中美基层协商民主实践形式差异化分析——以温岭恳谈会和21世纪城镇会议为例

鲍 操， 严 宏

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241000)

中美基层协商民主实践形式差异化分析
——以温岭恳谈会和21世纪城镇会议为例

鲍 操， 严 宏

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241000)

中美基层协商民主实践形式在协商民主的主体、内容和程序上都存在一定差异，究其原因主要是两国政治制度、政治文化差异和社会发展处在不同阶段，以及基层协商民主的传统不同等。中国基层协商民主建设既要坚持现有做法，加强建设的针对性，也要借鉴美国等国家比较成熟的基层协商经验，探索中国特色社会主义基层协商民主建设之路。

基层协商； 温岭恳谈会； 21世纪城镇会议

协商民主由理论层面转向实践层面后，极大地弥补了基层民主制度供给的不足，有效提升了基层政府的治理能力。温岭恳谈会和21世纪城镇会议是分别产生在最大的发展中国家和发达国家的基层协商民主实践形式。二者诞生并生存于不同的政治制度和政治文化背景，有着各自的特征。通过对二者的差异化分析，对于加强我国基层协商民主建设具有一定的启示作用。

一、中美基层协商民主实践形式差异化的主要表现

协商主体、协商内容和协商程序是基层协商民主实践的三个组成部分，中美基层协商民主建设在这三个部分中都存在一定的差异，具体如下：

(一)协商主体

协商主体是参与议事协商的主要对象，这是一个谁来参加协商的问题[1]。中美基层协商民主实践形式的协商主体存在差异。首先，选定协商主体的方法不同。最为著名的一次温岭恳谈会是2008年温岭市泽国镇财政预算民主恳谈会，除了村两委干部、党员代表、人大代表外，在选定协商主体的民意代表方面，泽国镇的做法是“从全镇12万人口中依据村民选举名单随机抽选197位民意代表”[2]86。郎友兴认为这种随机抽样体现了协商民主的平等原则[1]。与之不同，21世纪城镇会议对协商主体的选定较为宽泛。根据21世纪城镇会议的制度设计，其一次性能容纳较多的协商参与者，普通市民都可以加入议事协商，不需要随机抽样。其次，构成协商主体的人员不同。泽国镇2008年财政预算恳谈会的名义代表除了随机抽样的197位村民代表外，还邀请了93位(实到63位)镇人大代表旁听。其中，村民代表选自普通村民，镇人大代表代表该镇人民的利益，都是利益相关者[2]。而21世纪城镇会议的参与者是普通市民，可以不是协商内容的利益相关者[3]。“9·11”袭击之后，“美国之声”(成立于1995年，位于华盛顿特区的非营利组织)组织召开21世纪城镇会议，组织了几千名纽约市民对世贸中心旧址的未来规划方案进行协商讨论，最终改变了最初的设计蓝本，得到了社会的高度肯定[4]29。显然，这几千名纽约市民大部分不是该议题的利益相关者。最后，参与协商人数存在差异。随机抽样选定的民主恳谈会参与对象决定了其参与人数不多的事实。如前文所述，2008年泽国镇的参与对象为197位村民代表和63位人大代表，合计260人。21世纪城镇会议的议事协商对象较多，例如在对纽约世贸中心旧址的规划议题上共进行了三次大型讨论，参与人数分别为600多人、4 500人和800人[4]29。这里需要指出，参与人数的多少是协商民主实践形式各自的特征，并无优劣之分。

