高校政府采购内部管理防控体系模式建设研究——以成都大学为例

徐建明 杨良才

(成都大学， 四川 成都 610106)

·经济研究·

高校政府采购内部管理防控体系模式建设研究
——以成都大学为例

徐建明 杨良才

(成都大学， 四川 成都 610106)

通过对高校政府采购内部风险防控体系研究和分析，针对其现状、存在的主要风险点，分别厘清了风险防控管理等建设的基本原则、基础与重点。以成都大学为例，应建立健全相关管理制度、前期论证制度、采购文件与采购合同审核机制，强化对代理机构和二级单位采购的监管，严格采购代表人选定。

政府采购；风险防控；现状；对策

近年来，随着办学规模的进一步扩大，高校在教学、科研专用设备及行政办公设备方面的投入不断增加，政府采购项目类型、数量、金额快速增长。高校内部政府采购管理制度在风险防控方面内容相对滞后，没有真正结合政府采购过程中可能存在的风险点建立健全相应办法，如何进一步加强高校政府采购工作的内部风险防控和管理，建立内部规范有序的政府采购工作机制，提高采购资金使用效益，保护国家利益和学校权益，促进廉政建设成为了高校政府采购管理部门面临的一道难题。

一、高校政府采购内部风险防控体系现状

(一)内部管理制度不健全

目前国内高校都制定了内部相应的招标采购管理制度，但由于高校办学规模的扩大，二级学院和部门等机构不断增加，而采购工作主体没有设立专门管理机构，分别归属不同的部门负责，政府采购主体呈现国有资产管理处、实验设备处、后勤处等多部门负责制，机构设置和职责未落实到相应部门和个人，责任不明确。同时内部管理制度存在没有结合高校实际、照搬国家文件和制度、操作性不强、制度适用范围不够全面等问题。个别高校内部管理制度没有针对自身实际情况对各种采购方式的适用范围做出明确规定，提交采购管理部门采购前没有经过市场调研、专家论证和相关部门审批等程序，因此无法判断政府采购方式的选择是否合法合理，容易出现以“时间紧迫”等借口人为改变政府采购方式、违规采购等行为。

(二)项目论证缺乏前瞻性，预算编制不科学

项目立项是实施政府采购工作的首要和重要环节，立项需要解决的是采购的必要性和合理性问题。实际工作中，个别项目负责人申请购买设备往往不是出于实际教学和科研工作的需要， 而是急于将经费尽快花出去，存在随意立项、重复采购、购非所用等现象。目前国内高校采购经费大多属于财政拨款，采购申请部门政府采购风险管理及采购经费使用意识不强，项目立项前对拟投入多少资金、为什么要采购、采购什么、存在的风险、市场供应情况以及可能产生的绩效等缺乏充分的论证。尤其是个别科研项目负责人对政府采购认识不足，出于自身利益的考虑，认为上级财政部门拨付的科研经费属于个人经费，往往以政府采购流程长、效率低、质量差，通过政府采购程序所采购的设备不能满足项目的特殊性、不能保证项目结题的及时性等为理由，将属于集中采购的项目擅自拆分立项，化大为小、化整为零，从而规避政府采购。

(三)内部流程再造和不相容岗位设置脱节

高校政府采购当事人主要包括采购管理部门、使用部门、设备归口管理部门、管理监督部门。目前国内高校政府采购项目在采购流程上仅停留在采购使用部门向采购组织部门提供简单的申请，采购负责部门按要求组织采购阶段，采购流程中缺少采购使用申请部门、设备归口管理部门、财务部门、审计部门、监察部门、采购负责部门等不相容岗位的设置，流程上缺少对采购前期论证材料的审核环节。个别高校的采购管理监督与采购执行没有完全分离，将集中采购项目分别交由归口管理部门实施，集“管理与执行”为一体，出现管理与采购不分，容易造成采购过程中随意选择采购方式，不能保证其监督工作的客观性和公正性。另外，某些高校采购人员和采购管理部门还同时负责采购合同签订、验收、付款等工作，导致内部监督机制失灵。

