容管理工作，那就需要城市居民的支持与协助，不过在实际工作中，有的市民非常支持执法工作，还提出强化执法力度的建议，而有的市民却极力阻拦执法工作的正常开展，笔者认为，导致这种极端局面出现的原因有三个：

第一，市民需求存在差异。中国有句俗语：“众口难调”。能够获得良好生活环境的市民往往能理解并支持市容管理工作的开展，而有的市民并不关心市容市貌，他们更在意生存和发展。

第二，市民素质参差不齐。阻挠我们执法的市民往往是经常到这边买菜的周边居民，我们的市容管理工作在他们看来无疑是破坏了他们“便捷”的购物渠道，对他们的生活产生了不利影响，所以在执法过程中，经常在旁边谩骂甚至阻挠，他们从来没有考虑过附近居民、附近商家的感受。

第三，少数市民存在先入为主的思想。受媒体不良报道的影响，部分市民对城管打上了“坏人”的标签，不管城管做什么，都认为是不正确的，受此思想的影响，谩骂阻挠也就习以为常了。

（四）部门间协调机制不健全

作为当前成立不久的部门，行政执法部门所行使的行政处罚权源于多个不同部门。当前这种较为集中的行政处罚权正处于改革摸索发展阶段，还存在很多不足，其具体问题表现为：行政执法定位不明确，职能划分较为模糊，执法机构和有关部门间所存在的关系还未阐明，存在职能交叠的现象等。对于行政处罚权来讲，它隶属于城管执法部门，不过除此之外的其他行政管理权依旧由原部门履行和发挥，而这势必会导致行政管理不畅。在实际工作开展中，行政处罚和许多管理工作息息相关，单纯依靠城管执法局是无法有效解决的。比如在开展市容市貌联合整治工作时，只有工商部门能够对商贩的运营执照等进行检查，只有卫生部门对其店面卫生、操作室等展开卫生检查。在对占到经营现象进行整治时，在避免暴力抗法方面，公安是最强也是最有效的保障，由此可看出城管执法工作的开展需要多部门的配合。但是当前并没有在各部门之间创建出完善的协调机制，很多部门都自成一派，独立开展工作，所以对于城管执法而言，缺乏其他相关部门配合是当前亟待解决的问题。

（五）媒体对城管妖魔化

在参与工作的这段时间里，笔者不止一次在网络上看到了针对城市管理行政执法部门的不实报道。套用媒体的话说，城管就是他们的“新闻富矿”。其原因在于政府方面所存在的问题，都能够在城管身上探寻的到，并且媒体对城管所进行的批评不仅不会受到太多限制，反而会得到各方面的支持。现在城管已被贴上了诸多标签，比如暴力执法、素质较差等，这些充满负能量的标签将城管在城市建设与发展过程中所起到的重要作用予以掩埋，这些标签开始成为代表城管形象的名片。如果说以暴力执法为主的不文明执法行为确实降低了公众对城管执法人员的信任，激化了城管与小商小贩的矛盾，那么正是媒体对个别暴力执法事件高频次、选择性、引导性、歪曲性的报道造就了城管形象的妖魔化。媒体，作为一个新闻报道者，本应在政府、民众之间架起一座良好的沟通桥梁，积极发挥维护社会安定、保障社会公平、缓解社会冲突等作用，但是现在，很多媒体为了能够吸引民众注意力，获得高额经济收益，不惜扭曲事实、迎合当前仇视官僚、同情底层弱势群体的心理导向，发布不实报道，即便是在摊贩刺杀城管这种性质极为恶劣的刑事案件中，也试图通过努力塑造小商小贩往日勤劳朴实的正面形象来暗示城管“逼良为娼”的执法内幕，同时极力降低对城管正面形象的报道力度，从而成功将城管执法群体形象污名化，使其成为百姓发泄社会不满情绪的替罪羊。结果，原本个别城管执法人员和小商小贩间的矛盾迅速扩大为城管与小商小贩间的矛盾、城管与百姓间的矛盾，甚至延伸为官民之间的矛盾，媒体对此有不可推卸的责任。

二、关于市容管理工作的一些建议

（一）以人为本，做好分级管理

化解城管和小商小贩矛盾的第一步便是要转变当前市容大于生存的错位城市管理理念。应认识到无论维护市容抑或保障生存权，其最终目标均是为人民服务。因此，以人为本的善治理念应该贯穿在现代城市管理的整体逻辑之中，以此来统筹不同阶层的多元利益诉求。在社会结构严重分化的中国社会，位于社会底层的、占社会绝大多数的弱势群体理应成为我国城市管理中的首要受益群体，尊重底层弱势群体的生存权应当成为城市管理的首要目标，在此基础上兼顾市容市貌。