(二)协商内容

协商内容指的是“协商什么的问题”[1]。谈火生认为并不是所有的公共决策都需要协商讨论，适合进行协商的议题大致具备三个特点：第一，该议题应该是社会大众强烈关注的议题；第二，该议题易引起利益冲突、价值冲突或认知层次上的冲突，具有较大的争议性；第三，该议题涉及一定程度的技术性知识，需要公开讨论，以便让民众了解相关的问题，并在此基础上理解和支持最终的决策[4]23。在协商内容上，中美基层协商民主也存在差异，主要表现在两方面：第一，协商内容侧重点不同。何包钢认为，在国外不少协商的内容涉及社区发展的规划和发展方向，是“软”性的。而中国基层协商民主话题大多是实体性题目，如选地址、选项目、市场管理、社区建设。比较而言，中国的协商民主内容更切实，大都讨论生活中发生的实在问题[5]。例如，一开始产生于温岭市松门镇的恳谈会议题是“推进村镇建设、改善镇容村貌、发展工业经济、村镇建设和提高人口素质等”[6]。到后来泽国镇的财政预算民主恳谈会等都属于这一类。而21世纪城镇会议的议题大都是“芝加哥和辛辛那提的区域规划”[7]228、纽约世贸大厦旧址的未来规划等“软”性议题。第二，单次协商活动议题涉及的广度不同。温岭恳谈会每次的议题都会提前确定，是单一的。例如，作为温岭恳谈会雏形的松门镇民主恳谈会以“推进村镇建设、改善镇容村貌”为主题，到后来的泽国镇以“镇财政预算”为协商内容。而21世纪城镇会议存在“一个关键的构成要素：主题化”[7]230。具体来说，其有一个主题团队，这个团队的成员在会议开始后“同步检视每张议桌上与会者的意见，并将之进一步整理成主要主题或讯息，随后则在会场上报告这些主题。”[7]230可见，贯穿一次21世纪城镇会议的议题不止一个，涉及的协商事务较多。

(三)协商程序

这是议事协商如何进行的问题[1]。中美基层协商民主实践形式在协商程序上有较多相通之处，但这不是本文论述的重点，本文着重窥探二者存在的差异。这些差异主要表现在以下方面：首先，协商民主活动组织者不尽相同。中国基层协商民主实践的组织者是基层党委和政府、基层党支部和基层群众自治组织，而美国除了基层政府外，还包括非营利组织。郎友兴认为，中国式的公民会议是由政府组织、操办并主导，这种主导性表现在主动与专家学者合作，而这些专家学者的作用在于设计和建议，起到了明显的中立性作用。温岭的恳谈会也不例外，这保证了温岭恳谈会的成功与收获[2]；21世纪城镇会议的组织者可以是基层政府，也可以是非营利组织。例如，21世纪城镇会议最初是由“美国之声”及其他发起单位来召集的。但大多数情况下，组织发起单位是对特定主题具有决策权力的官方机构或官员[7]228。其次，关键议题提出的方式不同。中国基层协商民主实践中，议题一般由议事协商活动的组织者基层政府提出。例如，“泽国镇2008年公共预算民主恳谈会的议题是由当地党政官员谋划的”[2]89；而21世纪城镇会议的议题除了由议事协商活动组织者提出外，还可由会议参与者提出。与会者通过大会发给的民调键盘，运用高科技手段对议题投票，选出议题[7]230。再次，协商过程不同。中国基层协商民主过程更多的是一种问答式的协商，村民负责提问，乡镇或村干部负责答疑，这也是政府回应性的一种体现。例如温岭恳谈会的协商过程一般是：在中立主持人的主持和信息完全公开之下，村民对协商议题进行讨论并提出疑问；乡镇或村干部对村民在讨论中提出的疑问进行解释；村民与乡镇或村干部之间进行沟通协商并达成一致意见。而美国基层协商民主在协商过程中则更多体现的是一种单向的协商，回应性欠缺。例如21世纪城镇会议强调对参与者意见的快速搜集和整合，整合的结果只是作为再次讨论的依据，与会者内部再次进行协商讨论[3]。这说明相关机构对参与者的协商结果回应性不够。最后，中国强调对人大代表意见的吸纳，这是由中国特有的民主政治制度即人民代表大会制度决定的。如前文所述，2008年泽国镇财政预算民主恳谈会邀请了93位(实到63位)镇人大代表旁听。在该民主恳谈会的第二阶段，“恳谈过程被延伸到镇人大会议之中，人大代表与镇主要领导进行民主对话和辩论，这个对话邀请了10位已参加过恳谈会的民意代表旁听”[2]91。景跃进认为，乡镇人大的作用是一个新增变量，从形式上看镇人代会是最终决策的主体[8]。乡镇人大制度与基层协商民主制度的有机契合既是对乡镇人大制度的逻辑延伸，也是对基层协商民主制度的创新。

