高等学校依法治校的策略与路径

汪大贺，李 杨

（长春理工大学，吉林长春，130022）

高等学校依法治校的策略与路径

汪大贺，李 杨

（长春理工大学，吉林长春，130022）

高校依法治校是依法治国方略在高校教育领域的具体体现和重要组成部分。全面推进高等学校依法治校，要牢固树立和深入贯彻依法治校理念，增强依法治校意识，完善教育法律法规体系，建设以大学章程为统领的制度体系，不断健全科学决策、民主管理机制，切实落实师生主体地位，建立健全矛盾和纠纷调解机制，营造自由平等、公正法治的育人环境。

高等学校；依法治校；现代大学制度；策略

党的十八大提出，要全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。十八届四中全会也明确了依法治国的重大任务，将建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家作为全面依法治国的总目标。教育领域的依法治校、依法治教是全面依法治国系统工程的重要组成部分，深入推进依法治校，以法治精神推进现代大学制度建设，是落实依法治国方略，实现高等学校治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是建设世界一流大学，提高高等教育整体水平的必由之路。

一、高等学校依法治校的发展历程

改革开放以来，党和国家从法律层面、政策层面和制度建设层面，逐步推进高等学校依法治校，形成了具有中国特色的依法治校理念和体系。教育部先后出台了《教育法》《教师法》《高等教育法》等多项法律法规，奠定了高校依法治校的法律基础。特别是1998年颁布的《高等教育法》就是在国家层面推进高等学校依法治校的重要举措，为高等学校依法治校提供了法律依据，是高等教育发展史上的里程碑。2015年12月新修订的《教育法》《高等教育法》，是完善中国特色社会主义现代教育制度，全面推进依法治教的具体体现和重要成果，新修订的《高等教育法》在高校办学方针和任务、高校管理体制、学术委员会的作用等方面进行了改革和完善，标志着我国教育事业依法治理的能力和水平步入新阶段，对促进高等教育依法办学和健康发展具有重大意义。

在不断完善法律的基础上，国家陆续出台了一系列具体政策，搭建了宏观层面的依法治校政策体系。2010年7月，中共中央、国务院出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，明确将中国特色现代大学制度建设作为依法治校的重要内容，要求高等学校要加强章程建设，要形成一校一章程，依法按照章程的规定管理学校的新形势。此后，以大学章程为统领的现代大学制度建设成为推进高校依法治校的重要依托。2012年11月，教育部出台了《全面推进依法治校实施纲要》，指出“全面推动教育行政管理体制以及学校内部管理体制的改革、创新，在依法行政、依法治校的基础上，构建政府、学校、社会之间新型关系，加快建设现代学校制度。”随后，又相继出台了《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《学校教职工代表大会规定》《高等学校章程制定暂行办法》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程（试行）》等制度，以及2014年10月中办印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，这些规章制度的出台，为推进高等教育体制改革和加强依法治校奠定了制度基础。

党的十八大以来，建设法治国家和法治政府，实现国家治理体系和治理能力现代化，成为党和国家治国理政的重大战略。2016年1月，教育部印发了《依法治教实施纲要（2016-2020年）》提出：“到2020年，形成系统完备、层次合理、科学规范、运行有效的教育法律制度体系，形成政府依法行政、学校依法办学、教师依法执教、社会依法评价、支持和监督教育发展的教育法治实施机制和监督体系。”《纲要》明确了“十三五”期间高校依法治校的理念和路径，是高等学校推进依法治校的纲领性文件。

二、依法治校是高校改革发展的基石

当今世界，科技革命和产业变革加速推进，综合国力竞争愈发激烈，高等教育已成为国家核心竞争力的标志性力量。在新的形势下，充分发挥高校的科技优势以及人才优势，服务创新驱动发展战略，是时代赋予高校的历史使命。坚持依法治校，深入推进高校综合改革，完善现代大学制度建设，是高校改革发展过程中面临的重要命题。

首先，依法治校对于贯彻执行依法治国方略而言，是必然要求。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”。高等教育是社会主义事业的重要组成部分，推进高等学校依法治校，建设科学完善的教育法律法规体系和制度体系，既是法治社会的客观要求，也是高校育人功能的本质要求。高校在办学过程中，既要坚持依法依规办学，自觉依照宪法、法律、法规办事，建立符合法治精神和要求的治理体系和制度体系，又要重视法制观念和法律意识的教育，并将其贯穿到教育教学过程中。党的十八大报告提出教育的根本性任务是“立德树人”，法治精神和素养是德智体全面发展的社会主义建设者和接班人所必须具备的。因此，高校在办学过程中应大力加强校园文化和育人环境建设，使其符合法治精神，做到充分发挥法制育人的作用，培育学生的法治理念，弘扬法治精神，增强法律意识，养成守法行为。

