非组织化乡贤治理研究——基于H村的调查

邝良锋

(南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350)

·政治法律·

非组织化乡贤治理研究
——基于H村的调查

邝良锋

(南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350)

当前作为乡村治理中与村民自治并行存在的民间治理机制乡贤治理，既不同于传统的乡绅治理，与村民自治也有很大区别。乡贤治理本身具有一定的传统性，其治理的合法性、公共性和参与性与现代治理机制不相符。对于其合法性，需要给予其治理主体资格确认；对于其公共性和参与性，可以借鉴台湾地区农村再生制度的经验来提出现代化的发展方向。

乡贤治理； 乡绅治理； 村民自治； 局限性； 再生制度

传统的乡绅一般指“那些有官职科第功名居乡而能得到乡里敬重的人士”，他们既非乡村恶霸，也非体制内的干部[1]119，如费孝通在《江村经济》中提到的事实治理者[2]。对于现代的乡贤概念，学界争论不休。广义的概念将其宽泛化，认为村干部也在乡贤之列；侠义的概念仅仅指村干部以外的“能人”和“贤人”[3]43-48。根据刘奇葆对新乡贤的界定，其主体包括优秀基层干部和其他道德模范[4]。可见，这里对新乡贤的含义取广泛概念。然而，由于本调查对象的乡贤属于体制外的乡村精英，为了区别新乡贤的概念，本研究称其为非组织化的乡贤。

从目前来看，关于乡贤的研究主要集中于以下几种情况：第一种是分析乡贤的价值与作用，主要指引领社会[5-7]和文化传承[3，8-10]等；第二种是分析乡贤存在的原因，主要指出乡贤是根植于乡土社会、政治发展的需求等[11-12]；第三种是分析乡贤治理的困境，如传统的瓦解、精英的流失等[3,7]；第四种是指出乡贤治理现代化问题，主要提出了通过弘扬乡贤文化、发展乡贤理事会[6-7,13]等途径。此外，有个别学者提出了乡贤治理的合法性问题，但没有从治理的法定主体地位的确立来理解，在解决合法性方面，仅仅从挖掘传统文化、树立乡贤权威等角度构建[3]43-48。

以上研究成果缺乏对乡贤治理与乡绅治理以及与村民自治之间关系的探讨，对于其治理困境和发展方向缺乏从现代治理的公共性和参与性原则来阐述。本文将主要阐述这些问题。

一、存在的原因

(一)一定利他性

个人声望的获得与其对集体的奉献有关，奉献越多，声望越高[14]70-72。在H村，由于缺乏集体经济，来自于乡政府的支持也有限，越能够为村庄争取更多资源，就越容易获得村民的支持。利他性，或为了社区价值，或为了个人的声望等[14]70-71，表现为一种“村落价值”，如修建的祠堂是用于祭祖、水库是为了寓意背景深似海的虚无的政治庇护价值等。

(二)一定共识

社区是需要同质的地方意识才可以刺激社区的积极性[15]433-443，比如宗教的黏合作用[16]255；在族群意识浓厚的地区则主要基于一种人亲土亲的原乡情感[16]73。H村的4个宗族自然村分别属于不同宗族，各个宗族依靠这种为了宗族发达的族群意识来维系宗族成员，凝聚自然村的共识。他们兴办的多数公益事业都与宗族文化密切相关。

(三)一定势力

在法治不完善的偏僻农村社区，国家暴力机关的存在只是偶然现象，矛盾纠纷的解决时常取决于村民个体在村庄中的实力。与传统乡绅不同的是，现在的实力是靠“能办事，会来事”，而不是依靠族长的权威，这与美国早期的社区精英一样，他们大多是富裕且有闲暇时间的村民[17]。

二、与相关治理制度的区别

(一)与乡绅治理的区别

治理权威下降。传统的乡绅“不必诉诸法律的制裁，长老根据当地的传统可以定出惩罚的规则”[1]104。随着集体化时代国家权威对宗族传统的打击和现代文明的冲击，村民的文明程度提高，伴随着权利意识觉醒。虽然宗族文化在这些村落还很浓厚，但强制性的宗族族规已不存在，宗族的权威性明显下降。

