关于供销合作社内控管理中存在问题的思考

赵桂京

摘要：供销合作社是我国经济发展特定时期的特殊产物，在计划经济体制时代，供销社作为商业供应的主渠道，垄断农村生活用品、农业生产资料、农产品，是政府控制农业的主要工具。随着社会主义市场经济的不断深入，供销社原有的经济体制已不适应市场需要，为改变现状，中共中央国务院先后多次下发文件对深化供销社改革做出了明确指示，要求供销社理顺组织体制、强化服务功能、完善经营机制、加强监督管理，采取切实有力的政策措施使供销合作社真正体现农民合作经济组织的性质，真正实现为农业、农村和农民提供综合服务的宗旨。新形势下，供销社能否抢抓机遇、再创辉煌，强化自身管理至关重要。本文基于对供销合作社性质与发展现状的分析，概括并探讨了供销社在内控管理方面存在的问题，深层剖析存在问题的原因，最后提出了供销社完善内控管理的具体措施与方法，旨在促进供销社内控管理水平的进一步提升与完善。

关键词：供销合作社；社有企业；内部控制

近年来，我国供销合作社系统正积极推行并探索企业体制改革发展之路，以明晰产权关系为核心，将现代企业制度融入供销合作社系统中。经企业体制改革后供销社社有企业在基本性质以及资本结构方面发生了巨大的改变，进而对内部控制制度的建设与实施也产生了一定的影响。如何根据供销社的发展与变革，促进社有企业内部控制制度的建设与完善，已成为目前亟待解决的问题之一。

一、供销合作社的性质与发展现状

（一）供销合作社的性质

供销合作社是建国初期按照政府指示，在接收旧中国贸易货栈的基础上成立的以农民社员为主体的集体所有制合作经济组织。自成立后在全国得到迅速发展，形成一个上下连接、纵横交错的全国性流通网络，不仅成为满足农民生产生活需要、组织农村商品流通的主渠道，而且成为联结城乡、联系工农、沟通政府与农民的桥梁和纽带。在计划经济时代，供销社在繁荣农村经济，促进农村生产力发展上起到了积极作用[1]。随着改革开放进程的推进，市场化经济体制发展变革下供销社的传统职能不断减弱，新时期的供销社正逐步通过专业合作社、综合服务站、以及服务网络体系建设等形式，尝试在体制制度上进行改革与创新，以更好的适应市场经济转型发展。

（二）供销合作社发展现状

供销合作社特有的存在基础使其具有特殊的组织体系与管理架构。各级供销合作社作为本级供销社（及其所属企事业单位）集体财产的所有者，对社有资产享有占有、使用、收益和处置的权利，同时对社有企业的经营管理负有监督职责。供销社社有企业具有数量多、资产分散、业务繁杂的特点[2]，近几年按照国务院文件精神及全国供销总社要求，各级供销合作社结合区域经济形势和企业自身状况，通过合并、转制等形式对“边、小、微、亏”的基层社进行资产重组，在进一步完善经营机制的基础上，不断拓展服务领域，扩大经营范围，使社有企业兼具了供销社传统特色与现代企业的相关特征，在为供销社发展注入活力，增强后劲的同时也为其经营管理带来了新的挑战[3]。管理水平的高低、管理方式的创新决定着经营效益的好坏，也将直接影响到供销社持续与健康发展。

二、供销社内控管理中存在的问题

（一）内部治理结构不完善

合理、完善的治理结构是内部控制环境的基础，按照全国供销总社章程规定供销合作社设立理事会和监事会，由供销合作社代表大会选举产生，理事会是本级社集体财产和所属企事业单位财产的所有权代表，对社有财产及社有企业的经营管理进行决策，监事会对理事会的工作进行监督。理事会是工作的执行机构，监事会是工作的监督机构。而从目前的实际情况来看，一是理事会大多由当地政府任命，二是监事会缺失，或是虽然设立监事会，但没有独立的外部监事，组织机构形同虚设。不完善的治理结构导致联合社理事会在对社有企业管理中集所有权、决策权、执行权、监督权于一身，权力制衡机制失效，进而对企业内部控制环境产生不良影响[4]。