比如，“夜市”现象较为普遍，“夜市”的产生有利于满足周边居民的购物需求，不过这也产生了一些社会问题，比如卫生问题以及交通问题等。强化“夜市”整治非常有必要，必过笔者认为不能采取“一刀切”的野蛮方法，其初衷和目标均是为了服务于人民，但是其结果却是招致人民的厌恶与反感，有违执法初衷。若适当调整执法形式，采用分级管理方法，对主干道、车流量较大的道路，明确要求“绝对禁止”夜市开设，而对于支干路、车流量不是很大的道路，采用“相对禁止”的要求，估计这样能够获得相对较好的结果。此处所讲的相对禁止指的是在指定的时间范围和区域范围内设立市场，城管和商贩共同做好卫生工作以及交通工作，确保交通有序、畅通。

（二）完善法规，务必有法可依

城管执法法律合法性不强不仅导致城管执法公信力下降、权威性受到影响，还为城管不实施文明执法提供了空间，现在已成为加剧城管和摊贩冲突的主要原因。加强城市管理法律合法性建设的重点在于尽快明确城管执法的主体资格，当务之急是制定一部针对城市管理综合执法的专门法律，对综合执法的主体、执法范围、执法程序、法律责任等内容进行具体规定。拓宽城管部门的权力范围，除相对集中行政处罚权以外增加执法过程中所必须的检查权以及强制权，摆脱城管部门责权不对等以及“借法执法”的尴尬局面，从而保证城管部门不但能够在执法时获得执法相对人的认同和配合，而且在与其他部门协同合作时能够获得必要的独立性和权威性，便于开展联合执法，提高城管执法的效率。同时加强对行政处罚自由裁量权的规范，做到权责明确、行为规范、监督到位，确保城管执法人员在执法过程有具体的处罚标准，控制行政处罚的自由度，避免出现随意罚款的不文明执法现象，从而进一步增强城管执法的法律合法性。

（三）改革创新，突破传统体制

现在城管和摊贩之间关系极度恶化的主要原因在于城管体制不合理。上文已提及，城管和摊贩冲突不断源于民生问题得不到有效解决。所以要想消除两者间的矛盾与冲突，应采取有效措施解决摊贩的基本生存问题。而这牵涉到多个不同部门了，比如社会保障部门、工商管理部门等，需要促进小贩合理正规就业、健全小贩社会保障等。但是政府却把涉及多部门职责的小贩问题统一交付于只拥有处罚权的城管部门进行处理，所以城管和摊贩之间所存在的冲突与矛盾归根结底是因摊贩问题过于复杂但城管机制比较单一而引发的冲突。所以缓解并消除城管和摊贩冲突的有效措施是推进城管体制的优化与创新，积极构建并应用“大城管”體制，组建城市管委员会，在以市长担任该会主任的机制下，负责组织并协调各部门针对摊贩问题制定有效的决策措施，真正做到管理权与执行权相协调、相一致。基于“大城管”体制模式下，城管委员会拥有了较高的管理权，能够结合具体情况作出不同决策，采取合理处理措施。比如在城管和摊贩间创建有效的对话体系，为生活窘迫的摊贩优先提供就业机会等，通过以人为本的服务管理获得民众以及摊贩的认可与理解，继而实现消除城管和摊贩相冲突的目标。

（四）上下求索，改善城管形象

在媒体的刻意渲染下，城管形象一落千丈，这不仅导致城管执法公信力下降、权威性受到影响，还在很大程度上加剧了城管和摊贩的冲突，所以当前应采取有效措施改善城管形象。其实，城管形象一落千丈源于媒体过度放大了城管的不文明执法行为，这就表示在改善城管形象这条路上，应从媒体以及城管自身入手。对此，笔者认为可通过以下两种方式去改善城管形象：

第一，通过媒体改善形象。我国相关部门需强化对媒体的监督和管控，规范其言行与行为，去除行业浮躁风气，加强对媒体从业人员的培训与教育，提高专业道德素养，重视深入调查，以此提高报道内容的真实性与客观性，对于以偏概全、歪曲事实的报道需加以惩处。与此同时，要重视并发挥媒体正向引导舆论的作用，鼓励其在尊重事实、客观报道的基础上，加强对城管执法的正面报道力度，以此矫正老百姓对城管工作者的错误认识。