对村庄的控制力减弱。传统时期的乡绅由于具有乡村伦理的代表性[1]93，他们可以主宰乡民的祸福，甚至可以与官府抗衡[1]95。现代社会，伦理关系的继替中断造成了乡村伦理代表者角色的缺失。一是能代表乡村伦理关系的族长后代多半能接受较好的教育，他们大多呆在城市发展，不愿意回乡接替父辈职业；二是普通村民的后辈因视野和学识的限制，难以承当乡村伦理关系的继替者；三是退休返乡的官员经历了党的理念熏陶后，不自觉地抛弃了原有的乡村伦理关系。可见，乡贤在失去乡村伦理的代表性之后，难以具有传统时代乡绅一样的绝对权威。

现代化元素增多。乡贤身上或多或少都体现着现代文明的痕迹。首先，归因于制度环境，传统的绅权是政府权力或者皇权的延伸[1]121，而乡贤治理是存在于共产党领导下的民主政治环境，决定了他们的治理必须受共产党民主政治的影响。其次，虽然他们骨子里有浓厚的宗族意识，但是政府工作经历中受到的共产党的思想教育以及参与市场经济中获得的公平、诚信等价值观念不同程度地影响着他们的思想行为。最后，现代文明的冲击使得越来越多的村民有了强烈的个人权利意识，会在公共领域和私人领域挑战权威[18]13。

(二)与村民自治的区别

治理内容不同。村委会通常需要承担两方面职能：部分政府职能和自治职能。由于乡贤非国家法定治理机构，不领取职务津贴，由乡贤来承担部分政府职能并不合适。至于自治职能，主要是办理公共事务。然而，由于行政村职能的异化，这部分职能实际转移到了乡贤身上[19]15-23。如H村各个自然村的祠堂、水库、公路等多由乡贤推动完成，而不是村委会。只有社区居民认为自己是社区的所有者才会有提供公共服务的热情[18]13。同属于一个宗族的自然村村民都看作一家人，对待异姓宗族就表现出明显的内外有别[20]。宗族自然村对本宗族的事有极大的热情，对其他宗族的事热情不大，结果是公共事务变成各个自然村自己负责，与村委会无任何关系。

治理效果不同。小集体比大集体更能产生有效的集体行动[14]64-68。相对而言，自然村是小集体，行政村是由多个宗族自然村整合而成，各个自然村之间基本上属于陌生人关系，自然村之间难以建立有效的信任关系。在H村我们看到各个自然村都修建了自己的祠堂和水库，而村委会没有一个属于全行政村的祠堂和水库。

参与热情不同。第一，参与效果不同决定着不同的参与热情。长期以来，由于H村一直是由胡姓大宗族把持村委会主任等关键职位，其他小宗族只能成为配角，这种参与的无用导致了沃尔夫所言的避世主义心理流行[21]，造成村民参与村委会选举的冷漠现象。相反，在乡贤治理过程中，由于治理的目标大多以宗族目标为终极出发点，如修建祠堂是为了宗族祭祀活动需要，修建水库是为了保佑子孙后代发达，村民都抱以高度的参与热情。正如浙江温岭“民主恳谈会”一样，村民的主动自觉参与水平比较高[22]。第二，参与热情与参与成本有关。H村委会治下各个自然村之间的距离比较远，无形中增加了村民的参与成本。相反，在乡贤治理的自然村，村落面积很小，再加上是聚集而居，参与成本极低。第三，参与习惯影响着参与热情。H村的交通闭塞和村民文化素养造成其政治文化依然处于村落型政治文化，远未进入公民型政治文化，相对现代的政治参与观念在村民身上还没有成为习惯。这从笔者以前研究成果发现村民热衷于私力救济而不喜欢公力救济的现象可以证实[19]15-23。

三、治理的局限性

(一)合法性问题

绅权不是“经过自由的推选”，而是依靠传统的身份获得的[1]168。乡贤虽然与传统的绅士有明显区别，但是其来源一样[1]168，没有经过村民正式选举的认可，不是基于人民以契约方式为基础的让渡[23]，缺乏治理合法性。这导致两个消极后果：一是缺乏对外代表的主体资格，“没有执政的合法性”，就“没有任何机构赋予它们可以代表社区利益”[15]433-443；二是对内难以形成有效的领导力，这种后果最明显的莫过于乡贤在协调村民纠纷中的无力感。“农村纠纷调节就是看面子、看人情，别人不接受你也没办法”就是调查中村民的评价。

