对“农地入市”相关法律问题的研究——基于河南农村的社会调查

谭 波， 丁其兆

(1.河南工业大学 法学院 河南 郑州 450001；2.河南工业大学 马克思主义学院 河南 郑州 450001)

对“农地入市”相关法律问题的研究
——基于河南农村的社会调查

谭 波1， 丁其兆2

(1.河南工业大学 法学院 河南 郑州 450001；2.河南工业大学 马克思主义学院 河南 郑州 450001)

以中央文件对“农地入市”精神的定位为出发点，通过对相应的河南某村“农地入市”的实际情况展开的调查，并借鉴各省的有益经验，提出了完善“农地入市”的对策，为制度改革营造良好的外部环境。“农地入市”有着明确的政策定位，是我国未来农村经济发展的重要趋势，必须做好配套的制度供给。现今农村对“农地入市”的关注度和期待值较高，但“农地入市”政策在适用中存在许多不足，对此，我国亟须完善“农地入市”制度。要达到预期的制度改革目的，必须从问题入手，找准方向。

农地入市；宅基地；土地承包经营权

土地是我国农村重要的自然资源，也一度被视为农民的命根子，是我国各类农产品产出的初级自然载体。随着经济社会的发展、转型以及人口的增长，我国人多地少的矛盾逐渐突出，作为有限自然资源的土地，需要发挥更大更强的承载功能，带动更多的生产力，带来更高的生产效率。这就需要精准的制度设计。目前，土地与精准扶贫结合在一起，成为我国精准扶贫的重要举措。单就“农地入市”而言，这是我国在激活农村经济过

程中所采取的一招妙棋。但正如任何政策与法律都有两面性一样，该项政策亦不乏缺失与弊端，客观分析该制度的优劣，是我们在推进该项制度改革过程中不可回避的问题。

1 来自中央全会文件的“农地入市”精神定位

“农地入市”是指农村集体经营性建设用地使用权进入市场流转或交易。保持农地的农民权益是我们设计相应改革的重要基准和考虑要素，在2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，就已经提出了所谓的权益维护与改革问题，主要是增加农地的财产属性，利用农地相关权能，更好地为农民增收和农村扶贫服务。从2013年到2015年，中央在该问题的认识上已从单纯维护农民权益及农业正常经营转变到协调推进城乡发展以及实现农业现代化的层面。可见，“农地入市”改革本身的意义非同小觑。

表1 党的十八届三中和五中全会涉及“农地入市”的内容

2 实证分析：对河南农村的社会 调查

对“农地入市”，中央精神已经十分明确，各地为了实际的执行也出台了一系列细化文件。为了进一步厘清相关问题，笔者于2016年7月深入河南部分乡村，开展了一定范围的实证调查。此次调查虽然只有100份问卷的规模，但也说明和反映了一些问题(具体问卷内容详见附件)。

上述调查主要围绕河南D市T村和G村进行，共发放问卷100份，其中有效问卷87份。问卷的第一、七、九、十题为单选，其余为多选。该项调查在代表性方面或许有一定欠缺，但也在一定程度上说明了我国农村和农民对“农地入市”的态度和真实情感。例如，对于“农地入市”是否属于精准扶贫的问题，很多村民选择了“说不清”这一选项，这说明农民对这一措施本身还认识不足，虽然“农地入市”的实施时间段更长，但从宏观大政的布局上，两者还是有必然联系的。

从统计结果看，在对转入和转出土地的情感表达上，希望维持现状的还是占了近半的比例，说明该地村民对土地流转有着复杂的情感。一方面希望维持现状的较多，说明多数农民的较为保守；另一方面，希望转出土地的农民也占到了四成，说明部分农民希望通过转让土地来达到自己致富或提高收入的目的。在对土地流转这项大制度的了解程度上，近半的农民选择了明确所有权、承包权、经营权等三权分置的内容，证明目前国家推行的土地流转改革有一定成效；但数据显示，我国对宅基地的有偿使用问题则有待宣传。关于“农地入市”对保障农民权益的作用，更多的村民选择了实现使土地价格进入合理空间和实现“同地同价同权”，这说明这项政策的实现有其深入人心之处。但也得村民对土地流转的改革制度内容与实际作用都不太了解，其重要原因在于宣传不到位。而对农村土地流转的形式问题，目前我国土地确权颁证工作的深入，确实让书面合同和证书许可等形式要件更为农民接受。