(四)采购文件编制不规范

政府采购相关法律、法规明确规定，采购人在采购文件编制过程中，采购文件不得设立特定投标人、投标产品或倾向性排斥潜在投标人的内容，不能指定设备品牌、型号、供应商。但是高校政府采购专用仪器设备大多数为专业实验室或科学研究使用，设备专业性较强，设备主要技术参数往往需要由项目负责人提供，其中相关技术指标隐含的倾向性、技术陷阱，一般人难以发现，如果采购使用部门与设备供应商相互串通，量身打造，则容易滋生腐败。目前国内高校政府采购项目采购文件在采购信息挂网公示前，一般只需经过学校采购组织部门的初审，采购文件中的招标主要技术参数、商务要求、供应商资格条件、评审标准、评分细则、采购经费支付方式、合同主要条款、履约验收方式等是否存在倾向性、指向性、排他性等不公平、不合理条款的监督环节脱节，采购文件质量的论证评估环节亟待加强。

二、高校政府采购内部风险防控管理体系建设应注意的主要问题

(一)政府采购内部管理体系建设的基本原则

高校政府采购内部管理体系建设不是照抄照搬国家有关法律法规，要参照国家、省、市相关法律法规，结合高校自身实际情况，在不违背国家基本原则的情况下，建立一套既符合国家政策又有利于高校操作的内部管理制度。管理制度的建设包括制度规范的适用范围、机构设置和职责分工、采购方式以及工作流程、采购档案管理、监督与检查等主要基本内容。

(二)“机构设置和职责分工”是管理体系建设的基础

高校政府采购内部管理制度的制定应从学校层面设立以分管政府采购工作的校领导担任组长、各职能处室参与的采购领导小组全面负责政府采购工作。机构设置和职责分工方面要确保政府采购主体责任人权力义务落实到具体职能处室和个人，明确采购项目实施方案的编制主体和详细要求，采购项目实施方案的编制应包括采购项目概况、项目采购资金说明、项目责任人，明确完整并合规的采购需求、项目前期市场调研情况、评审委员会(谈判、询价小组)的组成(专家来源和对专家的要求，明确采购人代表参与方式)、供应商的资格要求、合同主要条款以及采用谈判或磋商方式可以变更的部分、验收标准方案、采购经费支付方式等核心内容。

(三)“风险点”防控是管理体系建设的重点

找准政府采购各环节可能存在的风险点，采取有效的措施，制定相应的制度，树立风险意识，确保政府采购各环节风险点能得到有效控制是高校政府采购风险防控管理体系建设的重点。目前高校政府采购活动中存在的风险点主要包括：项目采购环节立项不科学，没有根据所采购设备的使用环境和需求确定采购内容，市场调研不充分，没有经过充分论证，盲目采购，造成所采购的设备短缺或积压；设备使用部门经办人员与供应商暗中勾结，根据供应商自身条件量身打造投标供应商资格条件、项目主要技术参数、商务要求、评审标准、评分细则等招标条款；采购项目长期由一家代理机构代理，缺乏竞争性；项目采购经办人员、供应商与代理机构相互串通；二级独立法人单位采购工作监管不到位；采购人评标业主代表与投标单位之间相互串通；不按招标文件要求签订采购合同，降低验收标准等。

三、高校政府采购内部风险防控主要对策

现有政府采购法律法规难以对高校政府采购内部风险防控体系普遍存在的风险点形成有效制约，只有健全内部风险防控机制才能确保高校政府采购工作规范运行[1]。政府采购工作管理部门应结合高校实际，从政府采购项目的立项需求论证、内部审批、采购文件编制、采购文件论证、评标业主代表的选聘、开标、评标、合同签订与验收入库等各环节着手，进一步完善内部采购制度和机制，实现校级层面政府采购各环节制度的全方位覆盖，并在实际操作过程中严格执行，保证采购过程的公开、公平和公正。

(一)建立健全内部风险防控管理制度

良好的内部风险防控管理体系，对于规范高校内部政府采购管理部门、设备主管部门、使用部门人员严格按照制度办事，依法行使职权、正确履行职责，有效防止滥用权力，预防政府采购领域腐败现象的发生具有重要意义。怎样建立健全高校内部风险防控管理制度，主要应从以下两个方面着手。