（二）缺乏风险管理意识

供销社在自身发展过程中经历了多次改革重组，从兴盛到衰落，再到现在的革新复兴，管理层将大部分精力放在了业务经营上，以抓经营、求效益作为主要工作目标，忽视了内部风险管理的重要性，再加上管理者的管理思维传统，风险意识淡薄，缺乏风险管理的相关工作经验，企业内部尚未能形成一套完善的风险管理工作机制。遇到重大决策事项虽然执行集体决策，但也不过是听取少数上层领导者的意见，当实际工作中出现一些风险性问题时，再通过采取补救措施被动的加以应对，企业的财产安全得不到保障，一旦出现重大风险事件将使企业陷入困境。

（三）内控制度建立不够完善

供销社在企业化改革过程中，规模逐渐扩大、经营领域不断拓宽，为满足企业管理需要，在内控方面开展了一些工作，但目前的内部控制工作体系尚不够健全，与各项工作流程融合的不够密切、顺畅[5-6]。主要表现在以下几个方面：

1.内部控制主要强调事后控制，往往是在出现违规、违纪行为后才发现管理中的漏洞，然后再通过制定、完善相关管理制度加以控制，导致内控效果不佳。

2.对内部控制的认识存在偏差，将内部控制的工作要求体现在各类零散的规章制度当中，甚至认为内部控制就是会计控制，仅针对与会计活动相关的资金往来等环节制定相应的控制措施，对其他方面的风险点疏于管控，造成内控范围不全面，缺乏系统性。

3.未设置专门的内控管理部门，相关工作人員能力不足，缺乏对内外部环境及自身经济业务发展变化的前瞻性，在开展全新业务、处理复杂经济活动时缺少制度依据，造成内部控制设计的有效性不足。

（四）内部审计监督乏力

内部审计是通过对内部控制的检查，评价内部控制设计与运行的有效性，是对内部控制的再控制，内审工作的有效开展可以监督内部控制系统的正常运行，促进企业健康发展。目前，区县级以上的供销联社已基本成立了内部审计部门，并建立了内审方面的专项制度，但受多方面因素影响，内部审计并未发挥出应有的监督作用。主要表现在以下几方面：

1.内审机构缺乏独立性。一是供销社内审机构直接对理事会负责，而理事会又是社有财产的所有权代表，各项重大经营行为均由理事会决策，形成决策者的自我监督，使内审部门权威性大打折扣，难以发挥其职能作用；二是内审人员由财务人员兼任，或者将内审部门附属于财务部门、资产管理部门，在供销联社各职能部门对社有企业各项工作实行垂直管理、责任连带的管理模式下，相关职能部门为掩饰工作缺陷与弊端、逃避责任，即便在审计中发现问题也因其缺乏独立性而得不到充分反映。

2.内审人员缺乏胜任能力。内审工作涉及企业经营管理的方方面面，对审计人员的综合素质要求较高，除具备财务、审计、税务、法律、风险管理、内部控制等多方面的专业知识外，还要具备一定的分析、沟通、组织协调能力，而实际从事内审工作的人员大多从财务部门或其他部门抽调，知识结构单一，企业又不重视对其的后续教育，直接影响了审计工作质量。

3.内审范围存在局限性。对内审工作职能认识不清，认为内部审计只是对会计核算、经营成果进行审核确认，审计方法仍停留在查看会计凭证、账簿资料及进行帐表核对上，属于事后的查错防弊，没有深入到企业经营实际，从经济责任、风险管理、内控有效性等多角度进行评价，内审的事前、事中监督作用不明显，不能有效发挥对内部控制的再控制作用。