二、中美基层协商民主实践形式产生差异的原因

通过对中美两种具有代表性的基层协商民主实践形式即温岭恳谈会和21世纪城镇会议进行差异化分析，有必要追根溯源，探寻造成差异化的原因，有利于窥探不同政治产品的内在机理，从中获取有益启示。

(一)政治制度和政治文化不同

从宏观层面上分析，政治制度和政治文化是中美基层协商民主建设差异化的原因。首先，中美政党制度不同。“西方的协商民主以竞争性政党制度为基础，中国的协商民主则以中国共产党的领导为前提。”[9]24因此，中国基层协商民主建设的组织者是作为协商民主的领导者的基层党委和政府。高建认为这体现了鲜明的中国社会主义特色，对协商民主能产生良好效果[9]24。其次，中美民主制度不同。在中国，人民代表大会制度是其根本政治制度，组织原则是民主集中制。复旦大学何俊志认为，地方人大能够在“民主恳谈”中得以成长，原因在于政治机会结构的出现，即制度性通道的敞开、政治联盟的建构和适当策略的组合[10]。这是温岭恳谈会与乡镇人代会契合的制度原因。与中国不同，陈家刚认为雅典的直接民主是西方协商民主的雏形[11]22。这就解释了为什么21世纪城镇会议的参与者人数之多，且很多人都不是协商议题的利益相关者。最后，中美政治文化不同。政治文化影响社会个体的思想观念，形塑出新的制度。在中国，近40年的改革开放极大地解放了人们的思想，公民社会正在逐步形成。郎友兴认为，协商民主正好契合了公民文化的重要特征，由此成为中国实现向公民文化转型的一个重要环节[12]7。温岭恳谈会很好地充当了这个环节的使者。而美国的公民社会相对较为发达，其公民政治参与的积极性较高。在这样的政治文化土壤里诞生出21世纪城镇会议这个大规模民众参与的基层协商制度不足为奇。

(二)社会发展的阶段不同

中美分别是世界上最大的发展中国家和发达国家，不同的社会发展阶段有着不同的特征，孕育出不同的政治产品。不同的基层协商民主制度就是在这样的背景下产生的。这些影响基层协商民主建设的特征主要表现在以下几个方面：首先，从政治制度上看，民主制度存在供给不足现象。同样是制度供给不足，中美在社会发展过程中却遇到不同的问题。中国现有的基层民主制度是选举民主制度。随着我国农村改革的深入，各种利益矛盾显现，何包钢认为，“民主选举”达不到缓和社会矛盾的目的，需要通过其他机制去落实，这种有效机制即协商民主[13]。例如，他在温岭市泽国镇扁屿村设计并实施召开的恳谈会解决了该村长久以来未能解决的村容环境整治问题，这即是用协商民主弥补了选举民主的不足。在美国，21世纪城镇会议出现的原因之一是代议制民主制度的“失灵”。“1995年的一项民调显示‘认为他们能够信任华府所作所为’的美国人的百分比大部分时间都在18%左右。”①哥伦比亚广播公司新闻台报，据纽约时报民调，2004年7月11日至15日，样本数955名全国的成年人，误差范围为正负3个百分点。“美国的皮优慈善信托基金所进行的一项民调发现，少于十分之四的美国人相信‘大多数民选官员关心像我这种人的想法’。”②Evenly divided and increasingly polarized:2004 political landscape.Washington,D.C.:Pew Research Center for the People and the Press(2003,Nov.5)。1998年首次召开并具有持续性的21世纪城镇会议是对这些数字的有效回应。其次，从社会变革程度上看，中美社会所经历的变革力度不同。改革开放使中国正在发生翻天覆地的变化，经济快速发展，社会剧烈变革，各种利益矛盾凸显，必然会导致何包钢教授说的“实体性题目”；而美国已经步入发达国家行列，其社会变革的剧烈程度不及中国，因此其协商的内容基本是“软”性的。最后，从经济和科技发展水平来看，中美经济和科技发展水平存在差异。虽然中国的经济和科技水平发展较快，但与作为发达国家的美国相比还有一定差距。召开21世纪城镇会议的成本较高，例如高科技和巨大的经费投入暂时是部分中国基层政府无法负担的。张小劲认为温岭恳谈会作为基层民主制度改革，其成本相对低廉，按照道格拉斯诺斯的制度变迁理论，这是制度变革成功的条件[14]。