其次，依法治校对于建设现代大学制度而言，是内在要求。“现代大学制度应该是规范性与自主性相结合，统一性与多样性相结合的制度；这种制度能够体现出以教育理想为核心的各方价值的有机结合。”［1］大学作为学术组织，其自主性和多样性是其特点，但规范性和统一性是不可或缺的前提，实现各方价值的有机结合，其基本依据就是依法依规建立现代大学制度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》将建立现代大学制度作为重要战略任务，并明确将依法办学作为现代大学制度建设的主要任务。随着创新驱动发展等国家战略的深入实施，高等教育面临的形势和任务发生了变化，高校承担了更多样、更重要的社会服务职能，因此逐步推进教育领域综合改革，依法建设全面、系统、规范，与新时期大学使命相适应的现代大学制度，是高校健康快速发展的必然要求。

再次，依法治校对于提高大学治理水平和治理能力而言，是必由之路。党的十八届三中全会提出将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。“所谓国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。”［2］实现教育治理体系以及治理能力两者的现代化，是教育改革发展的应有之义，以法治思维和法制建设完善大学治理体系，形成理念科学、制度完善、运行规范的治理结构和运行机制，是保障高校健康发展的基础，更是高等学校提升治理水平和能力的必然选择。

三、高等学校全面推进依法治校的策略选择

依法治校就是各类主体为使高校的办学行为做到规范化，而对高校及高校内部各项事务进行依法管理，使高校逐渐形成政府依法管理学校，学校依法自主办学，教师依法执教，社会依法参与的格局，使法治成为一种基本方式，作用于政府管理学校和学校内部治理。依法治校的主体是参与学校治理活动的各利益相关方，包括政府、社会、学校师生。客体是学校法律关系，包括学校与政府的法律关系，学校与社会组织、公民的法律关系，学校内部教师、学生之间的法律关系。依法治校的“法”涵盖外部教育法规和学校内部规章，“治”是一种自治行为和民主管理行为，因此用法律规章厘清和规范大学与政府、大学与社会、大学内部三个关系，建立以大学章程为统领的学校内部治理体系和制度体系，是构建现代大学制度的关键所在。

（一）完善高等教育法律制度体系是依法治校的基础

1.完善高等教育法律法规体系。高等学校依法治校的前提是要建立健全法制体系建设。现代大学制度要求建立新型的政府与学校、社会与学校、学校内部关系格局。要依法依章厘清和规范教育行政部门与学校、举办者与学校、学校与教师、学生之间的权利义务关系。高等教育法律法规体系的完善，要坚持以下三个原则：一是学术自主原则。必须坚持以大学的学术性为根本，一定要以教育规律和学术逻辑为前提，使学术自主和学术权力保障制度的建立要做到有法可依有章可循，同时，赋予学术委员会、教授委员会等学术组织处理学术事务的决策权；二是办学自主原则。要依法依章落实高等学校的办学自主权，落实学校的法人地位，厘清政府、社会、学校的权责边界，使学校管理制度和运行机制的建立能够做到制度化、规范化、科学化、高效化，从而实现政府主要靠法律手段来管理高校，学校依照法律、法规和章程自主办学；三是共同治理原则。无论是政府还是高校，都要扭转以管理代替治理的理念和方式，要充分尊重和保障高校办学过程中利益相关方的权益，在法制的前提下建立权力制衡和利益平衡协调机制。高校要创新治理方式，按照要求健全和完善内部管理制度，不断将办学行为与管理行为进行规范，同时做到依法接受监督，形成依法治校的管理与运作格局。

2.制定具有学校特色的大学章程，完善学校内部制度体系。建设以章程为核心的制度体系是依法治校的保障。学校内部制度体系建设要注重以下四个方面：一是合法性，不得超越法定权限和教育需要设定义务；二是科学性，准确把握时代特征，符合教育体制改革精神，切实可行且能解决具体问题；三是民主性，切实保证利益相关方的意见能够充分表达，合理诉求和合法利益得到充分体现；四是程序性，制度制定过程要遵循合法、民主、公开的程序。高校应依据国家教育法律法规，结合大学自身组织特点，建设涵盖现代大学必备制度要件的章程，明确办学体制、办学目标、决策机制、治理结构、民主管理、学术体制、专业评价、社会合作等要素，规范学校的权力配置，内部管理体制、师生权利义务等问题，形成自律性的基本文件。同时，要完善各项管理制度，科学划分权限范围和管理职责，建立健全办事流程、内部机构组织规则、议事规则等，构建体系完善、流程清晰、权责明确、相互支撑的制度体系，夯实依法治校、规范管理的制度基础。

（二）健全科学决策、民主管理机制，是依法治校的重要保障

1.建立健全民主决策机制。“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”［3］作为党领导下的社会主义大学，也应该遵循这一基本原则。建立健全高校民主决策机制，提高民主决策质量，必须坚持三个原则，把握两个重点。三个原则即民主集中制原则、群众路线原则，党政领导分工与领导个人责任制相结合原则，这是保障民主决策的前提。两个重点一是要健全决策机制，完善党委常委会、全委会、校长办公会等的议事范围和规则，明确重大事项的决策程序和论证、咨询、风险评估和公众参与机制；二是要充分发挥学术委员会、教代会等组织在学术事务和学校事务方面的决策权和监督权，切实保障学术权力与行政权利的有效制衡，保障教职员工监督决策的合法渠道。