首先，高校内部风险防控管理制度应明确其适用范围。例如，政府采购内部管理制度中明确规定各学院、部门使用学校财务账户统一管理的财政性资金依法采购各类货物、服务和工程的行为。同时对个别特例进行了说明，如凡国家、省、市有另行文件规定的工程类、货物类和服务类政府采购项目，按照国家、省、市相应文件规定执行，学校下属独立核算的非法人单位和独立核算的法人单位应参照国家、省、市政府采购文件建立内部采购管理实施细则，但采购结果应报学校政府采购监督委员会备案。

其次，高校内部风险防控管理制度应体现分级分层负责原则，明确各职能部门的工作职责，形成采购管理部门、使用部门、审计与监察部门相互制约、相互监督机制。例如，成都大学在政府采购内部管理制度中明确规定使用部门主要负责本部门采购项目的市场调研，包括市场行情、本行业、本地区潜在供应商、技术发展现状和发展趋势，根据调研情况组织项目前期论证，提出明确、完整、科学、合理的采购需求，根据采购项目的特殊要求负责采购项目投标供应商资格条件、项目主要技术参数、商务要求、评审标准、评分细则、合同主要条款、验收标准，负责合同的制定、洽谈与签订，根据合同约定负责项目实施和验收工作等。

(二)建立采购项目前期论证制度

采购项目前期论证作为项目采购立项的依据之一，对于分析项目采购的必要性、合理性、科学性具有重要意义。项目设备采购使用部门应对申报的采购项目进行充分的调研，针对项目实施的可行性、风险性，可能产生的绩效，资源综合配置、运行条件，相关设备的性能、质量、数量、价格定位，市场供应情况，具体技术参数指标设定的科学性、合理性等制定相应的综合评估论证体系及评分细则，进行采购项目前期论证。目前大多数高校的论证均由使用部门自行选择专家组织完成，这种“运动员”和“裁判员”身份合二为一的论证机制容易导致论证流于形式、走过场。因此，项目采购项目前期论证应由项目设备主管部门或者采购管理部门等其他职能部门来组织实施完成。论证专家组成员应由其他高校或业内专业人员构成。专家论证意见应通过社会媒体进行公示，接受社会潜在供应商的质询和公众监督。通过专家论证从根本上解决项目采购的必要性，采购预算编制的合理性，设备技术参数、相关采购商务要求等指标设置避免倾向性等风险问题[2]。

(三)建立采购文件和采购合同审核机制

高校政府采购有其特殊性，尤其是专用设备采购，专业性极强。政府采购管理部门都是根据设备使用部门提供的采购需求由采购代理机构或校内招标部门来编制采购文件，导致采购文件的编制存在一定的风险。有研究者归纳《政府采购法实施条例》相关条款，可知其明确规定，采购文件的编制不得具有任何倾向性和排他性内容[3]。审核机制应主要防控：设备采购使用部门项目负责人在招标主要技术参数、商务要求、供应商资格条件、评审标准、评分细则、采购经费支付方式、合同主要条款、履约验收方式等条款的设置方面与供应商串通，维护“关系户”，量身打造，确保“意向性”投标供应商按照既定目标顺利进入评审环节和中标；中标后不按照采购文件和投标文件要求签订采购合同，采取偷工减料、以次充好、私自更换采购内容等方式提高利润，与供应商暗中勾结，假公济私进行权钱交易。因此，采购管理部门在采购文件编制完成后，应根据项目采购设备的专业方向在政府采购评审专家库中随机抽取专家，组成采购文件审核论证小组，会同学校设备主管部门、审计、监察部门组成采购文件审核小组，对采购文件进行集中审核论证，并形成书面意见，以确保采购文件内容的公平公正。采购合同在签订前应由学校法律顾问审核，出具审核意见，同时提交学校财务、审计、监察等部门审核会签，以确保采购合同内容与采购文件和供应商投标文件要求一致。