(三)基层协商民主的传统不同

首先，不同的协商传统造就了不同的协商活动主体。早在抗日战争期间，由中国共产党组织建立的“三三制”政权就按照各占三分之一比例的原则囊括了共产党员、左派进步分子、中间分子和其他分子各方代表。陈家刚认为，由中国共产党组织建立的“三三制”政权鼓励不同意见的表达，照顾和维护各方利益，是中国协商民主的最初实践[11]23。而1988年最初召开的21世纪城镇会议就凸显其规模大、参与人数多的特征。其次，不同的协商传统造就了不同的协商活动内容。中国自抗战期间的协商民主实践到21世纪初的温岭恳谈会，所协商的内容都是与社会现实息息相关的国情民情。从最初为了抗战团结各阶级阶层到如今对社会发展出现的矛盾进行协商，都离不开一个“实”字。21世纪城镇会议的较早发起者“美国之声”一开始就通过召开会议，讨论“9·11”事件中受损的世贸大厦旧址的未来规划。其一开始协商的内容就具有“软”性特征。最后，不同的协商传统造就了不同的协商程序。从组织者来看，基层党委和政府是协商活动的组织者，早在抗日战争时期就形成了，后来协商民主制度的建立和发展一直是党委和政府作为组织者。与之不同，1998年最初召开的21世纪城镇会议则由美国著名的非营利组织“美国之声”组织运行，此后多次组织召开了21世纪城镇会议。

三、中美基层协商民主实践形式差异化对中国的启示

通过比较中美基层协商民主实践形式的差异，得知探索中国特色社会主义基层协商民主建设之路需要做好以下几点：

(一)坚持自身优势与特色做法

经过对多地基层协商民主的实践，我国基层协商民主建设取得较大成绩。如何深入推进基层协商民主建设，保持这种民主治理机制的持续性显得尤为重要。笔者认为可以从两方面开展工作：第一，保持优势制度的持续性。温岭恳谈会从最初发展到现在，如果没有不断嵌入的制度创新，恐怕早已夭折。例如从最初温岭市官方对民主恳谈制度正名，到后来政府指导与学者参与，随之而来一系列制度的引入和创新，包括随机抽样制度、主持人制度等。尤其是随机抽样制度(也称作抽选制度)，王绍光认为它具有四个优点：抽选难以被人控制；抽选对所有人都敞开大门；抽选的结果具有代表性；抽选根植于“人皆可以为尧舜”的信念，易得到普通民众的支持[15]。因此，应该坚持推行这些制度，并积极创新制度，才能保持温岭恳谈会作为基层协商民主实践形式的活力。正如清华大学景跃进教授的“火锅比喻”：在温岭民主恳谈发展过程中，不断有新的“食材”加入进来，其在制度和形式上的不断创新是保持火锅鲜香的秘料[16]。第二，进一步培育公民文化。郎友兴认为民主治理成为一种习惯、成为官民的共识是公民文化成熟的一个标志。唯有得到公民文化的支持，民主治理机制方能得到巩固并且健康持续地运行下去[12]8。在以温岭恳谈会为例研究二者之间的关系中，他认为温岭恳谈会这种协商民主式的民主治理机制本质上与公民文化的精神相一致。这表现在两个方面：一是习惯的形成。温岭民主恳谈会已经成为温岭地方治理过程的惯行。二是共识的达成。“温岭协商民主恳谈的推进和重复实践已使某些官员和农民喜欢这种做法，尝到甜头。现在一有重大问题出现，他们就会想用协商民主方法来解决。”[17]因此，需要进一步培育公民文化，使公民文化和公民精神在基层民主治理中更加成熟。