从“农地入市”的原因来看，投入多而回报少成为主要原因，其他依次是外出打工和缺乏劳动力等。对于“农地入市”的法律保障，很多人认为应该保护个人利益，这也是在本次实际调研中最终增加的选项，说明民众对相关立法的期待值较高，想使相应立法成为保护个人权益的利器，而对其他具体内容则要求不多，这也符合目前我国立法的实际状况，尤其是涉农立法的适用对象对相关立法的要求更显得直接而简单。对于“农地入市”之后最需要的配套措施方面，大家最关注的仍然是收益分配问题，其次则是土地权属争议问题的解决问题。关于土地流转的去向，过半的人仍然认为应把土地转给同村村民，其余选项的代表性均不太明显，选择种植大户、亲戚或族人的相对较多。还有一些村民觉得转给谁无所谓，按市场规律出价高者得。关于“农地入市”的方式，选择在当地土地交易所进行交易和选择被征收统一入市的人持平，绝大多数人对私下交易心持反对。除此之外，对于“农地入市”，还有不少民众表达了其他的看法，如提高土地价格与利用率；必须提高农村经济水平，改善农民的生活条件；在入市过程中政府权力过大，且征地后没有补偿；担心收益分配问题(比如对自己有什么好处？一亩给多少？是按年或还是一次性支付？等等)。也有些农民在心理上对“农地入市”还有一个误区，他们认为“土地入市”就是把土地完全卖给别人，也就是农民要失去对土地的所有的权益，更多村庄会消失。

3 “农地入市”样板：来自全国各地的经验及其启示

从调研的情况来看，对于“农地入市”，我国农民有比较深的关切，期望值很高，也希望借此能够实现家庭收入的增长。同时，对于实际操作过程中的一些问题和异化现象，农民也表现出异常的反感，希望国家和政府能够切实治理。直接的原因是，地方“农地入市”的宣传工作做得不够彻底。另外，在具体的实施机制上，还没有较为符合地情的实际做法，从而导致有些改革不能很快进入快车道，不能为农民群体所接受。我们可以从其他省级地方的做法中得到一些启示，见表3。

表3 我国部分省(市、区)“农地入市”做法[1]

3.1 对河南当前改革的启示

3.1.1 坚持“以人定地、地随人走”原则

我国国土资规〔2016〕4号文件《关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知》规定：“建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，坚持以人定地、地随人走原则。”[2]由此可知，加快落实保障进城农民土地合法权益和促进城镇化与人口城镇化，应该坚持“以人为本的基本原则”，即“以人定地，地随人走”。从城市化进程的视角来看，只有通过“农地入市”这一途径，才能更好地促使进城农民把土地承包权转让出来，让土地有偿回归到农村集体内部，利用土地抵押、转让、担保等手段，经过市场供求关系竞争，实现土地收益增值的上涨，直接让农民获取高额的回报，收益增值在城市中安心工作。因此，“以人定地、地随人走”原则，不仅可以促使“农地入市”高效运行，而且能够既保护农民的利益又促进城镇化。

3.1.2 扩大地票的适用范围

众所周知，土地是我国宝贵的稀缺资源，但实际上我国的土地利用率并不高，而且城镇建设用地供需矛盾日益凸显，亟须对现存土地制度进行改革与创新。因此，为促进土地制度的发展，2007年6月，重庆被批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，出色探索出了一套适用于土地集约利用的土地改革制度，即“地票”制度。所谓“地票”，是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的用地指标。地票主生过程见图1。