(四)强化高校政府采购代理机构的监管

2014年9月财政部取消政府采购代理机构资格认定行政审批后，社会中介代理机构进入门槛降低，政府采购代理机构数量快速增加，从业人员业务水平、政策水平、实际操作能力参差不齐，政府采购法律意识淡薄[4]。个别代理机构为片面追求代理业务，与采购单位负责人、投标供应商相互勾结，在采购文件编制、项目开标、评标过程中权钱交易、行贿受贿、相互串通，影响采购过程的公平性。为保证招标代理机构遴选的公开、公平、公正，真正遴选到熟悉国家、省、市政府采购相关政策、招标代理业务能力强、管理组织和服务水平及效率高的招标代理机构，高校应成立政府采购管理部门、财务、审计、监察等职能部门组成的招标代理机构遴选领导小组，以负责学校招标代理机构的遴选工作。代理机构遴选通过校内公开招标，采取综合评分法的方式进行，代理机构招标评标委员会评标专家的组成采取聘请省市评标专家、政府采购工作管理专业人员、省内其他高校负责招标采购工作领导等人员组成，评标专家原则上不从高校内部产生。同时建立代理机构相互竞争机制，引进3家及以上代理机构负责高校招标代理工作，并建立相应考核办法。

(五)加强二级单位采购工作的监管

根据政府采购法规定，高校二级独立法人单位从采购主体和采购资金性质来认定，虽不纳入政府采购，但其毕竟属于学校的下属二级单位，与学校在管理上存在必然的内在联系，一旦二级法人单位采购工作出现违规行为，学校负有不可推卸的监管责任。另外，高校行政办公设备及实验室计算机耗材采购虽然单次采购量小，采购金额也不大，但全校各学院、部门全年累计采购数量和金额较大，采购过程中的“微腐败”现象时有发生。目前高校对上述二级单位自行采购项目疏于管理，尚未引起高度重视。鉴于此，学校政府采购管理部门应出台相应管理实施细则，规范和指导其采购流程。同时定期和不定期对二级单位的采购项目进行专项督查，并通报检查结果，责令二级单位对采购过程中出现的违规问题限期整改。

(六)严格采购人代表的选定

采购人代表在采购项目评标过程中起着关键作用。采购人与供应商之间相互串通，采购人代表在评标现场向评标专家传递、暗示倾向性供应商等信息，将严重影响评标结果的公平和公正。高校在政府采购内部管理制度的制定过程中应充分考虑设置评标业主代表选择资格条件，单个采购项目采购人代表的选择采取使用部门通过集体决策的形式在部门内部或校内其他部门选取专业人员作为采购项目的业主代表，参与项目的开标与评标工作，并告知其工作职责和应承担的责任。

[1]高虹，刘玉晗，陆萍.高校政府采购内部监督机制存在的问题及对策[J].实验室技术管理，2013，30(3)：209.

[2]陈铨禄.高校政府采购的廉政风险和内部防控机制研究[J].南昌航空大学学报，2014，16(1)：56.

[3]王万芳.基于内部控制视角下高校政府采购廉政风险防控策略[J].行政事业资产与财务，2016(13)：19.

[4]詹佳.对社会中介采购代理机构监管问题研究[J].现代商业，2016(13)：59.

(责任编辑：张 蕾)

ResearchontheConstructionoftheInternalControlandRiskPreventionSystemoftheGovernmentProcurementinCollegesandUniversities—Taking Chengdu University as an Example

XU Jianming YANG Liangcai

(Department of State Assets, Chengdu University, Chengdu, 610106)

This paper studies and analyzes the internal risk prevention and control system of government procurement in colleges and universities.Taking Chengdu University as an example,in view of its present situation and the existing main risk points,this paper puts forward some countermeasures on how to establish and perfect the internal risk prevention and control system of government procurement.

government procurement;risk prevention and control;present situation;countermeasure

2017-03-16

徐建明(1970-)，男，成都大学国有资产管理处；杨良才(1981-)，男，成都大学国有资产管理处。

F812.45

：A

：1004-342(2017)04-13-05