(二)加强基层协商民主建设的针对性

经过近20年的建设和发展，中国基层协商民主为中国基层的社会治理提供了丰富的理论指导和实践操作支持。这证明中国基层协商民主治理技术具有顽强的内生力和可持续发展能力。但面对不断发展改革的中国农村基层社会，基层协商民主制度本身难免会遇到新的问题和挑战。因此，需要不断改进自身可能出现的不足，与时俱进，完善中国基层协商民主制度。具体如下：首先，提升协商主体的协商能力。这里的协商能力主要是指协商主体的科学文化水平，协商事务的复杂性和专业性要求协商主体具备较高的科学文化水平。而作为基层协商对象的农民，他们的文化水平相对较低，不利于他们参加议事协商活动。例如，2008年泽国镇民主恳谈会的议题是审议乡镇的财政预算。试想，如果协商主体没有一定的财务方面的知识，协商活动开展的效力肯定会降低。其次，进一步界定协商内容。在实践中，协商事务往往界定不清：一是表现在公共事务的界定上。随着我国改革的深入，政府职能出现分化与扩张现象，同时公共事务自身也要满足社会全体或大多数成员的需要，必然导致公共事务呈现多样化、复杂化趋势。这就给如何判断和理清公共事务带来一定的难度。 二是表现在部分协商事务的不确定性上。例如村民或组织之间的矛盾纠纷、部分公共政策在基层的落实以及各类协商主体提出协商需求的事项等，需要进一步界定协商内容。最后，由点到面逐步推广温岭恳谈会的成功经验。陈朋认为温岭恳谈会的推广有两层含义:一是在温岭市以外的地方横向推广，二是向上纵向推广[18]。我们认为两个推广方向只要符合客观条件及匹配好相应的细节，推广的障碍都不大，关键是我们的政府和官员有没有像温岭市政府和官员那样的改革创新勇气。

(三)借鉴美国等西方发达国家基层协商成熟经验

美国的基层协商民主建设有其自身的优缺点，中国应该在符合自己实际的情况下，有条件地引进其优点摈弃其缺点，更好地借鉴他山之石。具体从三个方面引入：第一，逐步引入美国基层协商的高科技手段。21世纪城镇会议“通过高科技输入意愿和处理数据，可以将更多的利益相关者包容进来。这样可以通过利益相关者的直接参与来避免代表问题，也就可以避免随机抽样所产生代表的能力不足问题”[19]。虽然高科技协商需要一定的成本，但中国东部沿海经济发展迅速，作为县级市的温岭市2015年GDP总值达800多亿元。成本问题已不是较大障碍，各地可根据自身经济发展水平适当引入高科技。第二，推动协商组织者多元化。美国基层协商民主的组织者除政府外还包括非营利组织，且由非营利组织发起的协商民主活动取得了一定的成果，引起了广泛的关注。在我国，非营利组织的发展目前还不发达，开展基层协商活动可能存在困难，但基层农民完全可以自行成立组织。于建嵘认为，从社会现实的角度看，目前农民组织的缺失已严重影响到了农民的社区生活、农业生产的发展和农村社会的进步[20]。笔者认为农民自行成立组织来开展基层协商民主活动，有利于维护农民的协商主体地位。农民自组织与政府组织相结合，既有利于发挥政府基层治理的主导作用，也有利于调动农民政治参与的积极性。第三，协商议题由“实”过渡到“实”“软”兼具。如前文所述，何包钢教授认为中西基层协商内容分别具有“实”和“软”的特征。中国能否既“实”又“软”呢？中国基层协商内容“实”的特征前文已述，这里不再赘述；而“软”性议题则通常包括那些对未来的规划和构想，例如垃圾处理厂的选址、核电站的规划建造、PX项目的初创和兴建等。在中国，这些项目的实施极易引发邻避效应，指居民或当地单位因担心建设项目对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理，以及采取强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。马奔认为引发邻避效应的原因很多，一个重要原因是邻避设施选址决策封闭和缺乏公民的参与协商[21]。因此，对“软”性内容进行协商是符合中国基层社会现实的。

[1] 郎友兴.议事协商与乡镇治理机制的创新[N].学习时报,2009-08-10(5).

[2] 郎友兴.中国式的公民会议:对温岭民主恳谈会的观察和思考[J].新远见,2009(12):84-91.