图1 重庆地票产生和交易流程

“地票”制度的实施，推动了当地“农地入市”改革。地票制为“农地入市”建立了统一的市场——农村土地交易所平台，农村闲散的宅基地及其集体建设用地复垦为农耕地后，进入土地市场，可以很好地解决农业无法引进资金的问题，在不破坏耕地红线的前提下，增加了耕地面积，实现了土地总体规划要求，提高了土地利用率，进而优化了建设用地的资源配置。对集体土地持有者而言，在千里之外也能享受到土地复垦的红利，因此，农民才会自愿、有偿地放弃土地使用权。如此一来，在很大程度上调整了城乡之间耕地占补平衡，对土地资源的配置起到了巨大的优化作用。

3.1.3 建立调控机制，实现区域占补平衡

由于部分地区土地资源比较匮乏且分布不均，这就导致了这些地区的土地供应无法满足正常的耕种、公共建设等的需要。对此，江苏、浙江、四川等地采取了相应的调控机制，这些地方根据实际需求情况统一调配占补指标，激活了土地市场的潜力，促使该问题得到有效解决。调控机制的建立，意味着部分地区、乃至在全国范围可以实现占补平衡。利用这一机制对一些地区来说，保护了农田，开发了山林。因此，我们应该迅速建立土地作用调控机制，促进区域乃至全国实现占补平衡协调发展。

3.2 对河南今后长期改革的启示

3.2.1 根据因地制宜原则，推动基层探索与顶层设计的结合

目前，“农地入市”虽然取得了明显的效果，但在制度上尚有不足，仍需不断地改进与完善。对于制度上的完善，应该根据因地制宜原则，不能完全复制其他地区的经验，要一切从实际出发，按照客观规律办事，这样才能促进“农地入市”制度的改进。同时，在因地制宜原则基础上，应积极推动基层探索与顶层设计的良性互动，以利于推进土地制度的创新与发展。重庆地区的“地票”制度，充分表明了两者有效结合的重要性。

3.2.2 “农地入市”常态化、法治化

目前“农地入市”仅在我国一定区域内适用，尚未形成全国适用为统一的制度体系。面对当前城乡建设用地的矛盾，亟须将“农地入市”常态化、法治化。只有将“农地入市”常态化、法治化，才能有利于该矛盾的解决。农村土地确权颁证工作正如火如荼进行中，相信在不久的将来，“农地入市”必将成为突破我国土地流转制度瓶颈的重要一环。不仅可以增加农村集体土地持有人的经济收入，而且还能够逐步推动农民转市民的进程，从而达到农村与城镇建设用地的平衡。

3.2.3 加快顶层设计

上位法的缺失，导致土地制度改革一直无法推进，也无法及时解决保障农民合法的土地权益等问题。加上土地流转制度滞后与农民法律意识淡薄，如果强行将农地入市，极有可能对农村集体土地持有人造成损害，因此我国的农地入市应该根据自愿原则入市。当前应该加快顶层设计的步伐，必须及时、准确地维护农村集体持有人的土地权益。立法部门应该加快立法，由全国人民代表大会常务委员会通过解释宪法为立法创造条件。

4 “农地入市”的问题及其解决

从前述的调研中，我们发现了一些相对集中的问题，这些问题的解决，对未来“农地入市”的发展走向有着决定性的作用。

4.1 “农地入市”中出现的问题[3]

4.1.1 上位法缺失，政府的征地行为未受到有效约束

由于上位法的缺失，一些地方政府为了建设一些形象工程，大肆征用农用地用于非农用建设，在实际操作中没有高效利用土地，地方民众对此很反感。一些地方政府，财政收入主要来源于出售土地，大量征收农用地，然后换上包装(转为城市建设土地)再挂牌转让使用权。根据《土地管理法》的相关规定，征收补偿标准是按照农地收入的若干倍来计算的，且补偿标准的执行事由当地政府主导。如此一来，农民不仅权益受损，而且不能享受土地增值带来的收益，这也是“农地入市”怪圈和农民无法依靠土地致富的根本原因。对此，立法机关应该加快顶层设计，用立法应对这一状况。