(二)公共性问题

由于存在乡贤治理的合法性问题，乡贤组织的选任机制不完善，乡贤个人品质良莠不齐， 乡村公共服务目标是否得到恰当体现与他们的个人素养密切相关。主要有三种情况：一是他们的治理确实是达成了公共利益的目标，如修路行为；二是他们自认为是为了公共利益，但是结局却是损害了村落的公共利益，如为宗族事业修建的宗族基础设施，既不能产生实际效益，又耗费有限的资源①目前，在湖南南部的宗族村落大兴宗族工程已成为潮流，而且有攀比的趋势。；三是纯粹的谋求私利行为，如部分乡贤利用自身优势盗用低保名额。

(三)参与性问题

首先是参与公共事务的深度不够。虽然自然村村庄的重大事务都经过自然村村民代表大会的表决程序，但由于缺乏一个健全的表达异议的机制，村民参与村庄事务要么随大流，要么沉默，不表达异议。比如部分青年村民虽然对修建宗族祠堂浪费钱不满，有些甚至拖延缴纳份子钱，但是都没有公开提出异议，只是私下议论。产生这些问题的原因在于对村民的知情权等参与权利保障不够充分。

其次是参与公共事务的广度不够。我们发现村民虽然参与了大部分公共事务的决策，但参与的范围非常有限，仅仅在项目议案是否应该启动时召开过村民代表大会，征求村民意见，但接下来与项目相关的一系列工作，如财务制度运行、场地问题等基本是由几位主要领头人内定下来。

四、治理展望：台湾地区农村再生制度的经验与启示

乡贤治理实际上已成为乡村公共服务的事实供给者，如何最大限度地解决其治理的局限性，是需要重点关注的话题。2014—2017年中央一号文件强调，根据实际需要，可以开展以自然村为基本单元的村民自治试点。从国家政策层面看，将其由事实治理者转变成法定治理者具有切实可行性。学术界以徐勇为代表的一批主流学者认可这一观点[24]。对于其公共性与参与性问题，台湾地区农村再生制度的经验可以为此提供有益借鉴。主要原因有三点：首先，海峡两岸的农村情况非常类似。一方面，台湾地区是一个宗族色彩非常浓厚的地区，宗族精英在乡村公共服务中的主体作用非常强大[25]；另一方面，台湾地区农村改革时出现了与大陆一样的问题，如“青壮年人口外流”“组织管理人才断层”等[26]1。其次，台湾地区农村再生制度采取的是激发村民创造力的内生发展模式[27]，与2017年中央一号文件提出“激活农业农村内生发展动力”的改革目标一致。最后，改革模式取得了一定成效。该制度政策惠及4 000家农户及60万农民[28]，形成了“社区朝正面发展”的局面[26]53。从台湾地区的农村再生制度经验来看，主要启示如下：

(一)实施新乡贤教育计划

确立农村社区治理人才培养目标。台湾地区的培根计划就是专门培养农民的社区运作技巧[26]。根据农业部《农村实用人才和农业科技队伍建设中长期规划(2010—2020年)》来看，这种培养主要是针对实用技术人才，缺乏对农村社区治理人才的培养规划[29]。按照2017年中央一号文件要求提出的“深化农村社区建设试点”工作要求，首先需要培养农村社区治理人才。

开设公共素养课程。培养社区治理人才首先需要开设相关课程，以提升治理者的素养。台湾地区的培根计划通过开设一些“理念沟通”等素质提升课程，避免了治理者在错误的认识下进行破坏性建设的可能，“扭转了居民根深蒂固的错误农业经营方式及旧有陋习”[26]50。根据《中国政治参与报告(2016年)》，很多居民都存在“趋利参与”，对社区的公共性关注较少[30]23。要通过培训教育，引导群众养成解决“陈规陋习”的“新乡贤文化”，即要建立“与基层治理相适应的价值文化与社会认同”[9]17-21，就是“能促进公共服务普及与公序良俗形成，构建兼具乡土性与现代性的现代乡村治理模式”的文化[31]。

循序渐进推进。对农民的培训是一项长期计划，需要分阶段、循序渐进推进，不可能一蹴而就。台湾地区的培根计划分为四个阶段，一步一步实施[32]115。公众参与公共事务受到个体政治社会化能力与水平的制约[30]23。由于影响村民个体政治化因素的“乡村沦陷的困境”“村干部和村的不良心态的困境”，以及“制度性保障的困境”都不是短期内可以化解的[33]89-90，我们的教育计划也是长期的。