第二，极少数城管执法人员素质较差，影响了城管队伍的整体形象。所以需要提升执法者的个人素养。其一，加强培训和教育，在提升执法者法律意识、文化储备以及专业能力的同时，强化道德素养的提升，尤其要强化执法者的媒体应变力，能够通过不同平台及时公开执法信息并做好辟谣工作，防止不良信息的快速传播，在城管执法者和广大民众之间构建沟通平台，以此改善城管形象；其二，完善城管选拔录用机制以及考核退出机制，通过严苛的制度来保障执法人员的素质底线，通过优胜劣汰的方式保证并提高执法队伍的纯洁性与高效性。

（五）实事求是，杜绝造谣诽谤

媒体渲染的妖魔化城管形象使得越来越的民众质疑城管，对其公信力产生了严重影响，而这不单单会激化城管和小贩间的冲突与矛盾，还会引发更严重的社会危机，导致更严重的后果。武汉发生的小贩“诈尸”事件就是一个非常典型的例子。近些年来，武汉坚持“柔性执法”，不过这并没有得到商贩的理解，反而助长了违法商贩的嚣张气焰。在令人震驚的“诈尸”事件中，当事人蓄意制造恶性群体性时间，公然冲击并反抗政府部门，其行为令人震慑。不过即便是在这种城管毫无过错的事实情况中，个别无良媒体为了获得高点击进行不实报道，还推波助澜，引导不良舆论。

笔者认为，对于这种不实报道、肆意妄为的媒体，需加大打击和惩处力度：在联系媒体主管部门的同时，以法律为手段，对不良媒体进行起诉，以此维护执法局的合法权益。此举不仅有利于提高执法局公信力，还能够促进媒体客观、真实报道。

（六）决不妥协，严惩暴力抗法

暴力抗法严重阻挠了执法队员的正常工作，有时甚至威胁到了执法队员的生命安全，如果不能严惩暴力抗法，长久以往必然产生跟风学样的严重后果，同时打击执法队员的工作积极性，所以对于暴力抗法的相对人，应当积极与公安机关和检察院进行联系追究到底。

（七）积极沟通，加强联合执法

针对执法局当前所面临的困境，笔者认为从根本上来讲是因为其职责范围过大但其权利范围却非常小，在执法过程中心有余力不足，因此联合执法势在必行。在此以公安部门为切入点，对联合执法的必要性以及可行性展开分析。现在我国很多城市都采用了联合执法措施，比如济南、沈阳等，它们专门组建了公安成城管分局或者城管警察支队，以此推动城管执法工作顺利开展。其中济南和沈阳等地，创建了专门的城管公安队伍，权责分明、任务清楚。四川绵阳市改革步子最大，与日本、新加坡类似，完全以公安巡警为主体，担负城市管理行政执法工作。兄弟城市的成功经验表明，建立公安城管联合执法是十分必要的。

联合执法不仅能够对违法相对人起到良好的惩戒作用，还能够保障法律的权威。在公安协助执法的过程中，对于概不接受处罚的违法者，可进行传唤，以可进行留置处理，如此一来抗拒处罚的问题会在很大程度上得到解决，抢建私房、无证诊所、无证经营等城市顽症也能在很大程度上得到遏制。

三、结语

城市管理综合执法改革已经进行了十余载，对于一个部门来讲，这是一个比较长的改革时期。期间经历了发展也遇到了瓶颈，受到了争议也得到了肯定。不管这个部门受到多少非议、指责，产生了多少矛盾，这些都不是城管部门的全部，在维护城市安定、保持良好秩序、维护市容市貌等方面，城管部门功不可没。作为构建社会主义社会的中坚力量，在强化城市管理、贯彻依法行政政策等方面，城管执法部门发挥着不可替代的作用。如果没有城管部门，社会会变成什么样子，城市不再整洁有序，各种非法经营的现象乱象丛生。没有城管来行使那些令别的行政部门头痛的处罚权，那多头管理、重复执法、推诿扯皮等等各种执法乱象又将回来，最终伤害的依旧是广大群众。

作为一名城市管理行政执法人员，笔者深知这个部门所付出的努力和所承受的压力，更有那被误解被讥讽被辱骂甚至被殴打的辛酸、委屈和愤怒。城管执法涉及到社会生活的方方面面，是一个非常庞大且复杂的系统工程，绝不可能短时间内一蹴而就，尽善尽美。但是，它作为一个新兴的部门，势必要与时代共同发展，不断的调整，向着更为高效、更为文明的方向前进。