（五）信息传递沟通不畅

良好的信息传递和沟通有利于增强内部控制的效率与效果，而供销社受管理方式、企业特点、经营项目等诸多因素的影响，导致企业内外部、上下级信息沟通不畅，信息传递手段较为滞后。目前虽采用电算化进行会计核算，但财务软件仅限于进行会计总账核算，管理控制功能未进行开发利用，业务部门只通过上传原始票据与财务部门进行单向的简单沟通，缺乏双向的信息交流，造成对具体的控制标准不明确，使一些与关键控制环节相关的重要信息因人为的主观判断或干预而导致传递不够及时、完整、准确，最终对内部控制工作的开展产生不良影响。

三、导致供销社内控管理中存在问题的主要原因分析

（一）产权制度的复杂性与特殊性

供销社是以农民社员为主体的集体所有制经济组织，在长达几十年的发展中，经过了由民办改官办，再由官办改民办的数次变革，已与原始的社员股东失去联系，即便有联系企业中的个人股份也已被稀释得非常微小，无法真正行使股东权利。另外，国务院文件明确指出，“必须坚持供销合作社的集体所有制性质”，因此，供销社虽受国资委监管但其资产又不能被认定为国有资产。如此复杂与特殊的产权关系导致供销社最终所有者缺位，企业产权不清，责权利关系不明确，必然造成企业管理中存在诸多问题。

（二）管理者经营理念落后

计划经济体制下诞生的供销合作社，各基层企业遍布在农村、服务于农民，其特有的存在基础使企业管理方式相对简单、粗放，经过长时间的积累，已形成一套固有的管理模式并延续至今，在当前深化改革的背景下，与现代企业管理理念难以对接，管理层缺乏创新意识、风险意识、法制意识，再加上人力资源管理制度不完善，企业缺少高素质的管理型人才，面对新领域、新业务管理经验不足，使供销社内部控制制度的建立失去根基。

四、关于供销社内部控制管理建立与完善的建议

（一）完善供销社治理结构

目前，供销联社的理事会成员由各级政府任命，接受政府部门的行政监督，那么由政府部门全权代为行使监管职能恰恰可以弥补供销社最终所有者监督缺失的问题。在此基础上供销联社应建立与完善监事会，监事会成员由政府部门从外部委派，直接向政府报告工作，避免董事会与理事会在成员上的交叉、重叠，确保监事会的独立性，增强其对理事会的监督能力。同时将各项权利的行使过程作为内部控制监督的重点，明确理事会、监事会、各社有企业管理者的职责，使决策者、监督者、执行者各司其职、相互制约，发挥治理层在内控管理体系中的核心作用。

（二）增强风险意识引入风险管理机制

供销社在长期发展历程中时常出现为追求经济效益，盲目规模扩张，经营不善等问题，其根本原因在于管理者缺乏风险管理意识。而当前处于改革时期的供销社在经营管理中存在许多风险，对此管理者应加强现代企业管理知识的学习，强化风险意识，创新管理理念，在企业管理中主动开展风险管理工作，将风险防控意识渗透到企业经营管理的各个部门与环节中，建立起系统的风险管理机制，通过风险预警、风险识别、风险评估、风险报告等一系列程序，及时揭示出对企业正常运营产生威胁的财务与经营风险，并综合运用各种方法，积极地进行风险应对，将不良影响控制到最低。

（三）建立健全内部控制制度体系

供销社从各级联社到社有企业应根据自身组织管理方式、经营业务、规模大小，在遵循全面性、重要性、适应性等原则的基础上，建立健全内部控制制度体系。首先，在联社一级设置专门的内部控制管理部门或风险管理部门，负责本级并监督指导社有企业做好内部控制的建设、组织、实施等相关工作。同时要注重对内控人员的业务培训，使其有能力根据瞬息万变的内外部环境变化及企业新业务需要，及时、有效地调整完善内控管理工作。其次，以会计控制为基础，梳理企业经营管理过程中主要业务的操作流程，找准重点与关键环节，确定各项业务流程中的风险点，形成控制要点，制定具体的控制制度，构筑严密的内控制度体系，达到事前预防、事中控制的效果。第三，内控制度中要建立严格的授权审批及内部稽核机制，并加强崗前培训，使各岗位明确各自的职责权限，形成部门、岗位间相互牵制与监督，并辅以相应的责任追究及科学合理的奖惩机制，促进内控制度的有效落实。针对经营管理过程中的重大事项，如：重大投融资、合作联营项目等，应严格执行集体决策、联签审批制度，控制企业风险，增强内控工作效果。