[3] ARCHON F.21st century town meeting[EB/OL].(2009-07-29)[2016-09-30].http://participedia.net/en/methods/21st-century-town-meeting.

[4] 谈火生,霍伟岸,何包钢.协商民主的技术[M].北京:社会科学文献出版社,2014.

[5] 何包钢.协商民主:理论、方法和实践[M].北京:中国社会科学出版社,2008.

[6] 郎友兴.观念如何形塑制度:对温岭民主恳谈会演进历程的一种解释[J].中国延安干部学院学报,2016(1):29-39.

[7] 盖斯提尔,列文.审议民主指南:二十一世纪公共参与的有效策略[M].刘介修,陈逸玲,译.台北:群学出版有限公司,2012.

[8] 景跃进.行政民主:意义与局限:温岭“民主恳谈会”的启示[J].浙江社会科学,2003(1):25-28.

[9] 高建.两种不同的协商民主[J].山东社会科学,2014(2):22-26.

[10] 何俊志.机会结构与联动策略：地方人大在温岭“民主恳谈”中成长[C]//协商机制与地方治理.浙江省温岭市民主恳谈会经验的深化国际学术研讨会,2010.

[11] 陈家刚.中国协商民主的比较优势[J].新视野，2014(1):20-26.

[12] 郎友兴.公民文化与民主治理机制的巩固和可持续性:以温岭民主恳谈会为例[J].中共浙江省委党校学报，2012(2):5-12.

[13] 何包钢,王春光.中国乡村协商民主:个案研究[J].社会学研究，2007(3):56-73．

[14] 张小劲.民主建设发展的重要尝试：温岭“民主恳谈会”所引发的思考[J].浙江社会科学,2003(1):21-25.

[15] 王绍光.失而复得的民主利器：抽选[J].开放时代,2012(12):5-12.

[16] 张敏,吴敏力.“民主恳谈”从对话到参与的嬗变:浙江温岭民主恳谈十周年记[N].中国社会报，2010-01-28(3).

[17] 何包钢.地方协商民主制度会持续发展吗[N].学习时报，2006-10-23(5).

[18] 陈朋.民主恳谈：生在中国改革土壤中的协商民主实践:基于浙江温岭“民主恳谈”的案例分析[J].当代中国政治研究报告,2009(00):1-12.

[19] 张宪丽,高奇琦.试论西方协商民主实践的内容和形式[J].晋阳学刊，2014(2):98-104.

[20] 于建嵘.底层立场[M].上海:上海三联书店,2011.

[21] 马奔,李婷.协商式民意调查：邻避设施选址决策中的公民参与协商方式[J].新视野，2015(4):17-21.

(责任编辑：张 杰)

Analyzing the Differences Between the Deliberative Democracy Practices at the Grassroots Level in China and the US Taking Wenling and 21st Century Town Meeting

BAO Cao, YAN Hong

(School of Law, Anhui Normal University, Wuhu, Anhui 241000, China)

The deliberative democracy practices at the grassroots level of China and USA have some differences. They exist in participant,content and procedure. The reasons are mainly subjective, such as political institution and culture, stage of society and deliberative democracy tradition. Compared with the two practices, China ought to insist its some competitive advantages and strengthen its pertinence. In addition, it is vital for China to absorb helpful experience from the US and explore how to construct and develop deliberative democracy at the grassroots level of socialism with Chinese characteristics.

deliberation at the grassroots level; democratic talkfest in Wenling; 21st century town meeting

2016-11-06

国家社会科学基金青年项目 “构建和完善协商民主体系及运行机制的案例研究” (14CKS010)；安徽师范大学法学院研究生科研创新与实践项目“中美基层协商民主建设比较研究：以温岭恳谈会和21世纪城镇会议为例”。

鲍操(1991—),男,安徽桐城人，安徽师范大学法学院地方政府学专业硕士研究生，研究方向:当代中国政治; 严宏(1981—),男,安徽繁昌人，安徽师范大学法学院副教授，博士，硕士生导师，研究方向：当代中国政治。

D035.5

A

1674-0297(2017)04-0006-06