2.建立健全民主管理与监督机制。依法治校的核心是民主管理，建立民主参与机制，能够保障学校各个主体充分行使教育权和受教育权，充分参与学校公共事务管理，实现基层事务自治。高校管理者在行使领导权和组织权的同时也要接受民主监督，使决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调。高校要充分发挥职工代表大会、教代会、学生代表大会、工会、团委等组织的监督作用，健全信息公开制度、领导干部述职和考评制度、信访和舆论监督制度等民主监督机制，保证广大师生民主参与学校事务管理的民主权力得以实现。

3.完善学术管理体系，保障学术自由。大学在本质上是一个学术共同体。“在知识问题上，应该让专家单独解决这一领域中的问题。他们应该是一个自治团体。”［4］《高等学校学术委员会规程》中规定，“学术委员会是高校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。”切实保障和充分发挥学术委员会的作用，是依法治校的重要载体，也是大学自身的本质要求。一是要完善以学术委员会章程为核心的学术管理制度体系，确保学术事务管理有章可循、有据可依。二是完善学术事务组织机构，成立校院两级学术委员会及其专门委员会，明确各级学术组织的职责职权。三是明确学术事务的议事范围和程序，明确学术事务咨询、建议、决策的类别和权责范围，避免以行政决策代替学术决策。

（三）落实师生主体地位是依法治校的关键

1.健全师生权益保护制度。依法保障师生权益，是教育公平，权利平等理念得以实现的直接要求和集中体现。高校应建立和完善教师聘任制度和管理制度，通过制定权利和义务均衡，责任目标明确的聘任合同，切实保障教师在聘用期间的合法权利得以实现，保障教师在职称评比、学习深造、科学技术研究、课题项目申报、奖惩考核等方面享有公平权益。在学生管理中以尊重和保障每一名学生的受教育权为原则，保证所有学生在接受教育、奖惩、纪律处分等方面依法享有各项权利。

2.完善信息公开制度。高校应建立信息公开制度体系和日常运行机制，科学全面的编制信息公开指南和公开目录，及时全面公开信息，依法受理宜申请公开。一是要严格按照《高等学校信息公开办法》《教育部关于公布〈高等学校信息事项清单〉的通知》要求，准确、及时地公开学校基本信息，学校的决策、执行、管理、服务等信息，特别是在重大决策、预算收支、设备采购、工程招标、招生录取、奖学金发放、教师评聘等方面的重要信息要及时公开；二是要公布涉及公共利益和群众关切的重大问题和突发重大事件处理结果，及时回应公众关切，避免信息误导和突发公共事件；三是要制定信息公开管理监督办法，规定信息公开岗位人员责任制，建立信息公开监督机构等措施，加大信息公开的监督力度，确保公开信息的质量和效果。

（四）深化依法治校理念，建立健全高校矛盾和纠纷解决机制

1.培养师生“尚法”意识。自觉守法体现了高校管理者和师生员工的法治理念。在推进依法治校的过程中，一是要树立牢固的法治观念，依法保障学生成长成才和教师合法权益，在办学治校过程中，做到严格遵循实体法、程序法和学校章程及各项校规校纪；二要在处理涉及师生员工切身利益的问题时，必须做到坚持公平正义与合法合理原则；三是要建立常态化、专业化的普法教育制度，通过普法教育，培养师生对法治精神正确理解，形成愿意将法律作为自己行为的准则，指南和约束的信念。把依法解决矛盾纠纷的意识由原有的被动保底性选择转为主体自觉的主动选择，不断增强师生的守法、懂法、用法能力。四是要培育高校师生的法制思维能力，增强法律意识，提高法治水平，使师生能用法律思维来研究问题、分析问题、解决问题。

2.健全和完善学校内部矛盾纠纷解决机制。高校应积极探索建立在法治框架内的多元化矛盾纠纷解决机制，在教育纠纷发生时，及时引导师生合法合理的表达诉求。一是要建立健全法律顾问制度，建设专兼职结合的涉法事务人员团队，聘请法律事务顾问，依法积极应对诉讼纠纷，尊重司法监督。二是健全教师和学生申诉制度，成立教师和学生申诉机构，明确师生纠纷调解处理的原则、范围、程序、时限和救济渠道，规范纠纷处理的程序。三是完善信访工作机制，积极运用法治方式处理信访案件，引导公民、社会组织和师生依法维护自身权益。四是建立健全学生伤害事故调解制度，成立由教育行政部门、法律专业人员、家长代表组成的调解委员会，在学校学生伤害事故认定和赔偿中充分发挥人民调解的作用。

［1］董云川.现代大学制度中的政府、社会、学校［J］.高等教育研究，2002（5）：28.

［2］江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化［N］.光明日报，2013-11-15（1）.

［3］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2007.

［4］布鲁贝克.高等教育哲学［M］.杭州：浙江教育出版社，1989.

G471

A

汪大贺（1979-），男，讲师，研究方向为高等教育管理。