（四）强化内部审计监督职能

内部审计监督是评价内部控制设计与运行有效性的重要手段，有效的监督能及时发现并解决内部控制管理中出现的问题，促进内控制度的不断完善[7]。供销社应从以下几方面进一步强化内部审计的监督职能：

1.设置独立的审计机构，审计机构由监事会直接领导，提升内审的独立性与权威性，使其能客观公正地对理事会工作执行情况及社有企业的经营管理活动进行监督。

2.加强内审队伍建设，选聘内审人员时要注重德才兼备及知识结构的多样化，既要具备良好的职业道德素质，又要掌握综合的专业理论知识，既能进行准确的分析判断，又能进行高效的沟通协调。另外，要加强对内审人员的后续教育及专业培训，并定期进行考核，使内审人员理论知识不断更新，审计方法不断创新，增强其岗位的专业胜任能力。

3.重新定义内部审计职能，扩大审计范围，纠正内部审计等于会计监督的错误认识，从查错防弊的财务审计向管理审计转变，审计工作内容由经济效益审计向重大事项的专项审计、经济责任审计以及内部控制制度审计转移。同时内审人员应参与到企业经营决策、重大会议、经济合同签定、管理制度制定等活动过程当中，使内审人员能全面了解企业的各项经营及管理工作，发挥内部审计事前、事中、事后的全过程监督作用。

（五）加强信息化建设

供销联社与社有企业间可通过现有的电算化系统，进一步开发新的管理模块，将资金管理、库存管理、供应商与客户管理、业务审批等内容纳入系统中，搭建可进行信息收集与传递、部门间信息沟通与共享以及业务流程审批的工作平台，方便企业内部各职能部门对关键信息数据的传递与利用，便于内部控制工作的高效开展。除此以外，还可以尝试将ERP等软件引入企业管理工作当中，在通畅的信息沟通渠道作用下实现上下级与各部门间信息的同步应用，使信息在获取、收集、利用等各个阶段的对称关系更为良好，增强内部控制的工作效率与效果，为供销社社有资产的保值、增值提供有力保障。

五、结束语

供销合作社历史以来是政府推动“三农”工作的重要載体，在我国经济发展中起到了举足轻重的作用。然而在供销合作社进行体制改革的背景下，企业管理中内部控制工作面临着许多新的问题与挑战。为此供销社要在对当前内控管理工作存在的问题进行深入分析的基础上，通过采取完善治理结构，引入风险管理机制，健全内部控制制度体系，加强内部监督与信息化建设等具体措施，进一步提升内部控制管理工作水平，为供销合作社的健康发展保驾护航。

参考文献：

[1]朱建文.基层供销社回归"三农"的必要性、可行性及其对策研究[J].经济问题探索，2007（9）：104-107.

[2]崔永伟.供销合作社在完善农村现代流通体系中的作用[J].安徽农业科学，2015（29）：344-346.

[3]张爽，王宁.深化供销合作社综合改革的路径选择——以重庆市巴南区为例[J].中国商论，2016（20）：116-117.

[4]张群.试谈供销社系统发展中的内控机制的构建[J].现代商业，2007（33）：148-149.

[5]姚云霞.供销社基层企业内部控制制度探讨[J].商业会计，2013（23）：43-45.

[6]严文.加强内控及审计制度建设促进供销系统发展[J].会计师，2012（22）：55-57.

[7]李金婷.供销合作社内部审计全面转型的难点及理论思考[J].中国经贸，2015 （5）：282-283.

（作者单位：北京市顺义区供销合作联合社）