4.1.2 农村土地承包价格过低

土地交易市场目前处在封闭运行阶段，致使农村土地流转和征用补偿价格偏低。目前农村土地承包价格不高，尤其是在一些贫困地区，承包一亩地一年的费用在300—1000元左右，全国农村地区土地价格普遍远低于城市的土地价格。向外承包土地价格低，一些家庭放弃种地，农村出现了大量荒地。土地对于农民而言，是他们的重要经济来源。如果不平等保护农民的土地权益，仅让城市与国家独享市场经济带来的成果，我国就难以真正实现城乡一体化。只有实现城乡一体化，才能更进一步稳定农村土地价格，使农民真正享受土地的收益，这样做也是实现农村攻坚脱贫的重要环节。

4.1.3 市场动力不足与政府垄断

目前农村土地市场发展动力不足，主要原因是政府没有让市场发挥出“基础性”作用。另外，政府对土地的直接垄断也导致了土地资源不能被优化配置。

在现行制度下，我国土地资源配置是由政府主导进行的，并不是真正的市场行为。如此就会使土地供求关系发生异化，土地资源不能得到合理的配置，进而阻碍土地市场的发展。例如，一些地方政府为了所谓的“土地财政”，在土地出让时，政府会找“土地托儿”哄抬价格，以获取更高的土地出让费。

政府控制一级土地市场，同时缺乏公开的土地价格标准。这样会在出让土地过程中滋生腐败现象，致使大量的国有土地资源流失。我国有学者分析了农地入市与土地一级市场均衡的关系[4]，指出当前所采用的双规制(无偿划拨与有偿划拨)，大大增加了土地出让的腐败几率。在法律规定不明确和缺乏监督时，企业可以通过贿赂的手段非法取得土地，致使国土资源大量流失。甚至一些事业单位利用自身的性质去申请无偿划拨土地，他们取得土地后，并非用于公共建设，而是用于其他开发，取得收益。政府凭借手中的权力(即有出让权)，将本应公开招拍挂流转土地，非法出让，最终阻碍市场经济的发展。

4.2 完善“农地入市”的相应对策

4.2.1 建立统一的法治化市场体系，实现城乡“同地、同价、同权”

我国《宪法》规定，农村和城市郊区的土地属于集体所有，城市土地属于国家所有，实际依法转中城市土地价格却远远高于农村土地。为了缩小贫富差距和实现攻坚脱贫的目标与任务，在不改变土地用途的前提下，允许个人、政府或其他组织在农地市场上进行交易，实现城市土地与农村土地“同地、同价、同权”极为必要的；与此同时，为了保障土地市场健康、稳定运行，需要法治手段对市场加以规制。土地市场法治化，不仅能为供需双方带来强有力的保障，而且还能为实现“同地、同价、同权”奠定法制基础。而在同权的问题上，有学者主张，要正视“农地”所有权的公有性质，明晰集体与成员之间的权利构造，强化“农地”使用权的用益物权属性[5]。有学者则认为，应当实行新的城乡二元体制，只有这样，才能根本纠正旧的城乡二元体制。为此，应当改革土地规划、用途管制和征收补偿制度,完善农村的社会保障制度[6]。

然而，当前农村过于分散，这是城市资金不愿流入的最直接原因。针对这种情况，应该建立统一的农地市场，依照自愿、有偿原则，鼓励无劳动力或者主要劳动的外出务工的家庭自愿流转土地，这样不仅能提高土地资源利用率，而且可以大大增加农民的收入，同时更好地转移农村剩余的劳动力，使农村剩余劳动力安心从事第二、三产业；承接土地者就可以实行大规模集约化的生产方式，城市资金就可以涌入农村拉动农村经济发展。所以，统一的农地市场建立后，无论城市土地还是农村土地都可以通过市场进行交易，这样的话，实现“同地、同价、同权”就不再遥不可及。建立统一的土地市场体系，将市场法治化，也是实现城乡一体化的重要保障。允许农地入市流转，也恰恰符合农村攻坚脱贫的精神。

