英国慈善组织监管及思考——中英慈善项目代表团关于英国慈善监管的考察报告

执笔 / 孙卫东

英国慈善组织监管及思考
——中英慈善项目代表团关于英国慈善监管的考察报告

执笔 / 孙卫东

2016年10月24日至28日，民政部党组成员、社会组织管理局局长詹成付同志一行五人代表团赴英国，与英格兰和威尔士慈善委员会（以下简称英国慈善委员会）签署了慈善领域合作谅解备忘录，并访问了英中协会、英国慈善委员会伦敦和利物浦办公室，以及卡斯商学院、伦敦政治经济学院、利物浦大学慈善政策法规研究所，代表团主要介绍了我国民政部职责、慈善法、社会组织发展和境外非政府组织管理等方面的情况，并着重交流了我国慈善事业发展成就和慈善法的立法及其实施情况，与相关负责人、专家学者就中国和英国慈善监管等问题进行了深入探讨。

英国慈善组织监管的主要做法

1.慈善监管体制。监管地域上，英格兰和威尔士慈善委员会只负责英格兰和威尔士地区的慈善监管，苏格兰和北爱尔兰分别有自己的慈善委员会，负责对应地区的慈善监管。机构设置上，英格兰和威尔士慈善委员会是独立的监管机构，不属于政府行政部门，由一个5-8人的理事会负责管理（不是公务员）；成立于1853年，目前适用2011版的英格兰和威尔士慈善法；经费预算为2100万英镑，录用有290名公务员具体负责各项事务。法律适用上，三大地区的慈善法各不相同，但是适用的税法是相同的。

2.慈善组织注册。目前，慈善组织数量较多，英格兰和威尔士地区有17万个慈善组织，苏格兰有4万个慈善组织，北爱尔兰有1.8万个慈善组织。登记以年收入为界线。英格兰和威尔士地区（以下简称英国）的慈善组织，除被豁免登记或者免于登记的外，年收入超过5000英镑的，必须注册。如果符合条件的慈善组织不去注册，将收到慈善委员会的法令（类似于我国的责令整改通知书）；收到法令后，如果再不注册，慈善委员会将到法院起诉。年收入低于5000英镑的，法律未禁止注册，但实际上，慈善委员会也不接受他们的注册，因为数量多，监管成本过高，监管无法全覆盖。分层分类审查对待。收到网络填报的注册申请，慈善委员会办公室的评估小组，会将申请分为若干个层级，然后由注册部门对慈善组织的申请进行审查，重点审查其活动是否符合慈善目的，特别是是否为了可证明的公共利益。对于评估属于最低级别的慈善组织申请，由注册部门的团队直接决定是否予以注册；对于比较复杂的慈善组织申请，注册部门征求法律顾问的意见后，就可以独立作出是否予以注册的决定；对于特别复杂的情况，要提交慈善委员会决定。作出决定的时间要求。从时间上看，最快的45分钟就可以作出决定；一般情况下，14天内作出决定；但对于复杂的情况，要48个工作日以上的时间作出决定。税收优惠要求。注册的慈善组织，拥有印章和编码，可以直接提交给税务部门，享受税收优惠。未注册的慈善组织，需要向税务部门提交符合要求的证明材料，才能享受税收优惠。

3.慈善组织监管。慈善委员会多位人士表示，对慈善组织的监管非常困难，虽然每年慈善组织要提交报告，但对其监督只能是抽查。目前，英国慈善组织监管主要还靠社会监督，具体包括新闻媒体的监督、内部人员的举报，还有其他部门的信息和审计。2015年，英国慈善委员会收到1569个举报，并从中选出299个进行了调查。调查时，由2到3名工作人员进行现场检查，形成调查报告，网上公布，作为教训和警示。