(二)完善参与机制，提升参与能力

课程熏陶。台湾地区的培根计划开设了“社区参与启动”和“培养关注并处理社区公共事务能力”等课程[26]34，其目的是通过课程熏陶，让他们自主、自发地投入社区公共事务[32]90-91。根据塞缪尔·亨廷顿等关于文化的观点，文化教育有助于人们形成使命感[34]。“新乡贤不是传统社会中乡村治理的一种机构，而是一种类似于协会、商会等自发的合法群众社团、民间组织”，他们“没有任何行政级别和工资福利等待遇，组织活动完全是出于个人兴趣志向、自发自愿、义务活动”，要让他们主动作为，需要通过培训教育，打消顾虑，培育心理认同[33]90。

组织协调。台湾地区的农村社会发展协会等民间社会自愿性组织在“社区活动参与，社区公共议题论述以及社区公共事务参与与治理能力”方面发挥了重要作用[32]122。而大陆的社会组织主要是经济组织，政治参与组织非常少[35]，特别是“中西部社会组织类型更多为文娱体育类型，其参与社区治理的实际作用和意义相当有限”[29]298。实际上，“新农村建设必须通过提高农民组织化程度来体现农民的主体地位”[36]。通过农民组织的建立，可以提高个体与社区单独产生利益关联的可能性，增强村民参与的广度，提高村民参与的深度[29]300。

完善民约。目前看来，多数乡村的乡规民约都是习惯法。从形式上看，它们不是经过法定程序公开颁布的行为规范，往往公信力不足；从内容上看，它们多数与宗族文化相关，往往缺乏一定的科学性。公信力不足，在实践中往往被村民有选择性地适用；缺乏科学性，很多乡规民约规范的行为通常是违背科学规律和社会道德规范的，如修建水库不是为了灌溉农田，而是为了落实宗族目标。从台湾地区制定的乡村组织公约来看，它们主要是规范社区公共设施的维护与管理，以利未来顺利推动农村社区发展[26]68。因此，对于现有的乡规民约需要从制定形式和规范内容来完善，让它们真正成为维护乡村公共利益的现代规范。

(三)发挥政府作用，规范治理方向

首先是导向作用。在台湾地区，这种导向行为主要体现为政府对乡村计划书的审核。各个乡村要进行再生改造，需要获得大量资金，政府为确保资金使用恰当，需要审核乡村计划书，审核不过关的无法获得政府资金和政策支持[26]37。我们可以就新乡贤教育计划和村民参与机制建立方面是否完备、合理来作为各个乡村获得上级政府资金资助的主要依据。

其次是规范任务。具体落实中必须为各级政府规定任务指标，作为绩效考核依据。以台湾地区共荣社区为例，涉及到的政府部门水保局台北分局和新北市政府农业局都承担了具体任务[26]81。只有明确规定任务，各级政府部门为了部门绩效考核要求才会认真落实。如台湾地区共荣社区的案例显示，虽然刚开始教育计划的实施不理想，但经过“居民与台北分局致力课程内容及方式改善后，又经由居民互相鼓励，参与人数及成效愈来愈好”[26]76。

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(责任编辑：李晓梅)

The Study of the Governance of Non Organized Squire Based on the Investigation of an H Village

KUANG Liangfeng

(Zhou Enlai School of Government Administration, Nankai University, Tianjin 300350, China)

At present, as the rural governance, it is a private governance mechanism that exists in parallel with the villagers’ autonomy. It not only is different from the traditional gentry governance, also has the very big difference with the villagers’ autonomy. But because the squire itself has certain traditional governance, it lacks the modern system of governance legitimacy and public participation.As to its legitimacy, it is necessary to confirm the qualification of the main body of the government, and for its public and participation, we can draw lessons from the experience of the rural regeneration system in Taiwan to propose the development direction of modernization.

squire governance; gentry governance; villager autonomy; limitations; regeneration system

2017-03-15；

2017-03-20

四川省社会治安与社会管理创新研究中心重点课题“农村社会治安调控新视角”(SCZA15A05)；四川省农村发展研究中心课题“非组织化的乡贤治理研究”(CR1629)

邝良锋(1973—)，男，湖南郴州人，南开大学周恩来政府管理学院博士后，四川省干部函授学院副教授，研究方向：基层治理。

D422.6

A

1674-0297(2017)04-0001-05