4.2.2 通过法治手段规范政府行为，让市场推动土地制度发展

当前，我国诸多土地问题与政府随意征收土地有关。因此，应通过手段来提高土地价格，优化配置土地资源。我们要确保土地资源要以市场配置为主，转变角色，使政府成为规则制定者、裁判者和引导者。另外，从市场经济发展而言，唯有彻底制止政府非理性的征地行为，方能守得住市场经济的成果。需要通过法治手段，规范和限定行为。

①重新解释宪法规定，限制和规范政府征地行为。我国是农业大国，“18亿亩”是耕地红线。但是，由于经济利益的驱使，一些地方政府大肆征收耕地，如果地方政府征地行为不能受到限制，就会造成一系列严重后果。具体而言，地方政府为了所谓的政绩大肆征收耕地，然后再竞价出售以获取高额利润，填充地方的财政收入。政府“以地生财”和房价迅速上涨等更不利于对农用地的保护。为严格限制将集体所有土地划拨为国有土地的条件，需要对我国宪法第10条第1款“城市土地属于国家所有”的规定进行司法解释，不得随意将农业用地转为城市土地，靠法治来“缩小征地范围”。[7]同时，也要强化对公共利益认定和对农民维护土地权益的诉讼行为的司法救济。[8]

②通过中央行政立法，限定和规范政府土地有偿出让行为。政府有偿出让土地，主要是通过在互联网上公开投标、竞拍等方式实现。虽然有偿出让比直接划拨更能维护农民利益，但是，这种方式仍是政府主导下的分配模式。应该严格限定招标、竞标的适用范围，使之仅用于城市固有或依法收回的土地交易活动，而且需要通过中央行政立法加以辅助。同时，对于政府依法出让土地所得，要实行全程监管，确保及时足额被纳入国库，以防流失。针对土地出让所得与政府有偿出让土地的行为规范，可以由国资委和国家土地督察局分别来完成。另外，应该加大执法力度，减少执行环节可能出现的问题。

③逐渐废除土地划拨制度，实现有偿使用。我国土地制度与居民户籍所采用的双轨制，在很大程度上滋生了腐败。总体而言，弊大于利，不利于提高土地的利用率。依据国务院颁布的《国务院关于促进节约集约用地的通知》，“今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。”待体制完善后，我国应逐渐废除土地划拨，规范土地的供求关系，积极推动土地交易市场健康有序地运行。对于需要划拨土地的，必须严格按照法定程序，在保证各个环节在公开、公平的前提下，有偿使用。废除土地划拨制度，有利于规范政府大肆征地的行为，使土地持有者尤其是贫困地区的农民走上脱贫之路。

5 结语

上述问题及对策的提出并不限于河南省，可能是一种普遍的问题及对策。这种面对共性问题的解决，从地方实践中总结出来的经验，如省内统筹土地占补指标等，都可以及时通过国家层面的立法等规范予以确认。而对于地方性问题，还需要充分利用地方的立法资源，明确将相关政策变现为地方立法，有针对性地解决地方性问题。[9]

[1] 王仁贵，李亚飞.城乡土地挂钩谨慎扩围[J].瞭望，2016(28):31-33.

[2] 国土资源部.关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知[EB/OL].(2016-04-14)[2016-04-27].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201604/t20160427_1403731.htm.[3] 沈开举.中国土地制度改革研究[M].北京：法律出版社，2014.

[4] 许恒周，郭忠兴，肖屹.农地入市与土地一级市场均衡：一个理论模型[J].农业经济问题,2008(12):52-55.

[5] 侯银萍.产权性质视角下的“农地入市”困境破解[J].法学,2014(5):58-68.

[6] 张潜伟.同地同权:农地入市的制度障碍与对策[J].农业经济，2015(10):47.

[7] 程雪阳.地权的秘密：土地改革深度观察[M].上海：上海三联书店，2015.

[8] 沈开举，杨俊锋.中国土地制度改革研究[M].北京：法律出版社，2014.

[9] 王蒙蒙，孔凡哲.河南省地方立法迈出新步伐 鹤壁商丘开封完成首次地方立法[N].河南经济报,2016-7-30(01).