4.慈善组织筹款。在筹款方式和组织上，筹款的主要方式是写信、打电话和面对面筹款；慈善组织一般外包给专门的筹款公司进行筹款。在17万个慈善组织当中，只有约1.5万个组织自行筹款，约有100个组织开展面对面的筹款。筹款也存在假冒、诈骗的风险，许多筹款机构找同一个人募捐，许多筹款机构专门针对老年人筹款等问题，英国人自己感到，慈善系统的自我监督不是很有效，公众对慈善的信心也不是很强。在问题处理和行为惩戒上，对于假冒、诈骗的问题，由警察处理；筹款存在的其他问题，英国慈善委员会组织成立了一个专门的慈善监管机构，该机构是一家公司，有20名工作人员，接受慈善委员会的委托，依据委员会每六个月更新一次的监管准则，监管筹款机构。对于不遵守准则的筹款机构，有公开其名字、禁止摆放募捐箱等惩罚措施，如果被罚机构不执行这些措施，将交由慈善委员会处理。

5.慈善组织的信息公开和审计。多名慈善委员会办公室工作人员表示，慈善组织的信息公开，可以促进他们的筹款工作。同时，为加强对组织筹款和使用的监督，对年收入100万英镑以上的慈善组织，进行全面审计；年收入25万至100万英镑的慈善组织，进行独立审计；年收入25万英镑以下的慈善组织根据需要进行审计。虽然进行分类，但审计依据的标准是一样的。

启示与思考

一是要加大对我国慈善法的对外宣传工作。在代表团访英期间，我们感到只有少数学者对我国慈善事业和慈善法比较了解，大部分人比较陌生，有的人即使了解也是根据二手材料或民间翻译的慈善法得到的知识。慈善是人类的共同语言，这次在英国期间，代表团发现讲慈善英国人爱听，也能听得进，认同感较高。慈善事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分，讲好慈善故事，是讲好中国故事的重要内容；传播慈善声音，是传播中国声音的重要途径。建议外交部门和外宣部门，以慈善法实施为契机，尽快把慈善法翻译成多种文字，进一步加大对我国慈善事业的宣传力度，包括取得的成绩、慈善法的内容以及创新性的做法等，以提升中国在世界的认同度。

二是要进一步落实好中英慈善合作协议。虽然从现代慈善发展历史、人均捐赠量、人均慈善组织等指标来看，我国与英国存在一定差距，但无论从制度的完备性、严密性来看，还是从发展活力、网络慈善的发展势头等方面来看，我国也具有相对英国的比较优势。建议以签署合作备忘录为起点，与英国优势互补、相互借鉴，在慈善制度建设、全国性监督网络、网络募捐等方面进一步加强合作与交流。根据备忘录，双方将在以下领域开展合作：一是慈善领域政策法规体系的完善，慈善组织认定和管理相关评价标准的确定和应用；二是慈善组织的认定注册、监督规范和有效管理以及培育扶持等一系列相关机制措施的设计和有效实施；三是发展和规范慈善行为的有益经验和良好实践；四是慈善工作面对的共同挑战和出现的新问题的解决应对措施。双方签订的合作备忘录，将为两国合作推进慈善事业进步打开新的空间。

三是要加强对共同关注问题的比较研究和深入交流。在考察交流过程中，我们发现，一些如个人捐赠比重、网络慈善、善款使用、慈善文化、慈善组织托管人、政府购买服务等新问题成为中英双方共同关注的焦点，应加强研究和进一步深入交流。比如，包括英国学者在内的许多学者，经常提“小政府、大社会”的理念，但是詹成付局长对此表达了不同意见。他认为，从高度集中的计划经济转向市场经济，涉及13亿人口，没有强政府是不可能的。同时，由于利益多元化、需求多元化，政府必须向市场和社会开放，而政府只提供基本公共服务。在中国是两句话，既充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又更好发挥政府作用。因此，“强政府、强社会”可能是正确的提法。又如，在英国慈善法中，慈善组织托管人是指“对慈善组织的运行进行全面控制与管理之人”，慈善组织中的理事、慈善信托中的管理型托管人，慈善性非法人社团中的委员会成员，通常都是慈善组织托管人。在英国，慈善组织的托管人一定是志愿者，因为如果领取薪水，可能会有谋利倾向。在中国慈善法中，存在“负责人”（第9、16、54、95条）、决策机构（第11、18、54条）、执行机构（第11条）、管理人员（第14、58条）等多种表述，但究竟由谁来对慈善组织的行为承担最终责任并不清楚。詹成付局长认为，中国慈善组织的法定代表人是重要的托管人。

（作者单位：民政部社会福利和慈善事业促进司）