附件：

关于当前“农地入市”的问卷调查

随着我国土地流转制度改革的推进，“农地入市”成为热门话题。土地作为我国市场经济领域发展过程中的重要元素再一次走向前台。在此，我们特邀您参加此项调查。本调查以不记名的方式进行，答案无对错之分，请您不必有任何顾虑，根据自己的实际情况填写。您的建议将会是我们以后研究的宝贵信息，相信您会认真完成。衷心感谢您的支持与合作！

请在每题的答案中选择一个打“√”，或者直接在__________中填写。

1.您是否愿意参与农村土地流转？

[1]希望转入土地□[2]希望转出土地□[3]既不希望转入，也不希望转出□

2.您对我国土地流转制度改革的内容都了解哪些方面？

[1] 缩小征地范围 □ [2] 农地入市交易 □

[3] 宅基地有偿使用 □ [4] 明确所有权、承包权、经营权分置□

[5] 其他(请填写在空格上)

3.您认为我国“农地入市”的改革政策对与保障农民权益有哪些作用？

[1] 实现与城市国有土地“同地、同价、同权”□

[2] 提高资源配置的效率 □ [3] 使土地价格进入合理空间 □

[4] 不利于保护耕地和保障国家粮食安全、生态安全 □

[5] 其他(请填写在空格上)

4.农村土地流转的形式可以采取哪些？

[1]书面合同 □ [2]口头合同 □ [3]地方政府介入 □

5.您认为转出土地或土地入市的主要原因？(可多选)

[1]缺乏劳动力 □ [2]作物产量低 □ [3]外出打工 □

[4]干别的挣钱多 □ [5]投入成本高，回报少 □ [6]高收益□

6.您认为我国“农地入市”需要什么样的法律保障？

[1]明确规定“农民集体”作为集体土地所有权主体的构成要素和运行原则 □

[2]建立集体经营性建设用地使用权入市的法律制度 □

[3]强化地方立法，各省可以设计不同的法律规定 □

[4] 保护个人利益 □

7.您认为“农地入市”是否属于我国“精准扶贫”的政策范畴？

[1] 属于 □ [2] 不属于 □ [3] 说不清 □

8.“农地入市”之后，您认为我国目前最需要的配套措施有哪些？

[1] 农村集体经营性建设用地的收益分配的问题 □

[2] 土地权属争议问题的解决 □ [3] 对于入市条件的确定 □

[4]其他

9.如果您已经进行土地流转，您正在或已经把土地转给谁？

[1]同村村民 □ [2]种植大户 □ [3]养殖大户 □ [4]公司或者企业 □

10.您认为应该如何确定“农地入市”的方式？

[1]在当地土地交易所进行交易 □ [2]私下交易 □ [3]被征收统一入市□

11. 你对我国的“农地入市”改革还有其他什么看法和建议？

RESEARCH ON THE LEGAL ISSUE OF “THE ENTRY OF AGRICULTURAL LAND INTO THE MARKET”——Based on the social investigation in the rural areas of Henan Province

TAN Bo1, DING Qizhao2

(1.SchoolofLaw,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China; 2.SchoolofMarxism,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China)

With the orientation of the spirit of "the entry of agricultural land into the market" in the document of the CPC Central Committee as the starting point, the paper puts forward corresponding countermeasures for system reform to create a good external environment by drawing lessons from other provinces according to the actual situation of the investigation into "the entry of agricultural land into the market". "The entry of agricultural land into the market" has a clear policy orientation and is an important trend of China's rural economic development in the future, thus a good job must be done to support the system. At present, there are great and high expectations for "the entry of agricultural land into the market" in rural areas, but there are quite a lot of problems in the application of the policy. In this regard, there is the need for improving the system in China. To achieve the expected purpose of system reform, problems must be dealt with and orientation must be identified.

“the entry of agricultural land into the market”; homestead; land contract management right

2016-09-08

谭波(1979-)，男，河南商丘人，博士，副教授，研究方向：宪法与行政法.

1673-1751(2017)02-0010-08

D912.3

A